经济特区创办时期的制度逻辑——以《广东省经济特区条例》为中心的分析*

谢迪斌

中国经济特区经历了从理念到实践、从实践到制度的演变过程。在这一过程中，经济特区第一个规范性制度就是1980年8月26日五届全国人大常委会 第十五次会议批准的《广东省经济特区条例》（以下简称《条例》）。从逻辑理路上看，这一制度是经济特区各项制度的原始起点，又是经济特区存在与发展演进路径的源头，在终极意义上确立了经济特区的目标方向。对《条例》进行制度逻辑分析，有助于理解高层决策者的思路理念，呈现中层实施者的行动意向，印证基层执行者的行为规范。

一、对经济特区价值指向的制度确认

作为经济特区的综合性制度规范，《条例》十分巧妙地反映了当时决策者的顶层设计思路理念，特别是举办经济特区的价值指向，也就是举办经济特区的指导思想，其实质就是经济特区的功能设定。

经济特区是实践的产物。深圳经济特区特别是蛇口工业区的初步成功，让广东和中央有关部门受到极大鼓舞。时任国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会副主任兼秘书长的江泽民在向全国人大常委会进行《条例》说明时，提到深圳经济特区特别是蛇口工业区的成功经验：“深圳经济特区筹建以来进展良好，其中蛇口工业区进展较快，已显示出一些好的前景。”①《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第2页。正是在这一初步成效的鼓舞下，广东和中央相关部门决定从制度上进行保护和指引。要进行制度确认，就必须对经济特区的功能进行定位。基于当时的思想基础和环境特点，中国共产党对经济特区的认识都还处在思考和探索之中，对成功的预期十分谨慎，对失败的研判比较充分。改革开放初期，中央决策层的这一指导思想对经济特区的功能定位有着直接影响。邓小平后来在总结经济特区的经验时指出：“不争论，大胆地试，大胆地闯。”②《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第374页。因此，试验与探索成为经济特区的首要功能定位。这一功能定位也贯穿于《条例》之中。

（一）《条例》的制定过程带有明显的试验与探索色彩

举办经济特区严格意义上属于中央事权范围，整个起草和通过的程序应该由中央来完成。但基于举办经济特区面临的巨大不确定性，所以经济特区的启动和举办主体仍在地方政府层面。从《条例》的名称可以看出，在经济特区前面加上了“广东”二字，其内涵是十分讲究的，将不确定性所带来的风险限制在地方范围之内，即使出现什么问题，由中央层面出面解决也有较大的回旋余地。事实上，实践探索可以由地方来推进，但要进入制度层面，就远远超出了地方的权力范围，必须在中央层面得到解决。中央层面的决策特别是立法有着极其严格的限制条件和确定性要求，对经济特区这种充满巨大不确定性的行动进行中央层面的立法，条件还不是很成熟，于是就采取了一个灵活的程序，即由地方起草制定，报中央职能机构审核，由中央职能部门提请国家立法机构审批。在这一程序下，广东省政府起草了《条例》，广东省政府起草的《条例》，当然只能冠以“广东”二字，报送国务院。1980年8月21日，江泽民代表国务院向五届全国人大常委会第十五次会议说明《条例》的相关情况。江泽民在说明中的一段话，明确地反映了当时的决策层对经济特区功能定位的指导思想：“由于我们办经济特区缺少经验，一下子拿不出一个总的经济特区条例来，因此先搞一个《广东省经济特区条例》。”①《江泽民文选》第1卷，第4页。《条例》实际上是以地方法规代行中央法规的功能，这一技术处理充满着制度逻辑的智慧和技巧。

（二）《条例》体现了利用和借鉴国际资本与市场的制度逻辑

《条例》反映了“文革”结束后中国决策层对欧美资本主义的认识，那就是利用其发展生产力方面的优势，推动中国经济建设。科学社会主义从理论变成实践之后，社会主义如何与资本主义相处就成为一个重大而又十分复杂的理论与现实问题。社会主义发展史上曾经有过一些理论的认识和实践的探索，总的来说，都是主张社会主义独立发展，不与资本主义发生太多来往的结论和观点。但“文革”结束之后，中国社会主义经济与欧美发达资本主义经济的巨大差距，国内普遍存在加快发展社会主义经济的迫切心理，促使中国决策层重新考虑社会主义与资本主义的关系，从而纠正了过分强调社会主义经济独立性的理念，确立了利用和借鉴资本主义的指导思想。这是社会主义理论和实践发展史上的重大转换。《条例》从制度逻辑上反映了这一重大转换，利用和借鉴资本主义的功能定位十分明确。江泽民在说明中强调：“经济特区采取与内地不同的体制和更加开放的政策，充分利用国外的资金和技术，发展工业、农业、畜牧业、养殖业、旅游业、住宅建筑业、高技术研究制造业和其他行业。由于它比一般出口加工区的范围要广一些，是综合性经济事业，所以定名为经济特区，以资区别。”②《江泽民文选》第1卷，第2页。这段说明具有很强的制度逻辑解读意义，有着三重意蕴：一是与现有体制的区别，目的是为了更好地利用和借鉴资本主义发展经济的优势；二是利用与借鉴是多方位的，并进行了列举；三是解释名称的由来，强调其功能是综合性的，不只是单一功能，诸如“保税区”“加工出口区”等，所以称之为经济特区。这是经济上全方位与资本主义进行接触的制度安排，这种功能定位，是《条例》的主体制度逻辑，一切都是以此来进行制度设计的。《条例》开宗明义确认经济特区的目的是“为发展对外经济合作和技术交流”③《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，人民出版社1984年版，第221页。。

（三）《条例》坚持和发展社会主义的制度逻辑

经济特区从一开始就对其社会主义性质的基本要求予以确认，利用和借鉴资本主义的根本目的是为了更好地坚持和发展社会主义。历史和实践都已经证明，与资本主义隔绝并不是坚持和发展社会主义的好办法，所以必须要与资本主义进行经济交流，特别要利用他们的经济优势，为发展社会主义经济服务。江泽民在《条例》说明中对这一指导思想进行了强调，说明了在当时思想认识下，必须将坚持和发展社会主义的功能定位明确，才能在党内和全社会达成举办经济特区的共识，从而促进经济特区的存在与发展，同时，也充分体现了从制度上保证坚持和发展社会主义的基本要求。从坚持社会主义的角度来说，江泽民强调了“三个必须”：“经济特区管理必须维护我国主权。土地属中华人民共和国所有。经济特区的企业和个人的活动必须遵守我国法律、法令和有关规定。外商在经济特区内投资必须经过审查批准，服从我国政府管理。”①《江泽民文选》第1卷，第2页。考虑到欧美资本主义列强在旧中国超越主权行径的痛苦回忆，“三个必须”说明新中国利用和借鉴资本主义经济与旧中国对待资本主义的态度有着本质区别。江泽民又说明了《条例》利用和借鉴资本主义的根本目的是为了发展社会主义经济：“这是在社会主义制度下，在特定地区内，鼓励和利用外国投资、加快经济发展的一种特殊方式。”②《江泽民文选》第1卷，第1页。《条例》对举办经济特区也有着明确的指导思想和功能定位，那就是“促进社会主义现代化建设”③《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第221页。。

二、对经济特区发展动力的制度规划

从制度经济学的维度来看，一项经济制度最为重要的内容就是为经济发展提供强劲的动力逻辑。具体来说，就是经济主体通过制度所体现的逻辑进行利益预测和计算，所以，作为经济特区的制度安排的《条例》，当然要在逻辑上提供一个可以预测和计算的框架。《条例》以优惠政策为总体的原则，在制度安排内容上最大限度地设计了利益实现的逻辑框架。

（一）《条例》建构了强劲利益生成机制

经济主体的经济动力首先来自利益生成的预期和计算，这一预期和计算是基于制度逻辑的。所以，《条例》必须建构一套强劲的利益生成机制，否则，经济特区就难以存在和发展。江泽民在《条例》说明中勾画了经济特区的利益生成机制，注意到“外国投资者和港澳台同胞、华侨投资者的利益，总的目的是更有效地吸收外来资金、先进技术和管理经验”④《江泽民文选》第1卷，第3页。。《条例》从利益生成机制上进行了三个方面的制度安排。一是税收优惠，无论是在所得税还是在关税上，《条例》都有很详细的说明，税收优惠力度很大，“特区企业进口生产所必需的机器设备、零配件、原材料、运输工具和其他生产资料，免征进口税；对必需的生活用品、可以根据具体情况、分别征税或者减免进口税”，“特区企业所得税税率为百分之十五”。⑤《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第223页。这些税收优惠实际上就是利益生成。二是提供资源优惠，最大的经济资源就是土地及能源供应。《条例》规定：“客商用地，按实际需要提供，其使用年限、使用费数额和缴纳办法，根据不同行业和用途，给予优惠。”⑥《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第223页。《条例》对经济特区的土地整理、能源供应特别是水电供应，都进行了具体规定，这就为经济特区的生产顺利进行提供了保证。三是规定了各项服务的优惠政策，降低经济主体的行政成本，“凡来往特区的外籍人员、华侨和港澳同胞，出入境均简化手续，给予方便”⑦《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第224页。。

（二）《条例》建构了投资者的利益保护机制

在当时的环境下，无论是外商还是海外华人华侨对中国制度和政策都缺乏具体了解和明确认识，尤其是对政策的稳定性与长期性没有信心，这就降低了外商来经济特区投资的动力。为了提升投资者的信心，强化其投资动力，《条例》从制度逻辑上进行了明确的呈现与表达，从两个方面进行了具体规定。

一是法律保护。《条例》总则明确承诺：“依法保护其资产、应得利润和其他合法权益。”①《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第222页。《条例》从固定资产、合法利润和相关权益上列举了有关利益，这些都是经济主体的核心利益，有了核心利益的保证，其经济行为的动力就会固化和强化。《条例》还特别说明其具有法律上的优先性，也就是《条例》规定的内容，与现行制度政策不同时，以《条例》为准，“本条例有特别规定的，按照本条例的规定执行”②《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第222页。。

二是经济保护。仅仅有政策上的保证还是不够的，因为政策有时也是可以变化的，所以《条例》以商业保险的形式，对外商的利益提出了一种担保机制，“客商的各项保险，可向特区内设立的中国人民保险公司或者其他经我方批准设立的保险公司投保”③《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第223页。。商业保险与法律保证为外商在经济特区的利益提供了双重保护，大大固化和强化了外商的投资动力。

（三）《条例》建构了利益转移机制

利益得到保护之后，还存在一个利益转移问题。这是由国际投资这一特殊的利益生成机制所确定的，因为只有在投资地的利益存在方式转移成为国际利益存在方式，投资者利益才算真正得到实现。这一问题的关键就是外汇管理。在中国的投资获利，原则上是以人民币形式表现的，但国际利益通用表现则是美元形式，所以，这就需要货币转换，而货币转换又涉及投资所在国的一系列制度和政策问题。只有将投资者的利益转换机制明确之后，投资者才会在制度逻辑的基础上来预期和计算投资的利益实现，从而形成投资的逻辑动力，并将这种逻辑动力转化为投资的行为动力。正因为如此，《条例》建构了明确而具体的利益转移机制。

首先，《条例》对经济特区的外汇管理制度进行了特别安排。从一般性法律规定上来说，中国有着系统而全面的外汇管理制度，但从经济特区吸引外商投资的角度来说，这套外汇管理制度显然是不够的。所以，《条例》首先给出了外汇管理特别规定的信息，给外商投资者一个总的提示：经济特区的外汇管理是在一般原则的基础上，有着特别的制度安排，遵循经济特区的制度逻辑，有着很强的优惠性和激励性。这一原则在江泽民的说明中得到了明确体现，即“外汇管理适当放宽”④《江泽民文选》第1卷，第2页。。适当放宽这一原则包涵了很深的制度逻辑原理，“适当放宽”在原则上就是比一般性的制度规定更具有优惠性和鼓励性，为的是增强经济特区的吸引力。这一制度逻辑在《条例》的具体内容上得到了展示：“客商可在特区内设立的中国银行或者其他经我方批准设立的银行开户，并办理有关外汇事宜。”⑤《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第223页。也就是给予投资商在经济特区之中办理外汇业务的特别许可权，以特别许可的形式区别于中国大陆一般性外汇管理制度体系。只要具有了银行的外汇专用账户和业务处理权，就有可能在投资获利的转移上形成可预期的主动，从而为实现投资获利的国际转移提供一定的制度保障，也为最终利益实现提供可预期和计算的逻辑框架。

其次，《条例》对企业和个人所得的利益转移提供了制度保证。外商投资的生产利益所得必然以两种方式存在：一是企业的经营所得，也就是企业的利润；二是企业从业人员的劳动所得，也就是工资、奖金、津贴等。企业的经营利润除了在中国经济特区扩大投资外，大部分会以外汇的形式回到国际经济体系之中。而企业劳动者中有少量的外籍、港澳员工，他们的所得除了少量在中国消费支出外，大部分要以外汇的形式转移到其所在国家和地区。只有这两部分利益能够自由转移，外商投资才会形成强劲的投资动力。正是从这一动力的生成与强化出发，《条例》反复强调，企业合法经营所得利润、企业雇员的劳动收入，都可以自由进行外汇的兑换和转移。江泽民在《条例》说明中解释得十分具体：“客商的合法利润和外籍职工的工资收入在缴纳各种税款后，允许通过经济特区的银行汇出。”①《江泽民文选》第1卷，第2页。这一指导思想非常清晰地表明了对经济投资者利益转移的制度保障，正面列举了两个方面的收入，在强调缴纳各种税款之后，经过经济特区的银行即可兑换和转移，而不需要其他层面的审查与管理。《条例》的内容也反映了这一说明的指导思想和制度要求。《条例》第十五条提到上述两个利益形式的汇出问题，清晰地呈现和表达了经济特区在这一问题上的制度逻辑：“客商在缴纳企业所得税后所得的合法利润，特区企业的外籍职工、华侨职工、港澳职工在缴纳个人所得税后的工资和其他正当收入，可以按照特区外汇管理办法的规定，通过特区内的中国银行或者其他银行汇出。”②《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第224页。这条规定明确了三个方面的意涵：一是明确了利益主体的界定，包括企业主、企业外籍雇员、企业华人华侨雇员；二是规定了合法收入是依法缴纳了经济特区规定的所得税之后的收入；三是明确了经济特区外汇管理办法和经济特区具体办理的机构。制度逻辑十分清晰，那就是有关利润转移都是在经济特区的机制之下来完成的，让外商投资者不要从国家外汇管理一般原则上来理解和预期。

再次，《条例》对企业结业之后的资产转移问题进行了特别规定。企业由于各种原因结束运营，必然存在出清之后的利益剩余，这些利益表现为处理完各项债务之后的净所得，是外商投资者的合法正当利益，外商投资者当然也要将其转移为国际经济体系通用的存在方式。这是国际投资的重要动力，如果在这方面的机制不明确，会影响投资者的意愿，降低投资的动力。正是考虑到这一点，《条例》对此进行了明确的规定：“停业后，其资产可转让，资金可汇出。”③《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第224页。这一条规定非常重要，特别是在当时外资进入中国很少、没有先例可循的时代背景下，外商对在经济特区投资的确定性研判不明确，对企业经营的前景预期也不清晰。这条规定实际是企业投资结束甚至失败之后利益损害的逻辑约束，即使企业投资经营不良或者失败，根据相应的清盘结算之后，剩余部分利益依然可以顺利汇出，将经营结束或者失败之后的损失降到最低程度。这就为外商投资行为的预期和研判提供了止损的制度逻辑，从而也就增强了其到经济特区投资的动力。

三、对经济特区风险防控的制度界定

改革开放之初，中国刚刚从封闭和僵化的思想观念与发展实践中摆脱出来。外国资本主义在旧中国的历史记忆，造就了中国社会包括决策层对外资进入中国的谨慎心态，坚持社会主义基本原则的政治要求，必然要对兴办经济特区存在的风险进行充分估计。虽然创办经济特区有着强烈的必要性，存在着发展社会主义的利益需要，但在这一巨大利益的背后，决策层甚至社会公众层面，对创办经济特区依然有着强烈风险研判，邓小平认为这是一条“血路”④《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社1998年版，第117页。。为什么说是“血路”？那就是在收获巨大利益的同时，也会有严重的困难和风险，“血路”从风险意义思考的成分更重一些。因此，《条例》必须将“血路”上的风险约束到最低，将可能发生的损失控制到最小。这正是《条例》所透露出的明显制度逻辑。江泽民向全国人大常委会的说明中，反复强调的一些基本原则和前提性规定，就是这一制度逻辑的具体体现。

（一）政治原则约束

讲政治是社会主义的思想优势和制度优势，在任何具体的制度中必然要体现这一重要的政治原则。在制定经济特区最初始的制度时，政治原则必然体现出来。从正面引导的逻辑上来说，创办经济特区是为坚持和发展社会主义服务的，这不仅是一个经济问题，更是一个重要的政治问题。从负面约束的原则来说，最重要的就是不能以经济利益的获得，而牺牲社会主义的一些基本原则，导致政治上的损失；必须把经济特区的各项制度和社会主义的政治原则联系起来，体现在社会主义的总体原则下，灵活处理一些利用和借鉴资本主义的总体要求和原则边界。正如江泽民在《条例》说明中反复强调的，创办经济特区最根本的指导思想就是为社会主义服务。

创办经济特区存在着复杂的意识形态斗争，也就是说在经济上利用和借鉴资本主义时，也有可能在政治上出现被资本主义意识形态反噬的可能。因此，必须在经济特区的各项制度上对此进行政治上的约束。江泽民强调了两点政治原则：一是经济特区的空间定位，即经济特区只是中国社会主义绝对空间下的相对空间，只是具有特殊性，而且具有严格的空间限制。《条例》也体现了这一基本的制度逻辑。二是对创办经济特区过程中的经济行为进行政治原则上的约束与限定，除了创办经济特区的终极目的是服务于社会主义现代化之外，《条例》还在一些具体条文中体现了这一制度逻辑，如在工人的劳动权益和利益保障方面明确规定“特区企业应有必要的劳动保护措施，保证职工在安全、卫生的条件下进行工作”①《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第225页。。保护人民群众特别是工人阶级利益，是社会主义制度的根本特征和原则要求，必须在各种制度安排上体现出来。这是社会主义国家的最重要制度逻辑，《条例》当然也必须体现这一制度逻辑。

（二）法律原则约束

经济特区是一项大胆的实践探索行动，要探索就必然存在风险。但为了获取巨大的收益，面临风险也是需要推进的，为了将风险降到最低限度，将可能出现的负面影响限制在最小范围内，事先必须从法律的角度进行经济特区的行为约束。《条例》从两个方面明确了创办经济特区法律约束原则要求。

首先，是中华人民共和国的一般性原则要求。因为经济特区是中国社会主义制度下的经济特区，总体上必须遵循中华人民共和国的法律原则。除了对经济特区相关制度做出特殊的安排之外，经济特区所有的行为都适用中华人民共和国的各项法律制度。正如江泽民在说明中所强调的，经济特区的企业和个人必须遵守我国的法律、法令和有关规定，这就明确了经济特区绝不是法外之地，任何单位和个人都没有治外法权。《条例》的内容也反映和体现了这一制度逻辑，并将这一原则写入了总则第二条：“特区内的企业和个人，必须遵守中华人民共和国的法律、法令和有关规定。”②《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第222页。

其次，是各项具体行为的法律约束。在经济特区的一些具体行为之中，《条例》都体现了法律约束的前提，无论是一般性的法律法规还是经济特区另行制定的特殊法规，都是经济特区的法律约束规范。例如在经济特区的管理问题上，《条例》特别强调机制的健全性和完整性，要求设立专门的机构，对经济特区进行集中管理。这是中央在审定和通过《条例》时的指导思想和原则要求：“两省设立经济特区管理委员会，在省人民政府直接领导下，行使政府职权，对经济特区实行统一管理。经济特区设双重海关，实行内紧外松的原则。”③《江泽民文选》第1卷，第2页。《条例》则对设立的广东省经济特区管理委员会的法律赋权与责任进行了详细说明，专门用一章的篇幅进行界定。

（三）意识形态原则约束

如前所述，经济特区是社会主义利用和借鉴资本主义的窗口和平台，是社会主义国家和资本主义国家进行经济交流与合作的桥梁和纽带。在这一功能下，在经济交流的同时，一些意识形态的因素，如思想观念和生活方式也必然随之而来。如何在进行经济交流与合作的同时，化解意识形态领域存在的风险，防止资本主义思想观念和生活方式对中国社会进行渗透和腐蚀，这是创办经济特区过程中必须要考虑的问题，必须从制度上进行防范和阻止。这种制度逻辑必然要在《条例》中体现出来。江泽民在《条例》说明中明确提出了经济特区的意识形态斗争问题，也坦承在这方面缺乏经验。因此必须在制度上有所落实，落实意识形态约束原则主要从两个方面体现出来。

首先，是严格的审批原则。为了加强意识形态风险的防控，经济特区创办之初就强调了审批权限与程序上的要求，无论是从总体原则上还是具体事项上都进行了突出强调。江泽民在说明中说：“外商在经济特区内投资必须经过审查批准，服从我国政府管理。”①《江泽民文选》第1卷，第2页。审批管理是落实社会主义制度的重要体现，只有掌握审批权，管理权才能够落到实处，并得到真正实现。如果没有审批这一制度工具，集中管理就会成为一句空话，在实践上就会沦为分散主义甚至自由主义。《条例》 明确要求：“客商在特区投资设厂，兴办各项经济事业，应向广东省经济特区管理委员会提出申请，经审核、批准后，发给注册证书和土地使用证书。”②《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，第222～223页。从具体事项的审批上，《条例》对几大重要事项进行了前置性的审批规定，如专有银行账户的开设、商业保险的运作等。特别是对外商投资企业产品进行内销做出了严格的审批规定，这就将商品所附着的意识形态风险降到最低。

其次，是严格有效的隔离原则。因为经济特区的创办充满着不确定性甚至是意识形态风险，所以必须通过制度将这种不确定性和意识形态风险严格控制在经济特区的空间范围内，严防这种不确定性和风险外溢。这就要求通过制度确立隔离效果。江泽民在说明中多次强调经济特区的隔离原则：“要确定经济特区与内地的分界线，添置必要的隔离设施，严格管理。”③《江泽民文选》第1卷，第3页。之所以要进行分割隔离，主要考量还是在意识形态的风险约束上。因为在当时的条件下，对资本主义的认识有限，在社会主义与资本主义经济接触和联系的前提下，如何有效防控意识形态风险的形式与方法，中央和地方也没有足够的把握，所以只好采取最简单的方法——物理隔离，即经济特区边境二线管理的模式。对此，《条例》也有着具体的制度安排，要求在深圳、珠海、汕头三地分别划出一定的区域，进行隔离式管理。

《条例》的制度逻辑充分体现了创办和发展经济特区的政治智慧和经济谋略。《条例》是一套在时间上将历史、现实和未来考量相结合的制度安排，在空间上将广东、中国与世界统筹相融通的制度设计，是一项充满政治想象和经济重塑的制度创新。《条例》在经济特区成长过程中，在“一国两制”生成逻辑上，在中国特色社会主义制度建设上，都有着基础性的重要地位和作用。