“比照性”执行的典型表现及治理对策

徐彬　孙成尧

【关键词】地方政府   “比照性”执行  形式主义 【中图分类号】D261.3    【文献标识码】A

“一分部署，九分落实”。改革发展的稳步推进离不开政策落实得有效及时与不折不扣。然而，在具体的行政实践中，政策制定供给、成本收益预期、政策执行者素质等因素总是会对政策落实产生影响。党的十八大以来，政治生态建设进步显著，但一些地方依旧存在政策落实阳奉阴违，使虚劲，做虚功，无落实;任务执行层层加码，瞎使劲，苦做工，无实效。几番调研之后，我们发现了这背后比较典型的共性问题——“比照性”执行。

地方政府“比照性”执行的突出表现

所谓“比照性”执行，并非“对标对表”地认真严格执行，而是主要由“唯上”思维导致的一种机械刻板、拈轻怕重的变通执行方式。这种执行方式片面理解对上负责，人为地把对上负责与对下负责对立起来，唯上是从，敷衍群众，一些“身不由己”的形式主义问题也由此催生。从本质上讲，“比照性”执行颠倒了对上负责与对下负责的关系，对“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题犯糊涂。在具体实践中，“比照性”执行主要表现有如下几个方面：

“低级红”。所谓“低级红”，就是片面简单、静止僵化、庸俗肤浅地理解中央精神、领导讲话和上级指示。“低级红”表现为两种形式：一种形式是站在个人立场上，认为自己的言行是“替党说话”，不顾及群众的反应，用无知或极端的态度来表达自己的“政治性”;另一种形式是有意识地夸大事实，靠无原则的吹捧来引发人们的反感情绪。“低级红”貌似追求政治性、准确性和权威性，披着“替党说话”的外衣，实则暴露出新的形式主义。比如，“扶贫干部与贫困户结婚助力扶贫”“28天连续加班的好榜样”等宣传报道，表面看是在宣扬鼓励积极工作，背后则是部分机关干部热衷于做表面文章、搞职能分割等，毫无可取之处。为此，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确指出，“坚决防止和纠正一切偏离‘两个维护的错误言行，不得搞任何形式的‘低级红、‘高级黑，决不允许对党中央阳奉阴违做两面人、搞两面派、搞‘伪忠诚”。

“溜肩膀”。所谓“溜肩膀”，就是一味地把困难、责任压给下级基层，遇事不担当不担责，回避问题矛盾绕路走，动辄以考核追责来抓落实。“溜肩膀”主要表现为领导干部肩膀软、肩膀滑、肩膀斜的问题。有的不敢啃硬骨头，不愿触及矛盾，绕道逃避“兜圈子”;有的面对困难，不想办法、不出实招，坐而论道将困难高高挂起;有的借口管得紧、追责严，作决策只讲风险不拍板;有的搞“责任甩锅”，把问责作为推卸责任的“挡箭牌”。“溜肩膀”的形式主义本质上是领导干部的不担当。比如，据报道有些部门“员工常常自掏腰包食堂陪吃饭”“干部职工该享有的福利都没有享受到”。这种机械地执行纪律规定，看似严格，实则是领导干部不担当的典型表现。

“高调门”。所谓“高调门”，就是贯彻落实中央重大决策部署表态多调门高，行动少落实差，虚多实少，中央和上级的大政方针难落地。“高调门”有两种形式，一种是热衷于标语口号式的工作，将重要政策精神、工作任务，用标语口号的形式广而告之，口号震天响、标语到处挂;另一种是习惯于拍胸脯喊破嗓的表态，仅仅满足于轮流圈阅、层层转发、安排部署。“高调门”的形式主义通过高调表态披上“政治正确”的外衣，口号喊得震天响、行动起来轻飘飘。比如，有的党员干部大会小会拍胸脯保证“坚定不移贯彻党的路线方针政策”，可扭头就忘了;有的表面高喊简政放权，遇到关键环节却不放手;有的誓言补齐民生短板，该上马的项目却迟迟不开工;有的地方和部门“身转心不转”“口号响当当”，说一套做一套。总之，调门高行动少，爱做“寺院里的忙和尚”。

“阴阳脸”。所谓“阴阳脸”，就是指一些领导干部在现实中表现出反差强烈而又特征鲜明的两种形象、两副面孔。“阴阳脸”主要是两种表现，一种是对上笑脸，凡是有利于个人利益的事，都是热情洋溢，笑脸相迎;另一种是对下黑脸，凡是不利于甚至有違于个人利益的事，对上级对群众和下属的事不上心、不积极，经常摆出一张“冷漠脸”。“阴阳脸”对于党的纲领、路线、方针和政策也采取实用主义态度，甚至阳奉阴违，搞“上有政策、下有对策”，弄虚作假，欺上瞒下，官僚主义、形式主义往往是他们的“杰作”。一些政治上的“两面人”“阴阳脸”，装得很正，藏得很深，有很强的隐蔽性和迷惑性。比如，有的人前会上信誓旦旦讲“四个意识”、高调表态，而私下里却妄议中央、不贯彻党中央路线方针政策;有的口口声声坚定“四个自信”、信仰马克思主义，却在大是大非问题上态度暧昧、立场不稳;有的高谈阔论国家前途命运，而背地里却一遇到个人名誉地位就牢骚满腹、怨恨组织;有的领导面前卑躬屈膝、阿谀奉承、溜须拍马，在下属和群众面前却趾高气扬、盛气凌人、不可一世。

“走过场”。所谓“走过场”，就是指只注重形式的作用，处理问题片面追求表面形式，导致形式与内容相互背离，落入了用形式主义反对形式主义的泥淖。“走过场”有两种突出形式：一种是调查研究变“表演”，动静大成效小。调研原本是为了解基层真实情况，但一些干部习惯走马观花“被安排”，讲究场面、形式，却不注重实效。另一种是“痕迹管理”重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。“走过场”本身就是形式主义，是一种更为有害的形式主义，是典型的“以形式主义反对形式主义”。比如，假调研、假督导，调研督导过程浮光掠影，习惯于只看材料、作指示，不了解实情，不解决问题。有的动辄要求建台账、看方案、作说明，领导开口就要有记录，开会就要出纪要，调研就要有报告，会议就要有传达。

地方政府“比照性”执行的危害

“比照性”执行一味强调所谓“政治正确”、照搬照抄甚至歪曲误解上级讲话精神，实际上是一种虚假行为、不负责任的形式主义，是拖累地方发展的“中梗阻”，最终影响整个国家治理体系的正常运行。

伤害了“两个维护”。“两个维护”关乎党的事业成败和前途命运。坚决做到“两个维护”，是具体的不是抽象的，是全面的不是片面的。“比照性”执行恰恰片面地理解“两个维护”。各级党委和政府当然也要有权威，否则无法开展工作。但是，全党只有党中央权威、只有向党中央看齐，各地区各部门各方面都必须维护党中央权威、向党中央看齐，绝不能层层都喊维护自己的权威，层层都喊向自己看齐，这在政治上是错误的，甚至是有害的。如果党中央没有权威，党的理论和路线方针政策可以随意不执行，大家各自为政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的“私人俱乐部”，党的领导就会成为一句空话。

损害了群众利益。“比照性”执行重视对上负责而忽视对下负责，重视自身政绩却忽视群众感受，不仅违背了我们党的宗旨，更严重影响了党的形象，损害了群众对党的信任与拥护。造成问题的原因是多方面的，少数干部道德修养不够，忘记了党的宗旨，对群众利益不关心，或是干部官本位思想严重，公仆意识不强，则是症结所在。更为重要的是，一些领导干部混淆了党和人民的利益，不了解党性和人民性的基本范畴，人为地把二者对立起来。习近平总书记指出，“每个共产党员都要弄明白，党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”，“党性和人民性从来都是一致的、统一的”。

影响了干部形象。领导干部的形象，不仅代表自身，也代表一个地方党委和政府的形象，更代表我们党在人民群众心中的形象。习近平总书记多次强调，各级领导干部是“关键少数”，是各地区各部门各方面的“头雁”。领导干部要坚持身体力行，以上率下，形成巨大的“头雁效应”。“其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。”目前，绝大多数党员干部是好的。但是，“比照性”执行在一些地区的一些党员干部身上还难以消除，亦或出现反弹，其原因就在于有些领导干部没有带好头，不能以身作则，以上率下，无法发挥“头雁效应”，甚至带了坏头，产生了“上梁不正下梁歪”的负效应。同时，“比照性”执行还会导致一些党员干部只“唯上”不“重下”，片面的“唯上”，盲目“唯上是从”，刻板生硬地执行上级政策，导致部分地区或部分群众的利益受到损害，违背了上级党委政府的初衷，拉大了与群众的距离，直接损害了党和政府在人民群众中的形象。

助长了不正之风。风气问题非常重要，正如习近平总书记所强调的，工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把党和人民群众隔开，党就会失去根基、失去血脉、失去力量。首先，“比照性”执行助长了党内不正之风。由此产生的形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，表现为用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。其次，“比照性”执行助长了政治不正之风。由此滋生了官僚主义，实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。最后，“比照性”执行助长了社会不正之风。形式主义是许多不正之风的“传染源”，使得不良党风政风和不良民风在形式主义的表演中配合默契，最终社会出现许多“皇帝新装”“房间里的大象”“看破不说破”“集体沉默”等歪风邪气。

地方政府“比照性”执行问题的治理建议

“比照性”执行的有效治理，关键在各级党委（党组）认真履行主体责任，把本地区本部门本单位摆进去，把工作抓具体抓深入，让基层干部群众有实实在在的获得感，尤其要坚决防止用形式主义的做法来解决形式主义问题。

以党的政治建设为统领。旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。要坚决做到“两个维护”，以正确的认识、正确的行动坚决做到“两个维护”，坚决防止和纠正一切偏离“两个维护”的错误言行，不搞任何形式的“低级红”“高级黑”，更不允许对党中央阳奉阴违做两面人、搞两面派、搞“伪忠诚”。要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，在深化消化转化上下功夫，把理论学习的成效体现到增强党性修养、提高工作能力、改进工作作风、推动党的事业发展上。要把贯彻落实中央精神和发挥地方积极性结合起来，“不唯上，不唯书，只唯实”，树立正确政绩观，把对上负责与对下负责统一起来。

以党的制度建设为保障。制度建设是党的建设总布局的重要一环，解决“比照性”执行形式主义最根本的就是靠制度，使各级党组织和全体党员干部言行有规范、权力有笼子。要严格控制层层发文、层层开会，地方各级、基层单位贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则。要少开会、开短会，开管用的会，注重提高会议实效，不搞照本宣科，不搞泛泛表态，不刻意搞传达不过夜，坚决防止同一事项议而不决、反复开会。当前，主要任务是抓好《中共中央办公厅关于统筹规范督查检查考核工作的通知》的贯彻落实。

以问责激励并举为方法。要坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，真正起到问责一个、警醒一片的效果。要坚持严管厚爱、激励约束并重，把“三个区分开来”的要求具体化，正确把握干部在工作中出现失误错误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性，为担当者担当，为负责者负责。对基层干部特别是困难艰苦地区和奋战在脱贫攻坚第一线的干部，给予更多理解和支持，在政策、待遇等方面给予倾斜。

以历史经验启示为镜鑒。历史地看，历代中央集体都坚决反对形式主义，毛泽东、邓小平等同志对形式主义都予以批判。这些在党领导革命建设历程中反对形式主义的意见建议、方法举措，形成了宝贵的经验启示。比如，开展马克思列宁主义教育运动，增强干部的无产阶级思想意识;动员群众参与反官僚主义的斗争，让群众监督政府和党员干部;建立健全民主集中制，发扬党内民主等，都值得我们结合新的形势创造性转换发展。

责编/赵博艺    美编/王梦雅