民间组织参与环境治理的法律分析*<br/>——以J县“双河长制”为例

民间组织参与环境治理的法律分析*
——以J县“双河长制”为例

2020-03-15郑诗佳

广西职业技术学院学报 2020年1期

郑诗佳，何涛

（广西师范大学法学院，广西桂林，541006）

问题的提出

新时期的乡村治理注重多元主体的共同参与和协作，以培育多元化的参与主体为目标。[1]民间组织参与环境治理是多元主体参与乡村治理的重要表现形式之一。作为社会组织的一部分，民间组织是以特定目标而有意识地构建起来的社会单元，民间性、非营利性及具有奉献精神是其最为主要的特征。[2]在实践中，政府及相关部门是乡村治理的主体，在乡村治理中扮演指导和引导的重要角色，民间组织作为社会主体之一，是对国家力量的重要补充。[3]

笔者赴H省J县开展实地调研时了解到，J县在河湖综合治理中首创了“双河长制”，即实行“政府河长+民间河长”双重管治模式，该模式不仅为多元主体参与乡村治理发挥积极的示范作用，同时也为推动美丽乡村建设、建设优美人居环境作出了极大的贡献。H省在原有“市—县—乡”三级河长体系的基础上，向社会公开招募符合一定条件的“民间河长”，以开展巡河净滩行动、宣传治河政策、带动群众参与护水行动为主旨，吸纳普通民众以合理身份参与河流治理的各个环节，并使之从中发挥“千里眼、顺风耳”的作用，敦促相关部门及时处理并实时公开案件处理情况，监督执法行为和行政机关相应程序的运行，从而提高环境执法的效率和政府服务的效益。[4]

自推行“双河长制”以来，J县在民间河长的基础上成立了民间河长行动中心，作为独立于政府的民间组织，民间河长行动中心在水环境治理过程中的作用日益显现，不但为基层群众提供了良好的人居环境，还助推了乡村治理。可见，民间组织参与环境治理具有可行性与实效性，对于水环境污染防治有其特有的地位和优势。

但遗憾的是，笔者赴J县实地调研时发现，目前双河长制仅停留在实践层面，民间河长制，民间河长的法律地位，民间河长的职责、考评和问责方式等内容还未见有具体的管理条例和规范性法律文件，民间河长在环境治理过程中面临着法律主体资格不明确、社会资助和政策扶持力度不足、缺乏相关制度保障等现实的运行困境。如何进一步完善双河长制，填补民间组织参与环境治理的法律空白成为一个重要的问题。

1 民间组织参与环境治理的研究现状

通过对相关文献的搜集和查阅，笔者发现目前的研究或从政治学以及相关理论的视角探讨民间组织与社会治理的关系，或以某地区为例开展实证研究，如王义从政治学的角度探讨民间组织与乡村治理的政治基础所在，为掌握乡村社会治理趋势提供了智识贡献。[5]张俊哲以多中心理论为依据指出，当前民间组织监督力量的作用尚未得到真正发挥是农村环境污染未能得到有效治理的原因之一。[6]郭道久等学者以四川仪陇燎原村作为实证考察的对象，对当地各类型的农村民间组织之间协同参与乡村治理的形式与作用进行分析，并以此为基础提出复合治理的概念。[7]以法律分析为视角探讨民间组织参与环境治理的文献相对较少。笔者认为，民间组织积极参与环境治理，不仅需要党政机关的认可以及国家政策的扶持，还需要以法律的形式将其规范化和制度化，才能更好地发挥其在环境治理中的优势和作用。

2 民间组织参与环境治理的法治化困境

2.1 民间组织的法律地位尚未明确

公众参与是环境治理的一项基本原则，民间组织参与环境治理的权利应受法律的确认和保护。由于我国环境立法和社会组织立法的进度比较缓慢，使得当前民间组织参与环境治理的实践缺乏法律依据，尤其是民间组织的法律主体问题亟待解决。以河流治理的法律为例，无论是宪法，还是环境保护的基本法，亦或是水污染防治的单行法均规定政府是环保政策的主要决策者、执行者和责任主体。上述法律中均以基本原则的方式规定“环境保护应坚持公众参与”，但综合来看，涉及“社会组织”“环境保护志愿者”“公众参与”等内容的法条都固定搭配了“监督”“宣传”和“环境保护基本义务”等具有模糊性和概括性的表述，这就导致各级人大和人民政府受立法权限的限制无法突破上位法的既有规定，对民间组织是否享有法律主体地位的问题均采取回避的态度。从长远来看，这样做既不利于民间组织的行政管理与自我规范，也不利于民间组织的自身存续与发展壮大。从法理上分析，权利能力是行为能力的基础，民间组织的法律主体资格来源于其享有的环境治理权限，而其治理权限必须经法律的确认才能得到制度的保障。也就是说，明确民间组织的法律地位是首要条件，以此才能赋予民间组织参与环境治理活动的合法性，进而推动我国环境治理的多元共治模式建设。

根据我国现行的管理条例和政府规章，民间组织必须以在民政部门进行合法登记和取得业务主管部门的同意作为开展活动的前提条件。在双重管理体制之下，许多在环保领域具有重大影响力或发挥着积极作用的民间组织由于不符合民政部门的登记条件或未得到主管部门的认可，而无法获得独立开展活动的法律主体地位。同时，由于这些草根环保组织缺乏操作规范和相关政府部门的业务指导，它们在自主开展公益性募捐、招收会员等活动时会不可避免地存在一定的法律风险，从而影响自身的存续及其开展活动时的社会公信力。[8]

以H省J县的“双河长制”为例，河长制是一项由党政机关领导干部对本辖区内的环境生态质量进行负责的制度设计，本质上还是延续了我国传统的政府主导环境治理模式，即由党委、政府官员作为环境治理的决策者、实施者和主要责任的承担者，享有环境治理政策的决策权、执法权等。这种传统的环境治理模式存在信息公开程度低、公众参与度低的弊端，长久以来未能实现环境治理体系的民主化和现代化。民间河长是由政府河长办（办公室）向社会公开招募的民间志愿者群体，民间河长行动中心是独立于政府的民间组织，但由于尚未在民政局进行登记注册，目前仍处于法律地位不明确的“半地下”状态。行动中心以各级政府河长办出具的“红头文件”为工作依据，但实际上这些规范性文件仅起到工作指导和操作提示的作用，无法提供相应的制度保障。

2.2 缺乏稳定多元的资金供给机制

在当前的民间组织管理体制下，资金不足是我国绝大多数民间组织普遍面临的发展困境，根本原因在于民间组织获取和维护资源的能力较低，这一原因体现在制度上表现为缺乏稳定多元的资金供给机制。数据显示，目前我国民间组织的资金集中度较高，资金主要来源于成员缴纳、社会捐助和财政支持三方面，提供劳务和销售商品获得的收入占比较低。[9]由于前三项资金收入非常有限，实际上许多公益性民间组织只能勉强维持运转。但对于那些没有在民政局合法登记的草根组织而言，政府扶持力度几乎为零。[10]由于缺乏稳定多元的资金来源，许多民间组织只好自发筹款补贴开支，同时减少不必要的开支甚至暂停活动，这又严重影响了自身的存续以及未来的良性发展。大多数情况下，民间组织的资金仅能维持日常工作，难以保障内部专业知识和技能培训的正常开展。这严重限制了志愿服务人员的技能培养和专业发展，不利于民间组织向社会、政府提供更高质量的志愿服务。

2.3 民间组织参与环境治理缺乏制度保障

受政府主导的传统环境治理模式的影响，各地民间组织大多都是在当地环保职权部门的指导下，在所负责的区域内定期开展巡视排查工作并及时向相关部门反馈。工作主要内容包括险情取证、举报，对违法人员进行劝阻，普法等。由于受限于当前民间组织法律地位的不明确和没有执法权限，民间组织独自开展工作时，如遭遇违法（犯罪）人员无视志愿者的劝阻甚至双方发生肢体冲突等紧急情况时，无论是志愿者本人还是民间组织整体都会面临着巨大的法律风险。

不仅如此，当前绝大多数民间组织参与环境治理时仍属于末端参与。从环保政策的制定以及立法程序，到水污染治理工作的执行阶段外，由于缺乏主动吸纳公众参与的机制，公众始终无法介入环境治理的监督过程，政府最终也只能接受被动式的公众监督。[11]以河长制为例，河长制仍沿用传统行政决策机制，河长会议的与会人员几乎全是党政各部门的领导，明显缺乏群众代表。其次，从各地出台的考核细则和办法来看，绩效考核主要是上级对下级进行的行政系统内部考核，而本应对环境治理成效享有绝对话语权的社会公众却不在考评主体之列，致使考核机制无法发挥真正的作用，沦为虚置的形式。[12]其三，河长制的核心制度是首长负责制，即以环境质量的提升或降低结果作为考评该地党政领导干部政绩的重要依据，同时还实行生态环境损害责任终身追究的行政问责制。但实际上这种行政问责制仍无法彻底解决环保部门行政不作为的问题，通常只有在出现了具有重大社会影响力的环境污染事故时才会迫于社会舆论压力追究涉案人员和单位的责任。

以上三点即是民间组织乃至公众参与环境治理的制度阻碍，同时也是推进环境治理民主化、法治化进程中的制度障碍。虽然近十年来民众整体的环保理念和参与意识都在不断提升，但到目前为止，从整体来看，政府治理模式的转变仍不明显，各地的制度创新基本停留在象征意义大于实际效果的浅表层。民间环保组织的作用、参与渠道和平台建设等问题都未得到足够的重视，这对社会组织基本法的立法推进、社会组织的资金筹措与队伍建设及其制度供给等方面都产生了诸多消极的影响。[13]

3 民间组织参与环境治理的法治化路径

环境保护属于公共产品的范畴，提供服务的主体不应局限于政府，也应该依靠公众参与和社会监督的力量。“公众对于参与公共事务的要求正在不断提高，由政府与企业主导的传统环境治理模式已无法满足日益增进、觉醒的公众环境意识以及环境公民意识。”[14]基于环境治理的公益性和环境信息的公开性，民间组织参与环境治理拥有一定的社会基础和客观支持条件，但这些社会支持是有限的，只有通过法治化路径解决民间组织参与环境治理的合法性问题，明确民间组织的法律地位及其参与环境治理的理论依据，构建政社合作治理的互动机制和保障制度才足以从根本上实现治理模式从“一元治理”向“多元治理”的转变，实现国家治理方式的法治化和现代化。

3.1 明确民间组织的法律地位

虽然全国各地都在积极开展环境治理模式创新，但创新往往都停留在实践运作的层面，真正通过法律确认成为稳定长效的环境保护机制的成功案例不多。笔者认为，民间组织参与环境治理的法治化困境主要来源于法律主体地位的不确定性，为解决这一困境，首先应当加快社会组织基本法的立法进程，顺应多元共治的治理模式的转变趋势，改变现行的双重管理制度，将登记审批制改为登记制，为那些长期以来处于“半地下”状态的民间组织放宽准入门槛，使其能够低成本高效率地取得法律主体身份。其次，根据环境治理的实际需求和客观情况，在涉及环境保护的专门性立法中应明确规定政府与民间组织的角色定位和职能划分，将让渡政府权力时所依据的基本原则和程序性事项以法律条文的形式固定下来，明确民间组织的职权范围和责任承担方式，为民间组织的产生、发展及进一步深化政社合作提供更加宽阔的制度空间。

3.2 完善政府购买公共服务的制度建设

政府对民间环保组织的扶持不应仅依靠财政拨款和税收优惠，还可通过完善政府购买公共服务制度建设从根本上解决民间组织资金短缺的问题。如上文所述，当民间环保组织的法律主体资格和环境治理权限得到法律确认时，通过政府与民间组织签订环保服务供给合同的方式，一方面可完成部分政府职责的转移和相应的付费，通过市场机制实现各方利益最大化的目标；另一方面也可帮助民间组织克服资金短缺和队伍建设的困难，从技术人员、技术设备、技术知识储备等方面增强民间组织的综合实力。

笔者认为，完善政府购买公共服务的制度建设应从三个方面入手：其一，规范政府购买行为，充分发挥市场经济的筛选机制，将政府主导转变为政府调控，实现供需适配精准化和优质公共服务的高效供给。其二，注重合同的实质性审查，对于合同履行的实质性条款和与公共利益密切相关的条款要及时向公众公开并广泛吸取建议和意见。其三，增加政府购买公共服务的第三方评估并贯穿于政府购买的全过程，以公众需求和治理效果作为首要的评估标准，使与环境治理效果最密切相关的利益者能够充分参与到政府购买行为的绩效评价中，以改变目前环境信息不公开、不对称的状况，引导和鼓励公民积极参与环境治理，树立主人翁的市民观念和法治思维。

3.3 健全环境信息公开机制与环境保护问责追责机制

从主体的角度分析，信息公开是承担环境治理职责主体应履行的义务，也是监督环境治理并享受环境治理成效的公众享有的权利。从程序的角度分析，信息公开应贯穿环境治理的全过程，从政府决策、执行到治理效果，从政府内部的绩效考评到外部第三方的专业评估等情况，都应进行公示。因此，为健全环境信息公开机制，首先应当明确信息公开的主体，拓宽公开的范围，不局限于公开负责人名单、举报方式、工作范围等浅表信息，还应当公开具体工作内容、执行情况、阶段性效果等实质信息。其次，制定保障和监督环境治理信息公开制度的地方法规，设立监督机制和责任追究办法，保证公民自由获取、利用政府信息的权利落到实处。

对于环境治理主体的问责、追责是环境治理法治化的关键环节，问责程序与追责方式的设置不仅反映了依法行政的本质要求，更直接影响民间组织享有的监督权、举报权的落实问题。建立健全环境保护问责追责机制，首先必须明确问责对象以及其所应承担的追责责任的比例标准。其次，构建科学规范的问责程序，从立案调查到决策执行以及后续的救济，问责程序的每个阶段都应细化并保证信息公开，接受多元主体的监督。再次，建议尽快立法明确责任承担方式，为无论是党内追责还是行政系统内部的处分提供可资遵循的法律依据。同时建议结合党内巡视、环境保护督政约谈、领导干部自然资源资产离任审计等制度，建立健全、科学、合理的环境保护问责追责制度。