北京非首都功能疏解的问题与对策

梁 爽

（唐山工业职业技术学院，河北 唐山 063299）

北京是我国政治、文化、经济的发展中心，也是产业发展的聚集地，越来越多的人口向北京聚集，同时北京非首都功能的增加导致背景的“大城市病”越来越明显，使北京的发展受到“拖累”。为了促进北京城市功能体系的发展，需要针对北京非首都功能进行合理、有效的疏解和重组。将北京的非首都功能向周边城市疏解，根据各城市的特点以及承载力等分担北京的压力，同时保证这些产业和功能地健康、顺利转移。

1 北京城市功能的现状

北京是我国特大型城市之一，是具有多功能的首都城市，除了政治、文化等重要的首都功能之外，也包括很多维持城市运行、国家交往等国际化城市功能，此外还包括城市竞争的教育、卫生、商业、体育、物流等功能。从北京市的行业构成调查情况分析可知，北京市二、三产业就业的人数超过1 100万人，包括公共管理与社会组织、医疗卫生、教育、体育与娱乐、社会福利等公共服务产业，也包括银行保险、科技研发、仓储物流、商务服务以及信息服务等生产性服务行业，还包括餐饮、住宿、批发、零售等生活性服务行业以及燃气、电力、热力等工业，由此可见北京市各行业的功能发展更丰富，与国际化大都市的发展特征相符[1]。

2 北京非首都功能疏解中的问题

进行有效的北京非首都功能疏解，必须先找准存在问题，当前主要存在体制不健全、资源环境压力大、公共资源建设与承接地资源建设差距大、区域功能与人口不协调、集体建设用地成为聚集地等方面问题。

2.1 非首都功能疏解体制不健全

从当前北京市非首都功能疏解情况来看，疏解体制建设不完善，导致在疏解工作具体的实施中存在很多的问题，操作性不强，实施难度大。北京非首都功能的疏解需要与周边重点镇、新城以及河北省的城市做好交接工作，在有效缓解北京“大城市”病的同时，也能够促进周边城市的发展[2]。对周边城市公共服务设施的建设以及产业的完善，使更多人愿意到周边城市工作和生活。

2.2 北京资源环境压力大

从当前北京的生活条件来看，功能过度集中，城市的运行效率低，环境污染严重，交通严重拥堵，城市安全受到威胁，同时功能过于聚集，人口众多。北京作为单中心结构城市，主要城六区占北京市总体面积为8.3%，而聚集的人口数量却是整个城区的60%，完成城市GDP的75%，城市优质教育资源的占有率100%，优质医疗资源占有率92%。同时从北京的发展态势来看，聚集效应不断的增加，人口更集中，单中心格局发展情况难以在短期内改变，这也是大城市发展的规律。由于城市功能过于集中，人口必然会聚集，影响城市的全面发展[3]。因此必须要做好城市人口和产业的转移工作，保证城市空间结构的合理性。

2.3 北京公共资源建设与承接地资源建设差距大

当前北京的优质公共资源仍然在不断的扩建，相对于北京成熟的公共资源来说，承接地的建设情况仍然无法比拟。高等院校、大型医疗机构、文体设施等都聚集在北京中心。新城的建设还没有完全做好疏解的准备，如果快速发展新城，会导致新城成为另一个外来人口的聚集区。同时从北京周边非首都功能承载地的公共服务设施建设情况来看，在社会建设中存在很多的历史欠账，空间分布以及总体发展水平低，公共建设与人口增长速度无法匹配。

2.4 区域功能与人口不协调

当前北京区域功能与人口匹配度不强，职住不均衡情况严重。南北部以及东西部的发展都出现严重的不平衡现状。北京北部地区是城市的经济核心，南部的经济功能弱，交通、环境等基础设施建设滞后。城市周边区域具有明显的居住性质，就业促进率不高，大部分居民工作和居住距离远，每天呈现“潮汐”的往返生活方式，进一步加大北京的交通压力[4]。

2.5 集体建设用地成为聚集地

北京周边的城乡结合集体建设用地数量多，成本低，而且发展速度快，因此一些低端产业和外来人口都会聚集于此，通过调查显示，这里聚集了85%左右的流动人口，违法建设用地超过80%。为了促进非首都功能的疏解，必须要提升集体建设用地的使用效率，通过相关政策的出台，加强对集体建设用地的控制和开发，同时加大对违法建设用地的整改力度，对北京非首都功能的空间进行缩减，保证集体用地的法制化、正规化和市场化。

3 北京非首都功能疏解

进行有效的北京非首都功能疏解，需要对首都城市功能系统及北京非首都功能疏解进行系统分析。

3.1 首都城市功能系统

3.1.1 基本功能与非基本功能

城市的功能可以分为2种情况，分别为基本功能和非基本功能。北京的基本功能指的是全国政治、文化、科技、金融、国际交往、旅游、医疗以及工业等方面的功能。非基本功能主要指的是为城市提供服务的文化教育、城市商业、行政管理、物流等方面的功能。

3.1.2 基本功能的划分

也就是公司的合理市净率应该是ROE与投资因子的乘积。需要注意的是，由于公司的净资产等于总资产减去总负债，而总资产里的应收账款、存货、商誉等科目的价值难以可靠计量，因此用市净率估值可靠性不高，仅适用金融行业等资产计量比较可靠的少数类型的公司。

根据北京的战略发展定位，基本功能中又可以分为2种，分别为首都核心功能以及城市驱动功能。首都核心功能包括在国家发展中从大局方面表现出来的核心职能，比如政治、文化、国际交往以及科技创新中心。城市驱动功能指除了首都核心功能外的其他区域和国家功能，包括经济金融、信息、旅游、医疗等。

3.2 北京非首都功能疏解

城市功能体系的优化过程必须从非首都功能疏解方面着手。北京非首都功能主要包括衍生部门、补充部门、城市发展驱动部门等。对非首都功能的疏解是一个比较系统、长期的工程形式，在疏解的过程中必须要先规划好非首都功能疏解后对城市会造成哪些影响，疏解过程的难易程度等，同时制定好紧急预案。具体可以从以下4个方面进行。

3.2.1 一般产业

一般性产业中的高消耗产业是非功能转移中的重点内容，这些产业主要指的是工业。通过对北京工业的能耗调查，工业耗能占全市总耗能的28%左右，而增加的价值仅为18%左右，在乡镇中的占地占总工业用地的60%左右[5]。在北京的未来发展规划中，乡镇以及村级的工业区，如果不能被纳入到国家、市级的开发和发展区域中，需要根据工业所在位置的功能地位，进行转型或者迁移。北京中心城市位置不再增加新项目，原有的工业用地也需要进行升级改造，逐渐向公益性和公共性进行转变。

3.2.2 区域性市场、物流等第三产业

北京很多区域性的服务市场散布在中心城区内，比如官园批发市场、动物园批发市场等，这些市场吸引大量的人流，对城市的交通以及环境等都造成严重的影响。通过对北京统计发现，这种市场大约有1 300个，而市中心位置占50%以上，这种市场的发展必然会对北京城市的运转和发展造成严重的影响。因此城市中心的专业市场需要逐渐转移出市中心。城市区域物流同样会对环境和交通造成严重的影响，因此区域性物流基地也需要逐渐进行区域疏解。

3.2.3 教育、医疗、培训等部分公共服务产业

4 北京非首都功能疏解方向和对策

有序疏解非首都功能是一项复杂的系统工程,要找准疏解和承接方向,充分发挥市场主体的作用,区别不同情况,综合施策、有序推进,统筹增量、存量,创新政策机制,推动功能、产业、人口合理布局,更好地坚持和强化首都核心功能。

4.1 天津市的疏解和承接方向

北京具有非常多的优势资源，这些资源的转移和延伸需要采用就近原则，将产业链向河北、天津等地进行延伸，实现京津冀的共同发展。天津在北京非首都功能的承载中，主要集中在农业、服务业以及制造业。其中农业的发展是以高新技术生产示范基地、都市圈“菜篮子”生产基地以及1小时新鲜农产品物流为基础的生产形式；服务业中的公共资源包括教育、医疗、科研和金融等方面，通过产业的承接和转移，有利于公共服务资源的健康化、持续化发展；制造业则需要以天津原有的制造业为基础，围绕航空航天、生物医药、装备制造等方面加强对产业链的完善[6]。

4.2 石家庄的疏解和承接方向

石家庄作为河北省会城市，在公共服务建设方面具有更大的优势。因此在北京非首都功能的疏解中需要以教育、医疗以及养老等方面的承接为主；在医疗方面主要承接北京重点医院，通过在石家庄设置专科医院或者分院等方式与北京著名三甲医院合作，加强医疗技术交流，完善医疗队伍。从教育资源方面来看，石家庄主要负责优质教育资源政策和平台的承接，与北京的大学合作办学，丰富石家庄的优质教育资源水平，同时通过与北京重点职业教育的合作，进行职业订单人才培养，面向北京、天津等地区进行教育培训输出。从养老方面来看，需要加强对石家庄医疗的建设，以此吸引北京养老机构向石家庄进行转移，舒缓北京养老服务方面的压力。

4.3 唐山的疏解和承接方向

唐山对北京非首都功能的承接方面主要从芦台汉沽以及曹妃甸2个区域入手，与北京联合建设唐山工业园区，形成北京、天津、唐山的合作拓展区域；在发展的过程中可以将总部设在北京进行研发，生产基地设在唐山。产业投资的加强可以吸引北京地区的非核心产业向唐山转移。从教育资源方面来说，在承接方面需要通过一系列的优惠政策实现平台的对接，以此为基础实现北京科技大学、化工大学等科研机构的合作项目的确立，提高唐山地区的教育水平。同时在职业教育发展中，也可以加强与北京职业教育的对接，唐山与北京职业教育机构的交流和互动，实现教育资源的互通。在医疗方面，唐山地区医院同样需要做好与北京三甲医院的对接。

4.4 保定的疏解和承接方向

保定依托地理优势，可以在雄安新区或者北京周围地区建设微中心，主要负责对北京科技创新企业以及中高端制造业等方面的承接；在成果转化、科技创新等方面实现与北京中央机关的对接，并尝试获得国家试点的资格；围绕交通一体化、产业一体化以及生态环境建设等保持京津冀的共同发展。

4.5 廊坊的疏解和承接方向

廊坊地区对北京非首都功能承接主要包括养老、商务以及休闲等方面；做好大厂、三河等地区与武清和通州的对接工作，并以燕郊高新区和潮白新城等为依托，加强商务服务、养老、休闲旅游等方面的建设，形成现代化的产业聚集地。永清、安次、广阳等地作为重点发展建设地区，可以与北京机场临空产业园共同发展，主要负责对北京创意成果的转化，建设一个以商务会展以及金融会展为核心的产业聚集地；同时发挥大城、霸州的区位优势，结合沧州、保定、天津等地区形成现代制造聚集区域，主要负责对北京、天津制造业的承接。

4.6 秦皇岛的疏解和承接方向

秦皇岛本身具有生态环境的优势，在北京非首都功能的疏解中可以承接形成事业单位、医疗教育以及央企总部等方面的资源，主要负责科技成果转化、高端设备制造以及物流批发等产业。为了吸引更多的产业，秦皇岛需要在税收以及用地政策方面提供优惠，并做好配套设施建设，使北京、天津的非核心功能转移过来。

5 北京非首都功能疏解后的重组对策

北京非首都功能疏解后还需要面临功能重组，集合京津冀的区域发展要求，从区域发展角度对区域功能进行梳理。北京的发展需要以4个中心为基础，制定发展战略，充分发挥世界级城市的发展作用，并承担其他城市不具有的优势。中心城区需要以首都核心功能为基础，做好城市的空间调整，完善城市设计，并预留出首都功能的发展空间，做好新城以及北京周围的调整工作，实现对中心城区功能的疏解和调整；将一些一般性的、与核心部门联系不紧密的或者衍生部门设置在外部区域。

5.1 中心城区

北京中心城区是政治、文化、科技以及国际交往的主要承载中心区域，是首都核心功能发展的保障区域，有利于促进首都功能的重组，需要充分利用非功能疏解后的空间，加强对城市功能的更新和重组，提升北京市区的整体品质。

5.2 行政副中心

北京行政副中心的建设有利于促进城市功能的重组，所以在行政副中心的发展中需要有序、合理建设重组重点区域，使市区中的行政事业单位逐渐向市行政副中心迁移，着重发挥文化旅游、行政办公以及商务服务等方面的功能。此外，行政副中心也是促进城市东部发展的重要渠道，在行政副中心的建设中，需要理顺通州与顺义、大兴以及廊坊间的发展关系，做好功能的联动和分工，同时完善人口的疏解，形成区域发展的城镇群区。

5.3 长安街、中轴线

北京市区中首都功能的空间秩序，组织骨架为长安街以及中轴线。在北京市区的中轴线以及延长线，需要在传统中轴线的基础上进行扩展，南面延长到永定河，北面延长到燕山山脉，主要发挥文化职能，用于中华文明精髓的展示。同时以天安门广场为核心向东西延伸，西部延长到西山的山脉，东部延长到潮白河。北京市区布局是以国家职能为基础，对国家的军事、行政以及外交等进行集中布局。

5.4 新城以及城镇

北京周边的新城以及城镇地区一方面需要对城市中心的人口以及功能进行疏解，另一方面还需要加强对基础设计和公共服务的完善，促进城乡一体化发展。北京新城区根据不同资源，对区域发展任务和目标进行明确，比如大兴、顺义等地区地势平缓，主要用于对人口的承接以及机场的兴建等。房山、昌平、密云、丰台等地区属于山前地区，主要负责对资源以及环境等方面的承接，并合理控制后期的建设和人口规模，结合地区特色加强发展。延庆等山区需要以生态保育为基础，控制建设规模，将这些地区作为北京发展中的“后花园”。

综上所述，北京作为首都城市，承载政治、经济、文化以及国际外交等重任，同时教育、医疗、服务等方面的优势资源，吸引大量的投资和人口进入。虽然促进了北京的繁荣，同时也加重北京的负担，导致首都功能的发挥受到限制。因此北京必须要为城市“减负”，将一些非首都功能进行疏解，释放出更大的首都功能发挥空间。在非首都功能的疏解中，北京周围城市以及新区、郊区等地区需要承担起承接的重任，同时这也是这些城市发展的机遇，因此必须要通过政策、公共设施等方面的完善，吸引北京非首都功能和产业的转移，解决北京“城市病”的同时，也带动周边城市的发展。