中国陆地边境县乡村社会治理面临的新问题及对策

王志辉，施 钧

（1.云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明 650106；2.云南省委党校，云南 昆明 650106）

边境县是毗连国家边界的县级行政区。我国是一个边境线较长的国家，陆地边境线长达2.2 万公里。在漫长的边境线上，我国建有140 个陆地边境县（市、旗、区）。陆地边境县是我国定边、固边、实边、安边的前提和基础，对巩固我国边疆安全、维护国家领土主权的完整等方面发挥着十分重大的作用。乡村社会治理既是我国社会治理的重点，同时也是难点。而我国陆地边境县的乡村社会治理环境较为复杂，除了面临一般乡村普遍存在的基础设施落后、产业薄弱单一、村庄空心化、村民文化素质较低等难题外，还面临着更深层次的治理问题和困境。且在我国改革开放深入发展的今天，我国陆地边境县乡村社会治理面临的问题愈加复杂，这在一定程度上影响我国边境地区的安全和稳定。对我国陆地边境县乡村社会治理面临的新问题及其对策进行探究，已显得十分迫切，且有一定的价值和意义。

一、中国陆地边境县乡村社会治理面临的新问题

十八大以来，国家加大了对边境地区政策和资金等的倾斜力度，且在地方党委和政府的领导下，我国各陆地边境县结合当地的具体情况，在乡村社会治理方面努力探索、大胆实践，加大精准扶贫工作力度、加强公共服务供给、加强对社会问题和社会矛盾的化解、扩大社会保障工作覆盖面、加强基础设施建设、加强基本公共服务供给、加强生态环境保护和整治等，边境县乡村社会治理取得了重大成就。但是，在边境地区改革开放进一步推进、经济全球化深入发展的今天，我国边境县乡村社会治理面临一些较为复杂的新问题，这在一定程度上阻碍了边境县乡村社会治理现代化的推进。在当前新形势下，我国陆地边境县乡村社会治理面临以下新问题。

（一）社会阶层分化加剧

（二）基层党组织党建工作较为薄弱

当前，我国陆地边境县一些乡村地区对基层党组织的建设不够重视，甚至一些乡村党支部出现“虚化”倾向，党员组织生活活动开展得少，政治理论学习存在走形式、应付检查的现象。一些地区的党建工作生搬硬套，没有与本村的社会治理和村民的致富紧密结合，导致村民对基层党组织的认同度较低。[1]50-53且部分乡村党组织对村民的思想政治教育工作滞后或走形式，村民的精神文化生活缺乏。另外，由于外出打工的青壮年劳动力比较多，所以导致部分边境县乡村党组织的党员老龄化较为严重。同时，由于监督制约机制不健全，一些边境乡村党员干部存在以权谋私、贪污受贿现象，有的甚至私自挪用或截留村民的各类补偿金。部分乡村党员干部群众意识和服务意识较为淡薄，号召力、凝聚力较弱。

（三）境内外人口流动加速

近年来，随着我国边境县对外开放的深入推进、对外交流范围的扩大，内地进入边境乡村地区的旅游人员、劳动务工人员、流散待业人员等不断增多。边境地区与邻国的经济、文化等交往也越来越频繁，特别是很多边境地区与邻国村寨相通、人畜往来频繁，两国边民相互越境耕种、放牧、砍伐活动频繁。同时，由于在历史上长期交往所形成的边民通商互市、拜佛朝庙、探亲访友等传统习俗，也加剧了邻国人口的流入。我国边境乡村地区人口流动加速，这对当地经济社会的发展有一定的促进作用，但也进一步增加了当地社会治理的成本及其难度，如果对流动人口管理不善，容易导致跨境拐卖妇女儿童、盗窃、抢劫、跨境赌博、跨境走私、毒品问题、艾滋问题等社会问题的增多。这必然影响我国边境县乡村地区的和谐稳定，对边境县乡村社会治理带来极大挑战。

（四）乡村空心化问题突出

由于内地、特别是城市就业机会多、基础设施更为完善，我国陆地边境县乡村地区人口流入城市的较多，越是偏远、贫困的乡村，青壮年劳动力的流出越是严重，“空心村”现象比比皆是。另外，扶贫移民搬迁、集中资源办学等政策也在一定程度上导致了边境村寨的空心化。边境县乡村精英的大量流失使得有“掌控力”和“威慑力”的年轻村干部难以选出，乡村基层组织进一步弱化。同时，边境县乡村空心化也促进了乡村社会结构的改变，原来乡村地区熟人社会衍生的“契约”精神逐渐丧失，纯真质朴的乡村优秀传统文化一定程度消亡。且由于文化教育程度低，村民对基层组织的认同感较低，对村落公共事务管理缺乏热情，不愿参与。村委会召开村民大会时，若是没有关系到村民的切身利益，即使是在村干部选举时，也很难将村民聚集在一起。村民对公共基础设施建设也漠不关心。这必然使边境乡村村民自治难以有效进行，增加了边境县乡村社会治理的成本。

（五）非法宗教渗透与反渗透的任务艰巨

我国陆地边境县乡村地区民众宗教信仰较为普遍。而村民们由于受教育程度低、文化水平不高、思想较为单纯，因此比较容易受宗教极端思想的影响和渗透。[1]50-53于是，境内外一些别有用心的所谓“宗教人士”，打着宗教的幌子，歪曲宗教教义，开设地下讲经点进行非法宗教活动，向村民们灌输宗教极端思想，甚至暗地实施暴恐活动。一些宗教极端势力利用非法宗教组织，或以捐赠资助、举办慈善、开展扶贫、探亲访友、学术研究、考察民俗等隐蔽的形式，对我国边境民众、包括中小学生进行宗教渗透，妄图借宗教渗透之机，散布反动言论，煽动民众与乡村基层政权对抗。一些极端势力甚至鼓动边民外迁，采取包食宿、包往返路费以及包零用钱等方式，大肆培植宗教渗透的骨干分子，推行“占据一座寺庙，争取一片群众”的宗教文化渗透政策，妄图通过宗教文化渗透，拉拢和腐蚀不明真相的、生活困难的信教群众，淡化边境县乡村地区村民对国家、对社会主义制度以及对中华民族的认同感，以达到其分裂我国边疆的目的。近年来，宗教极端分子利用微信、QQ 等向一些边境乡村青少年特别是无业青少年非法传播带有宗教极端思想的文字、音频、视频等，网络传播使宗教极端思想的传播更加快捷、更具隐蔽性。非法宗教渗透严重危害边境乡村地区各族群众的正常生产、生活秩序，威胁宗教和睦及民族团结，给我国边境县乡村社会治理带来极大挑战。

在当前新形势下，我国陆地边境县乡村社会治理面临的这些新问题，不仅增加了社会治理的成本，还对边境乡村社会的和谐稳定甚至国家安全都带来一定程度的挑战。因此，我们必须采取有效措施，推进边境县乡村社会治理现代化。

二、推进中国陆地边境县乡村社会治理现代化的对策

当前，推进我国陆地边境县乡村地区社会治理现代化，任务十分艰巨，我们必须要推进边境乡村社会治理社会化、法治化、专业化、智能化，走出一条善治之路，推动边境乡村实现跨越发展和全面振兴。

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（一）推进中国陆地边境县乡村社会治理社会化

我国陆地边境县乡村社会治理涉及方方面面，是一项系统工程，必须坚持社会化的发展方向，调动各方面的积极性，有效整合政府部门、基层党组织、社会组织、村民等在社会治理中的协同作用，使社会治理具有广泛的社会基础，通过“共治”实现“善治”。[2]52-58

1.要加强我国陆地边境县乡村党支部建设，以切实发挥基层党组织在边境县乡村社会治理中的全面领导作用。习近平总书记指出，办好农村的事情，关键在党。推进边境县乡村社会治理现代化、提升社会治理能力和水平，关键是要加强乡村党支部建设：一是要加强并创新基层党建工作，规范党组织生活，严格执行“三会一课”制度，避免走过场；二是加强对基层党组织领导班子的党性修养、理论知识和业务能力等培训，切实增强党的组织和领导能力；三是深化专项巡视和巡察工作，加强对乡村党支部班子成员的监督和管理，特别要发挥村民的监督作用，严厉惩治“微腐败”。只有加强边境乡村基层党组织的党建工作，才能切实发挥其在社会治理中的行动和价值倡导作用、资源整合作用、利益和组织协调作用等。

2.发挥基层政府在边境县乡村社会治理中的主导作用。基层政府是边境县乡村公共产品以及公共服务的提供者、是社会治理的主导者、是社会治理规则的制定者，基层政府应采取有效措施，合理解决各种治理主体之间的问题、矛盾、纠纷等。同时，基层政府也要积极进行职能转变，着力建设有效政府、服务型政府，切实提高自身治理水平和能力。

3.进一步完善边境县乡村地区村民自治制度。要在广大边境县乡村地区全面建立村民理事会，提高民众的决策参与度。凡是村级的重大事务或是与村民切身利益相关的事项，都要在村级党组织领导下进行民主决策，提高村民参与乡村社会治理热情。

4.充分发挥乡贤的作用。要结合各地实际，探索建立“乡贤评理会”“红白理事会”“理财小组”“乡贤咨询会”等，充分调动乡贤能人和精英参与乡村社会治理，使其在边境县乡村社会问题和村邻矛盾的化解、投资项目的吸引、社会服务的提供等方面发挥积极作用，促进边境乡村的和谐安定，以降低乡村社会治理成本。

5.切实发挥社会组织的作用。作为党、政府及社会之间的桥梁和纽带，社会组织能够把党和政府的方针、政策上传下达，使社会结构运行得愈加顺畅。社会组织还可以反映各方面民众的利益诉求，使社会政策更符合公意、更科学、更合理。同时，社会组织还可以为社会提供多元化的公共服务，以满足越来越多元化的社会需求。当前，政府应加大对社会组织的扶持力度，并积极鼓励各类非政府组织、行业协会和慈善机构开展文化、科技、法律等下乡活动，使社会组织在我国边境县乡村社会治理中有效发挥协同作用。

6.广泛发动群众，提高群防群治水平。我国边境县乡村社会治理环境复杂、任务繁重。推进边境县乡村社会治理社会化，必须广泛发动各界群众参与到乡村社会治理中，群防群治。首先，要充分利用乡村宣传栏、网络、乡村广播、电视、报纸等宣传载体，动员广大乡村群众为维护社会的稳定、安全贡献自己的力量。其次，基层政府部门应该充分利用各种网络媒体为村民们参与社会治理提供便捷而有效的途径。此外，地方公安边防部门要对各种群防群治力量及其资源进行有效整合。

总之，只有推进中国陆地边境县乡村社会治理社会化，各治理主体形成合力，使整个乡村社会治理系统内部实现优势互补，才能切实提高治理能力和水平。

（二）推进中国陆地边境县乡村社会治理法治化

社会治理法治化是指社会治理主体要运用法治思维、法治方式，依托国家及地方关于社会治理的相关法律法规及其乡规民约、风俗习惯等，有效预防、化解社会问题、社会矛盾、社会冲突，有效激发社会活力，从而维护和实现社会和谐稳定。

“法治作为治国理政的基本方式，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性地位和作用。”[3]58-66法治是社会治理的基础性保障，是平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、解决社会问题的重要手段，是保障各族群众权益的重要途径，是打击和制约“三股势力”渗透和破坏的利器。因此，推进和实现我国陆地边境县乡村社会治理现代化，必须坚持依法治理，推进社会治理法治化。

受经济社会、自然地理、民族宗教、文化习俗等的影响和制约，我国边境县乡村社会治理法治化依然面临以下困境：村民对法律法规的认同度比较低，法治文化和法治意识一定程度的缺失，乡规民约、宗教文化、宗族权威等民间社会资本对村民的法治信仰造成一定程度的侵蚀等。所以，推进我国陆地边境县乡村社会治理法治化、实现依法治理，必须从以下几个方面着手。

1.完善社会治理法律法规。良法是善治的前提和基础，跨境婚姻、“三非人员”的管理等问题依然存在法制不健全、立法不统一等问题，亟须加强对这些问题的立法。同时，要促进国家法律法规和边境乡村地区的乡规民约及民间信仰等的良性互动，促进国家法和民间法的有效整合。

2.培育法治环境。要在我国陆地边境县乡村地区大力开展社会治理相关法律法规的宣传工作，弘扬法治精神、培育法治环境，使民众增强法治意识，形成社会各界自觉学法、守法、用法、切实维护法律尊严的良好社会氛围。首先，边境乡村基层党组织和政府等要带头学法、执法、尊法、畏法，使广大村民真正感受到法律是维护社会公平正义、维护公民合法权益的利器。其次，政府要加大对村民的法治教育力度，进一步深化法律进乡村、进家庭、进机关、进学校、进宗教场所等活动，提高法制宣传教育的针对性、实效性。同时，政府通过丰富多彩的法治文化活动、通过鲜活的案例，使法律法规从书本走进群众的生活中，铭刻在各族群众的心里；通过大力宣传社会治理法律法规，培育法治环境，在边境乡村地区宣传知法、懂法、守法的良好氛围，形成良好的法治环境。

3.依法严格规范基层政府权力。当前，由于受官僚主义工作作风以及官本位传统文化的影响，在边境县乡村社会治理过程中，往往行政命令的手段用得多，法律手段用得少，甚至出现以权代法、以权压法的现象，且由于社会治理任务艰巨、社会治理环境复杂，这必然导致边境乡村地区社会群体性事件及上访事件增多，社会不稳定因素增加。因此，必须把行政权力关进制度的笼子里，依法严格规范基层地方政府的权力，加强对行政权力的监督，促进行政权力民主化、科学化、透明化、法治化。同时，基层政府工作人员要带头学法、知法、懂法、守法、尊法、用法，树立法治思维，用法治手段化解边疆各类社会矛盾和社会问题。

总之，在社会治理环境、社会治理任务复杂而艰巨的今天，坚持依法治理，推进社会治理法治化，是推进我国陆地边境县乡村社会治理现代化的必由之路。

（三）推进中国陆地边境县乡村社会治理智能化

当前，信息技术的飞速发展广泛而深刻地影响并改变人们的生活、工作、交往及思维方式，不断带来社会结构、社会形态、社会活动的巨大变化，这对我国边境县乡村社会治理带来一定的困难和挑战。同时，也为推进我国边境县乡村社会治理现代化提供了新机遇、新动能。我们要顺应互联网时代的发展趋势，积极利用好大数据、人工智能、云计算等高新技术，推进我国陆地边境县乡村社会治理的智能化水平，让边境县乡村社会治理过程更为智慧、科学，从而降低社会治理成本、提升社会治理能力和水平。

1.国家层面要加强社会治理方面的数据标准建设。边境地区各部门内部的信息系统要大幅整合，部门之间的信息系统要加强联通，完善信息共享目录，健全资源共享机制。

2.运用大数据手段强化边境县乡村基层党组织对社会治理工作的全面领导。大数据平台能更加精准地统筹基层各界力量参与到社会治理中，让数据多跑路、群众少跑腿，及时解决边境乡村各族群众最直接、最关心、最现实的利益问题，以切实夯实党的执政基础。此外，发挥技术优势，运用大数据理念搭建开放互通的大数据平台。创新舆情管理形式，完善网络舆情监管体系，使网络舆情治理更加科学和规范。加强网络综合治理，善于运用新媒体讲述中国好故事、传播中国好声音，善于运用新媒体引导舆论、动员群众。政府通过建立天网工程、数据维稳等大数据平台，使社会治理实现人力跑腿向数据跑路、事后处置向事前预防、被动应对向主动预警这 “三个转变”，切实提升社会治理能力。同时，在我国陆地边境县乡村地区建立、健全网格化动态布警、扁平化指挥、多警联勤联值的现代警务运行模式，形成全方位、全时空的立体化治安巡逻防控体系；建立禁毒防艾等数据平台，将大数据的新举措、新理念、新机制深度运用到毒品走私、跨境拐卖妇女儿童等案件的打击以及吸毒人员、艾滋病人员、“三非”人员等的管控上。[4]

3.运用信息技术提升维护我国陆地边境县乡村安全的能力。要在边境县各自然村重要通道安装视频监控系统，依托大数据和移动警务等技术，开展各种情报的收集和精准分析研判、加强对重点人员的动态管控等。同时，推行 “一村一务助理”“一村一警+网格员”“红袖标”志愿者参与机制，守护边境乡村的安宁。[5]47-51

总之，顺应社会发展趋势，运用大数据、云计算、人工智能等高新技术加强和创新社会治理，是推进我国边境县乡村社会治理现代化的紧迫任务和必由之路。

（四）推进中国陆地边境县乡村社会治理专业化

在当前新形势下，我国陆地边境县乡村地区社会治理环境更加复杂、社会治理任务更加繁重，推进边境县乡村社会治理现代化，必须推进社会治理专业化。

1.加强我国陆地边境县乡村社会治理专业人才队伍建设。近年来，我国边境县乡村地区加快了人才队伍建设的步伐。但由于经济发展滞后、基础设施不完善，且地处偏远、自然地理条件普遍较为恶劣等原因，我国边境县乡村地区人才队伍建设还存在一些问题，如人才数量相对短缺、人才整体素质不高、人才流失严重以及人才管理服务社会化、市场化的水平不高等。这在一定程度上制约边境县乡村社会治理能力和水平的提升。因此，一方面，要立足各边境乡村地区实际，做好引才留才工作，并破除人才流动障碍，健全人才顺畅流动机制，努力实现人才工作“引得进、留得住、流得动、用得好”有机统一，要注重电子政务方面人才的培养及引进。另一方面，要大力发展教育事业。百年大计，教育为本。人才的基础在教育，要继续加大对我国陆地边境县乡村基础教育的投入力度，完善边境乡村地区中小学基础设施建设，提高教师的工资待遇，解决教师住房困难，增强教师教学的主动性、积极性。在抓好基础教育的同时，要在边境地区大力发展多种形式的职业教育、成人教育，提高人力资源的整体素质。注重引导和培育边境乡村地区劳动力的终身学习意识、市场竞争意识、科学发展意识以及对外开放意识。总之，加强人才队伍建设，努力造就一支门类齐全、规模适当、结构合理、素质优良的现代化人才队伍，是推进边境县乡村社会治理专业化的基础和前提。

2.充分发挥民间调解的作用，提升边境县乡村社会矛盾化解的专业化水平。政府要结合边境地区乡村实际，把民间调解和行政调解、司法调解有机地结合起来，不断完善民间调解制度，充分发挥民间调解的作用，有效化解社会矛盾及社会纠纷。作为边境乡村地区社会矛盾纠纷化解的重要方式，民间调解具有巨大的优越性。民间调解在依据国家法律进行调解的基础上，还依据村民熟悉的、容易接受的风俗习惯、社会公共道德、伦理、乡规民约、情理等对矛盾纠纷进行有效而及时地调解和处理，不仅弥补了法律的死板和僵化，还可以有效防止社会矛盾激化，有助于推进和谐乡村建设。且民间调解成本低、效率高。但在当前，我国边境县乡村地区的民间调解依然面临一些困境，如调解人员数量少、民间调解队伍的整体素质不高、民间调解的专业化水平较低、民间调解的软硬件设施建设缺口大等。在当前新形势下，要有效发挥民间调解的作用，必须不断完善边境乡村地区民间调解制度，提升社会矛盾纠纷化解的专业化水平。一是要充分吸收那些热爱调解工作的、有经验、有威信、办事公道、德高望重的老干部、老党员、退休教师、律师等担任调解员，利用这些人员在当地的威望及经验优势，及时有效化解边境县乡村地区的矛盾纠纷。且要加强对这些调解员的培训，以不断提升其调解的专业水平和能力。二是要发挥族长、威望长者、宗教人士等在边境乡村地区民间调解中的积极作用。族长、威望长者、宗教人士在本地具有较高威望，对本地情况非常熟悉，且不伤和气、调解效率较高。但要加强对族长、威望长者、宗教人士的调解工作的指导和监督，规范程序，引导其依理、依法，据情公平、公道地调解，排除宗派、宗族等势力的干扰。同时，还要落实民间调解工作经费，并建立对民间调解员的激励机制，且把调解员的人身伤害医疗救助等纳入补助范围，以充分调动民间调解员工作的积极性和主动性。

此外，在社会治理过程中充分挖掘边境县乡村地区本土资源，寻求本土、多元、专业、有效的治理模式。一方面，要加强引导，发挥宗教对边境县乡村社会治理的积极作用。我国边境县乡村地区宗教信仰普遍，作为一种特殊的文化形式，宗教信仰在边境县乡村社会治理中发挥着一定的积极作用。宗教可以凝聚人心，把村民们整合、动员起来共同致力于社会公共事务管理；宗教组织能充分联系、调动边境县乡村地区广大信教群众，共同参与救灾赈灾等社会事务；宗教信仰中从善、积德、抑恶、良知、保持道德底线等思想，能有效促使边境县乡村地区信教群众从内心进行道德自律和自省，积功德、行善事，自觉约束和规范个人行为、社会行为，从而抵制物欲横流、人心浮躁，促进弃恶扬善的良好社会风气的形成，降低社会成本、提升社会治理效果；宗教信仰能为边境县乡村地区广大信徒提供精神慰藉和强烈安全感，能使信徒以“平常心”对待贫、富、祸、福和生、老、病、死，能有效解除信徒的精神压力、心理烦恼，从而起到减少社会焦虑、平衡社会心理的作用。此外，宗教提倡忍让、宽容，可以在源头上化解边境乡村地区各族群众之间的矛盾纠纷，使民众以超脱的心态看待生活中的各种烦恼、矛盾和纠纷，从而达到心态的平衡。但与此同时，我们也要清醒地认识到，宗教对边境县乡村社会治理也具有一定的消极作用，如宗教在一定程度上会削弱基层政权组织的权威、过于泛滥的宗教信仰会影响边境县乡村地区社会稳定等。所以我们要采取有效措施，加强引导，发挥宗教对边境县乡村社会治理积极作用。同时，也必须依法加强对边境县乡村宗教事务的引导和管理。把宗教活动纳入国家法律法规和政策的范围，用法律有效保护各族群众宗教信仰自由和宗教界的合法权益。此外，要积极引导宗教与社会主义社会相适应。要用社会主义核心价值观的文化整合力和巨大凝聚力引导宗教有序、健康地发展。另一方面，要有效发挥乡规民约在边境县乡村社会治理中的积极作用。作为国家法的重要补充，乡规民约可以强化边境县乡村地区各族群众的规则意识、法治意识，可以提升边境县乡村社会治理精准化水平，能有效降低社会治理成本并切实维护边境县乡村社会的公平正义等。但在当前，在我国边境县广大乡村地区各乡规民约的制定和实施过程中还存在着一些问题，如有些乡规民约的内容不太合理，太宏观、太抽象，缺乏针对性。且很多地区对乡规民约的宣传力度不够，甚至一些偏远山村的乡规民约对违反规定的村民所做的处罚规定，有的与法治精神背道而驰、与国家法律法规相违背。所以，要切实发挥乡规民约在边境县乡村社会治理中的作用，必须促进乡规民约与国家政策及法律法规相统一、加强乡规民约的宣传力度和执行力度等。