民族地区农村空心化问题治理：新型城镇化视角

黄开腾，张亚洲

(1.广东技术师范大学 管理学院；2.广东技术师范大学 民族学院，广东 广州 510665)

城镇化是民族地区走向现代化的必要之路，也是催生民族地区农村空心化的重要驱动力。改革开放之后，快速推进的城镇化，为城市社会经济的发展注入了动力，由此创造了大量就业机会，为农民进城务工创造了条件，民族地区的大量农村剩余劳动力开始向外流动，致使民族地区农村“空心化”日益突出。与此同时，以“人的城镇化为核心”的新型城镇化有别于传统的城镇化，它以就地就近城镇化为重要模式，以农民市民化、实现城乡基本公共服务均等化为主要任务，注重产城融合和传统文化保护，为农民工扎根本地就业就学和生活，创造了良好的条件，可以一定程度上抑制农民的大量外流，从而有助于解决农村空心化的问题。 因此，民族地区要充分利用国家实施新型城镇化的时代机遇，加强农村空心化治理，努力解决农村人口空心化、产业空心化、地理空心化和文化空心化的问题[1]，以为国家实施乡村振兴战略夯实基础。

一、研究背景

农村空心化是城镇化的产物。伴随着城镇化步伐的加快，农村空心化问题日益严重，并逐渐演变为我国推进乡村经济社会发展、实现乡村振兴和美丽乡村建设的重要障碍。鉴于此，学术界开展关注农村空心化问题的研究，并取得了一定的成果。笔者在中国知网以“农村空心化”为主题进行搜索，找到908篇相关论文，论文年度篇数从2009年的10篇上升到2018年的130篇，并继续呈现上升趋势。由此可见当前学术界对农村空心化问题研究的热度是比较高的。从研究内容来看，主要集中在农村空心化的内涵界定、形成机制、引发问题、治理途径等四个方面。其中，在内涵界定方面，代表学者有刘彦随、林孟清、戴攸峥等，他们分别从地理空间视角[2]、人口学视角[3]、综合视角[4]界定了农村空心化的内涵；在形成机制方面，不同学者持有不同观点，如学者李康波（2018）认为经济因素、人口因素和制度因素是其形成的重要原因[5]，屈均冠（2018）认为农村空心化的形成机制是经济、家居、个人观念等因素共同促成的结果[6]，高军波（2019）则认为农村空心化形成的机制是区位条件、经济因素、规划管理、居住观念等多因素共同作用的结果[7]，还有学者从制度变迁层面、经济导向层面和社会发展层面对此进行分析（何迪，2019）[8]；在引发问题方面，综合张明斗（2017）[9]、万秀丽（2017）[10]、席婷婷（2016）[11]、孙晓鹏（2106）[12]、李定国（2016）[13]等学者的观点认为，农村经济发展受阻、农村传统文化没落、农村土地资源浪费、农村规划布局不合理、农村人口流失等是造成农村空心化的原因；在治理途径方面，学者基于不同的视角进行探讨，比如，易文彬（2018）从组织制度的角度[14]、饶凤艳（2018）从乡村振兴的视角[15]、郑露嫚（2016）从乡村旅游的视角[16]、郑万军（2015）从人力资本的角度[17]、刘永飞（2014）从产城互融的角度[18]、伊庆山（2014）从新型农村社区的角度[19]，等等。

虽然我国学术界关于农村空心化问题研究较多，并取得了一定成果，但是现有的研究仍然存有不足之处。其一，学术界关于农村空心化研究虽多，但对我国民族地区农村空心化具有针对性的研究却极少；其二，缺乏对新型城镇化与农村空心化治理之间关系的探讨，很少有人以新型城镇化为视角来探讨民族农村空心化治理的问题。鉴于此，本文以新型城镇化为视角来探讨民族地区农村空心化治理问题，以期能够弥补这些研究的不足，并为后续研究提供参考。

二、民族地区农村空心化的表现

随着改革开放的深入，我国城镇化建设步伐加快，民族地区大量剩余劳动力在农村“推力”和城市“拉力”的共同作用下,源源不断地涌入城市，致使民族地区农村空心化现象的出现。所谓民族地区农村空心化是指在工业化城镇化和市场化三股力量的共同推动下，民族地区农村社会出现的大量人口外流、产业发展滞后、村庄布局失衡、传统文化面临断裂等不良社会现象。这些问题主要表现在以下几个方面。

1.农村房屋废弃化和空置化。在城镇化的推进下，民族地区大批农村剩余劳动力向经济较为发达的城市转移，使得留在农村的人口逐年减少，民族地区农村开始出现“空壳化”、“废弃化”等现象。主要有两种表现形式：一方面是旧房屋废弃化。由于大量人口向外转移，导致老旧房屋长期无人居住，日渐破败不堪。具体原因为：一是受到城乡二元分割户籍制度的影响，进城务工农民不能与市民享受同等的社会权利和社会福利，同时，微薄的经济收入又无法让其深度融入城市、扎根城市，只能“漂游”于城市边缘地带，往返于城市与农村之间，过着城乡“两栖”生活，这种生活状态让进城务工农民即无法定居于城市从而释放农村土地和住房资源，又无法让其甘心回农村从事农业生产，致使农村土地和房屋废弃化。二是大部分农民进城务工赚钱后便返乡，并于村外交通便利的主干道修建新房，但由于种种因素，老旧房屋却未得到及时有效的处理，致使老旧房屋逐渐被废弃。据国家统计局数据统计显示，民族自治地方①民族自治地方是指5个民族自治区、30个民族自治州和120个民族自治县（旗）的全部民族自治范围，且不重复计算。施工房屋面积呈逐年增长趋势，由2005年的15964.40万平方米增长到2013年的59672.62万平方米，近8年的时间竟增长3.7倍多，且处持续增长阶段[20]。这说明民族自治地方新增房屋数量呈现较快增长趋势。另一方面是村外新房空置化。虽然民族地区的农民利用外出务工赚取的收入在村外主干道修建新房，但是由于在农村缺乏长期稳定收入来源，不能有效改善生活水平，提高生活质量，因此他们便会再次举家进城务工，导致新建房屋闲置而无人居住，进而导致空置率上升。

2.农村土地抛荒问题日益严重化。我国土地资源十分紧缺，但伴随着城镇化步伐的加快、农村空心化程度的加深，农村耕地面积却在逐年下降，土地抛荒或半抛荒现象在农村随处可见。我国民族地区也不例外，以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例。该县年末常用耕地面积由2013年的4.71万公顷减少至2017年的4.67万公顷，农田面积由2013年1.81万公顷减少至2017年的1.79万公顷[21][22]，虽然年末常用耕地面积减幅不大，但整体呈现波浪式下降趋势。民族地区农村土地抛荒日益严重化，一是由于民族地区的土地多散布在各个山地丘陵间，地形复杂，耕地少，不易机械化大规模耕作，自给自足的小规模生产经营方式无法形成规模效益；二是农业生产周期长，风险大，成本高，效益低，难以让农民脱贫致富，进而影响农民对农业生产的积极性；三是民族地区大量剩余劳动力外出务工，留下的老人、儿童、妇女生产劳动能力差，无法开展大面积的农业生产，所以土地抛荒便成必然。土地抛荒不仅造成土地资源的闲置浪费，而且严重影响农业产业的可持续发展，加剧农业产业空心化，而农业产业是农村发展之根本，一旦农村产业空心化，乡村振兴之路就会举步维艰。

3.农村教育资源逐渐萎缩化。近些年来，伴随我国城镇化步伐日益加快，民族地区农村人口急剧减少，农村教育资源也逐渐萎缩。主要表现在以下两个方面：一方面是民族地区在校中小学生人数减少，尤其是在校中学生人数表现最为明显。据国家统计局数据统计显示，我国民族自治地方①民族自治地方是指5个民族自治区、30个民族自治州和120个民族自治县（旗）的全部民族自治范围，且不重复计算。的在校中学人数由2009年1580.89万人减少到2013年的1437.77万人，五年时间里减少了143.12万人[23]。另一方面表现在，农村普通中小学学校数量减少，尤其是民族地区的农村。以重庆市酉阳土家族苗族自治县为例，据该县的国民经济和社会发展统计公报统计数据显示，2013年，该县普通中小学、中等职业技术学校及特殊教育学校共219所[21]，到了2018年，该县普通中小学、中等职业技术学校及特殊教育学校共146所[22]，五年间减少了73所学校，其中这减少的73所学校大部分为村里小学，而在乡镇或县里的普通中小学数量却并未有明显变化。学校是教育的基本载体，少数民族地区学校数量的减少直接体现出民族地区教育资源逐渐萎缩的事实。而民族地区农村教育资源的萎缩，使得作为农村传统文化重要传承人的农村青少年长期远离传统文化的熏陶，导致他们对民族地区的民俗习惯、传统技艺等传统文化日益产生疏远感和陌生感，如此一来，民族传统文化的传承就变得后继无人，文化空心化问题也在所难免。民族地区农村教育资源之所以出现萎缩的问题，其主要原因在于：一是由于我国教育资源分配不均，城乡教育水平差距较大，父母为了孩子能够接受良好教育，便安排其进城读书，导致在乡村学校就读学生日益减少；二是部分民族地区人们思想观念落后，“读书无用论”依旧盛行于世，读书氛围较差，受到大人外出务工赚钱的影响，一些小孩便早早放弃学业，外出务工，致使乡村学校的学生人数日渐萎缩；三是民族地区经济收入水平较低，年轻父母外出务工补贴家用，留守儿童基本处于隔代教育，致使辍学率增加。显然，随着在农村读书的孩子人数的减少，学校数量也必然会不断减少。

4.农村“三留守”问题突出化。伴随大量农村青壮年进城务工，民族地区的留守老人、留守儿童和留守妇女的数量也随之增加。而作为弱势群体的老人、儿童和妇女，长期留守农村，缺乏足够关爱关心，久而久之，不可避免会产生一些社会问题。对于留守儿童而言，父母常年奔波在外，无暇顾及其生活和学习，导致他们学习成绩每况愈下，尤其是处于叛逆期的留守儿童，由于爷爷奶奶过分溺爱或疏于管教，导致他们容易出现诸如逃学、打架、盗窃等社会问题，进而影响他们个人的健康成长。对于留守老人而言，子女长期不在老人身边，不仅不能给予老人精心照顾，承担赡养老人的责任，而且容易造成留守老人的精神生活孤独，被人冷落，从而影响老人幸福安享晚年。对于留守妇女而言，丈夫外出务工挣钱，留守妇女不得不单独承担起生产劳作、教养孩子、赡养老人等重任，这不仅增加了留守妇女的生活负担，而且也会因为夫妻长年分居两地影响家庭和谐和幸福。民族地区“三留守”的问题之所以变得日益突出，除了民族地区大量年轻人纷纷外出务工挣钱外，还跟城市公共服务体系具有强大的吸引力息息相关。相对于民族地区农村而言，城市建立了完善的公共服务体系，具有基础设施完善、交通便利、医疗保障体系完善、经济发达、就业岗位多等优势，从而可以吸引大量的农村剩余劳动力向城市转移，并长期居住于城市，最终引发“三留守”问题的出现。

三、新型城镇化：民族地区农村空心化治理的重要机遇

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”次年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，进一步强调要走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量，并对未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务进行了全面部署。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中再次指出，“要深入推进新型城镇化，抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口。”同月，国家发改委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》，再次对新型城镇化作出安排和部署。这就意味着，“以人为核心”的新型城镇化已进入全面推进的关键阶段。“以人为核心”的新型城镇化不再是单纯的人口城镇化和优先发展城市的城镇化，更不是简单的“造城运动”和为“房地产化”作代言的城镇化。新型城镇化强调以就地就近城镇化为重要模式，以农民市民化、实现城乡基本公共服务均等化为主要任务，注重产城融合和传统文化保护的新型城镇化，一定程度上可以抑制民族地区农民大量外流，从而有助于解决民族地区农村空心化问题。

1.新型城镇化以就地就近城镇化为重要模式，有助于民族地区农村人口空心化治理

我国传统城镇化主要模式是异地城镇化，促使我国大量农村剩余劳动力向经济发达的城市转移，这种异地城镇化是导致我国农村空心化的主要因素。[24]而新型城镇化提倡就地就近城镇化，地方政府通过政策支持，鼓励农民工返乡就业创业，提高农村人口就业率，增加农民收入，吸引和留住农村劳动力，进而带动地方经济发展，增加地方政府财政收入。随着地方政府财政收入的增加，便有更多资金用于发展乡村特色产业，建设农业基础设施，提供更多就业岗位和创业机会，进而再次推动地方经济的发展，形成良性循环，最终有助于民族地区农村人口空心化的治理，实现美丽乡村建设。

2.新型城镇化促进农民市民化，有助于民族地区农村地理空心化治理

新型城镇化的主要任务就是促进农民市民化。这里的农民市民化是指农民的农村户口转变成城市户口，让更多的农民进入更高水平、更具现代文明的生产方式和生活方式中来，提高农民的生活水平和社会福利水平。新型城镇化提倡对农民进行就地就近市民化，改善居住条件，提高生活水平，缩小城乡差距，为农民提供更多的公共服务和社会福利，增强农民的获得感和幸福感，使他们更愿意留在当地生产生活，向新型职业化农民转变，改变传统的小农经营模式，实行产业化规模化经营，推动当地经济持续、健康、快速的发展；经济快速的发展又能吸引和留住更多有价值劳动力，如此反复形成良性循环。同时，将民族地区居住条件恶劣、地理位置偏远的村寨进行有序拆迁合并，向居住条件较为优越的城镇周边集中靠拢，进行重新规划、布局，建设特色小镇。一方面是对土地资源进行合理利用，流转废弃宅基地和耕地，增加农民收入，提高生活水平；另一方面不仅改善居住条件、美化乡村，而且还有助于民族地区农村地理空心化的治理。

3.新型城镇化注重产城融合，有助于民族地区农村产业空心化治理

在新型城镇化背景下，发展民族地区特色产业，科学规划民族地区城镇建设，以产促城、以城兴产，实行产城融合策略，是治理民族地区农村空心化的持久有效措施。产城融合是我国新型城镇化道路提出的发展新思路，是新型城镇化区别于传统城镇化的主要特征之一。利用产业发展带动扶贫，增加农民收入，实现农民就地就近就业，完成政府对农村由传统的“输血”到农村自身“造血”的转变。以产业发展推进城镇化，充分利用农村剩余劳动力和开发特色资源，发展农村各地区特色产业，同时地方政府出台优惠政策积极鼓励乡镇企业成长发展，用产业留住农村居民，避免农村人口再次外流和新型农村社区“空城”“鬼城”的出现。

4.新型城镇化注重传统文化保护，有助于民族地区农村文化空心化治理

伴随着城镇化的深化，农村“空心化”在我国已是普遍现象，随之也带来诸多社会问题，其中民族地区农村传统文化传承和保护的问题开始变得日益突出。中华民族的灵魂和精髓与农村传统文化和生活形态密不可分，所以，保护、继承和发扬农村传统文化至关重要。但在城镇化背景下，作为农村传统文化重要传承人的农村青少年，却长期居住于城镇，深受城镇文化的影响，盲目追捧西方文化，从文化观念上并未认可本民族传统文化，甚至贬低本民族传统文化价值，认为本民族传统文化枯燥、乏味、过时，文化价值观念出现认知偏差，进而缺乏对本民族传统文化传承和保护意识。而新型城镇化是以人的城镇化为核心，坚持以人民为中心的发展思想，注重农村传统文化的继承和保护，强调乡村文化的振兴，通过实施乡村文化振兴项目建设，吸引外出务工的农民回乡发展，纠正文化认知的偏差，唤醒对本民族传统文化的认同感和自豪感，意识到本民族传统文化的重要性，并传承、保护和发扬本民族传统文化，进而有效治理乡村文化空心化问题。

四、新型城镇化视角下民族地区农村空心化治理的措施

当前，民族地区要充分利用国家实施新型城镇化战略的历史机遇，将实施新型城镇化与加强农村空心化治理有效结合起来，力争在实施新型城镇化的进程中解决好民族地区农村空心化的问题。

1.改革城乡制度体系，实现城乡制度一体化

城乡制度二元化是造成农村空心化的制度根源。1958年1月全国人大常委会第九十一次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，也意味着两种不同资源配置制度的产生。城乡差别的资源配置制度带来了城乡居民享受的社会保障、社会福利、教育、医疗等方面的差异，拉大了城乡差距，加剧了城乡二元经济结构的矛盾。改革开放后，户籍制度开始松动，大量的农村剩余劳动力开始涌入城市，最终引发农村“空心化”。所以逐渐消除固化的城乡二元制度体系，推进城乡制度一体化是根治农村空心化的重要出路，也是新型城镇化的重要任务。其中改革二元户籍制度和二元土地制度是实现城乡一体化，治理农村空心化的关键。第一，加强户籍制度改革。由户籍制度衍生出一系列社会制度，包含教育、就业、医疗、住房、养老等多个领域，使得城乡居民在这些领域享受着不同的社会权利和社会福利。所以建立城乡统一户口登记制度，还原人口登记的本真功能，推进以人为核心的城镇化，是改革户籍制度的主要内容。第二，加强土地制度改革。自古以来，土地都是农民的“命根子”，土地对于农民生活的保障功能不言而喻。所以保障农民土地权益、提高土地收益、解除务农后顾之忧、留住农民，是土地制度改革的主要内容。一方面完善“三权”分置制度，明确农民土地所有权、承包权、使用权，让农民清楚自己所享有的土地权益，解除务农的后顾之忧；另一方面健全土地流转方式，合理利用土地资源，避免土地的“抛荒”“搁荒”，提高土地产出效益，进行土地流转则是农民较为理想的土地经营选择。为此，需要健全土地流转方式，加强土地流转政策宣传，让农民看到土地流转的价值，激发农民对土地的长期投入。

2.激发农村产业发展活力，繁荣乡村经济

产业空心化是农村空心化的重要表现形式，乡村经济发展落后是民族地区农村“空心化”形成的最根本原因，治理民族地区农村“空心化”问题，关键在于激发农村产业发展活力，繁荣乡村经济。一要大力发展民族地区特色产业，推动民族地区农业产业化发展。大力推进农业产业化发展是推动农村经济发展、增加农民收入、治理农村产业空心化的重要途经。一方面要创新土地经营模式，加大土地流转力度，将农村闲置土地进行有序流转，为企业下乡投资并实现产业规模化经营提供土地资源；另一方面要结合民族地区区位优势发展地方特色产业，打造地区品牌产业，形成农产品生产、加工、销售和服务的产业链条，改变单纯农产品生产。值得注意的是，在发展特色产业时切不可盲目跟风、生搬硬套，避免出现产业贬值、水土不服等问题。笔者在重庆酉阳的一个民族乡调研时发现，该民族乡最初未充分考虑本地的地形、地貌、气候、土壤等自然因素，盲目引进紫竹、杨树、柑橘等经济作物，最后因水土不服而宣告失败，后来经过专家实地考察和评估之后，改种技术含量低、见效快、收益高的青花椒，现已初成规模，农民获得丰收指日可待。二是加大乡村道路工程建设，完善民族地区基础设施。俗话说，要致富，先修路。要发展民族地区农村经济，就要先改变其落后的交通状况。这是因为，只有进一步完善民族地区的交通状况，才能调动企业下乡投资兴业的积极性，农村市场才能进一步激发活力，民族地区乡村的农产品才能更好投放市场，农村产业的发展才能持久和有保障。为此，需要政府加大资金投入，加大乡村道路工程建设，完善民族地区乡村经济的基础设施。三是加强新型职业农民的培养，为农村经济发展提供人才保障。受过良好教育、掌握种养技术、懂市场、会经营、热爱乡村的新型农民是发展农村经济的主力军，民族地区发展乡村经济，必须要在培养新型农民上下功夫。一方面，地方政府要与当地职业院校进行战略合作，定期组织开办农业生产技术培训班，如种植培训班、养殖培训班、病虫害防范培训班等等，满足农民学习农业科学技术的需求，提高农民的农业生产技能；另一方面，地方政府要推动农业科技下乡，组织专家下乡开展田间培训和田间指导，进一步提高新型职业农民的农业实践能力。

3.强化规划引领，科学布局乡村发展空间

为了治理村庄内部呈现“空壳化”“废弃化”等地理空心化问题，首先，必须重视农村发展的区域规划，科学布局，避免土地资源浪费。一方面，做好村庄建设的规划布局工作。村庄规划建设坚持政府主导、多方协同参与原则，结合民族地区各个村庄的地形地貌、经济状况、文化习俗等实际情况，因地制宜地打造具有民族特色的规划方案，并严格按照规划方案的要求有步骤有计划地实施，杜绝一切贪污渎职现象。另一方面，完善基础设施建设，加强土地资源整治。完善的基础设施是实现基础性公共服务均等化的重要保障。为此需要加快完善乡村的水电、通讯、交通、卫生、教育、文化等方面的基础设施建设，提高农民生活的便利度和舒适度，同时针对民族地区乡村环境脏乱差的现状，需要加强环境整治。一是要加大宣传力度，提高民族地区农民环卫意识；二是完善环卫配套设施建设，如摆放垃圾桶、修建垃圾池、聘请环卫工人等。

其次，建设民族特色小镇。2019年3月31日，国家发改委印发关于《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知强调，“要坚持人民为发展中心，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，支持有序发展特色小镇”。这充分说明建设特色小镇已成为推进新型城镇化的重要举措。民族地区由于其地理位置、传统文化等方面的特殊性，在建设特色小镇方面更具优势。同时，建设民族特色小镇不仅符合国家的宏观政策要求，而且能够发展民族地区特色乡村旅游业，改善居住环境，美化民族村寨，发扬民族文化，提升民族文化自觉和自信，最终有效治理民族地区农村文化空心化和产业空心化问题。因此，在新型城镇化背景下，民族地区要科学规划村庄布局，在符合条件的地区建设民族特色小镇。

4.增强乡村文化认知度，促进民族文化繁荣发展

民族地区农村空心化产生的原因，除了城乡经济收入差距外，还因农民对城乡文化认知的偏差。随着我国改革开放的深化，城市与城市之间、城市与乡村之间的交往日益增强，长期生活较为封闭的农民获得了更多接触城市文化的机会。在与城市文化互动的过程中，他们被城市的高楼大厦、灯红酒绿、人山人海的景象所深深吸引，着迷于城市文化，认为城市文化是时尚的、先进的、科学的，而放弃所谓保守、落后、愚昧的乡村文化，选择在城市就业、生活，致使大量人口外流。为此，要增强农民对乡村文化的正确认知度，改变城乡文化认知的偏差，唤醒农民对乡村的热爱，这也是治理民族地区农村空心化的重要措施。一是要加强宣传力度。政府要根据民族地区的实际，用农民喜闻乐见的方式加大对乡村文化的宣传力度，让广大农民充分认识乡村文化的优点和魅力。同时要积极鼓励民族地区农民衣着民族服、修建民族房、使用民族语，并在民族节日期间举办各类民族特色活动，以增强民族文化的存在感，找回文化的自豪感和自信心。二是要推进城乡文化融合。城乡文化并无优劣之分，都是中华五千年文明的重要组成部分，只是各自所突显文化特征不同而已。城市文化散发着科学、理性、个性、开放的味道，而乡村文化则展现出勤劳、平淡、祥和、朴素的田园画卷。它们各有千秋、各有魅力，将其有机融合便能推动文化的繁荣与进步。文化的融合并非一蹴即至，需要长期交流、宣传，也并非仅靠政府单方面完成，需要多元主体协同参与，搭建文化融合平台，如建立文化宣传队、民族舞蹈队、新闻广播站等。三是要完善文化基础设施建设。增强农民对乡村文化的认知度，不能单纯依靠文化宣传，还需要看得见、摸得着的文化建筑和基础设施，如修建人物雕像、农家书屋、文化博物馆、文化培养室、公共文化活动广场等等，以此增强农民尤其是新生代农民对乡村文化的认同感和自豪感，唤醒他们对乡村的热爱，让他们扎根乡村、奉献乡村、服务乡村、发展乡村。