“一村一法律顾问”制度困境与创新路径研究——以HN制度现状展开

方 家

(吉首大学法学与公共管理学院 湖南 湘西 416000)

一、“一村一法律顾问”制度基本内涵

一村一法律顾问，又叫村(居)法律顾问，是指政府出资购买法律服务，为每一个村(居)聘请一名法律专业人员担任法律顾问，为村(居)民及村(居)组织提供公共法律服务，以满足农民群众的法律需求。受聘对象主要是律师、基层法律服务工作者以及其他具有法律专业知识的人员。一村一法律顾问制度涉及的主体主要有司法行政机关、村(居)法律顾问、农民群众。

一村一法律顾问制度是我国法律顾问制度不断发展的产物，按照我国传统的法律顾问分类，根据聘请主体的不同，法律顾问主要分为政府法律顾问、企业法律顾问、私人法律顾问，而没有村(居)法律顾问。在我国，浙江省宁波市最早开始实行“一村一法律顾问”工作，2007年，该市通过出台《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，建立“一村一法律顾问制度”，该市政府财政部出资聘请法律顾问，专门负责辖区村居总计2554个建制村的基层法律服务工作，现行宁波市内已经全面开展了农村法律顾问工作，给群众带来了法律服务全新体验，化解了农村出现的诸多矛盾纠纷。宁波市的一村一法律顾问制度试点工作取得了很大的成功，随着其他地区纷纷借鉴制度模式，一村一法律顾问制度在全国推行开来，成为我国基层社会治理法治化的重要制度。

二、湖南“一村一法律顾问”现状

湖南省下辖14个地级行政区，共有122个县级区划，1933个乡级区划。目前“一村一法律顾问”制度在全省14个地级行政区已全面推进，湘潭市、衡阳常宁市、郴州市北湖区、永州祁阳县等地已经实现“一村一法律顾问”全覆盖。其中，就湘潭市来说，该市于2018年7月在全省率先出台《关于开展“一村(社区)一法律顾问”工作的实施意见》，经过两个多月的工作推进，2018年10月，湘潭市全面实现城乡“一村(社区)一法律顾问”全覆盖，在全省率先实现村级法律顾问全覆盖，330名律师走进966个村、社区，打通了公共法律服务“最后一公里”。截至2019年11月，据统计湘潭市法律顾问律师共接受村(社区)组织及村(居)民法律咨询1万余人次，为村(社区)起草修改完善合同、村规民约等600多份，参与矛盾纠纷调解300余件，开展法治宣传活动300余场次，让抽象的法律具体了起来。

三、“一村一法律顾问”制度困境

经过十多年的发展，我国的农村法律顾问制度取得了显著的工作成效，尤其是在提升政府工作法治化水平、提高农民法律知识水平和法律素养、处理农村矛盾和纠纷、维护农村社会稳定、助推乡村振兴战略等各方面发挥了重要作用。但是，由于该制度运行的时间短，当前一村一法律顾问制度仍处于探索阶段，加上我国区域之间的发展差异大、各个地区对制度的重视程度不同等原因，农村法律顾问制度的发展存在不均衡，制度在实施的过程中也存在很多问题，遇到很多困境需要不断去解决，同时也面临很多新挑战需与时俱进创新发展路径。

(一)一村一法律顾问制度专门立法缺乏

从目前农村地区一村一法律顾问制度的实际开展情况来看，更多的是关于一村一法律顾问制度的政策性文件，国家级统一的立法仍旧缺乏，我国尚未形成关于一村一法律顾问制度的专门立法。这在很大程度上使一村一法律顾问制度规制缺乏法律依据及支持，缺少国家强制力，工作的开展亦缺乏有力支持及保证，这也是一些地区对农村法律顾问制度的实施没有引起足够重视，工作开展过程可操作性比较差，一村一法律顾问制度最终效果达不到预期的重要原因之一。

(二)农村“一村一法律顾问”资源不足，分布不平衡

随着我国法治建设不断深入推进，我国农村“一村一法律顾问”建设取得了长足进步。但是，我国法律服务资源不足，分布不平衡的情况仍然突出。特别是在农村地区，我国农村日益增长的法律服务需求尚得不到满足，法律服务人员不足、服务设施不完备、服务水平不高等各方面有待提高。各省之间、各省内的法律服务资源分布都存在差异，多数法律服务工作者需要担任几个村的法律顾问，有的村甚至没有法律顾问。

(三)农村“一村一法律顾问”常态化机制尚未建立

建立常态化机制是实现可持续发展的必然选择。建立有效的常态化运行机制意味着目标具体化、责任明确化的可持续发展，而不是短暂的、暂时性的不可持续发展。我国农村法律服务常态化机制尚未建立，一村一法律顾问法律服务也未形成常态化机制，工作评估、考核、监督、奖励等一系列方面需要形成制度体系。

(四)现有农村“一村一法律顾问”服务形式很难满足农村需要

目前一村一法律顾问制度的宣传方式中，主要有三种，一种是以“线下”的宣传海报和普法等活动为主，而通过网络平台进行宣传较少；一种是以“线上”的网络平台进行宣传为主，而采取“线下”的宣传海报和普法等活动较少；还有一种是同时运用“线上”和“线下”双重平台进行宣传，相比之下，显然是第三种宣传方式效果更佳。再者，网络平台具有受众广、信息传播速度快、互动性强、不受时空限制等优势，但是目前一村一法律顾问制度运行的过程中，运用网络平台提供法律服务的投入使用较少，通过网络平台法律顾问提供法律服务给村民的占比不大，网络平台的优势在日常法律服务中得不到很好的发挥。在互联网+时代，加强创新运用网络平台落实一村一法律顾问政策具有重要意义，特别是在前期“线下”的农村法律顾问工作需要大量的法律人才、资金、设施的投入影响制度整体推进的时候，充分运用网络平台显得尤为重要。

四、“一村一法律顾问”制度完善及创新路径

(一)加快制定农村法律顾问制度专门立法

经验和科学告诉我们，一项制度的有效建构和运行有赖于相应的法律支持，良好的法律作指引能够使制度更好的造福社会和人民。目前，我国关于农村法律服务的法律法规还不健全，制定针对农村法律顾问制度相关单行法律及配套制度具有重要的理论和现实意义。通过专门性的立法明确一村一法律顾问制度的具体目标、机构设置、具体制度措施、人员构成及其权利与义务、管理和监督措施等各个方面，使制度在整个运行过程中有法可依、执行有效、推进有序、监督有力。制定法律之后，各地区可以根据具体情况出台相关文件进行贯彻落实。同时，法律的生命在于实施。一部法律能够得到很好的实施，首先要进行普法工作，加大宣传力度。从而增强群众对该制度的了解和认同，形成知法、学法、懂法、用法的良好氛围，让村民养成遇事找法的习惯，培养解决问题靠法的意识和能力，从而更好保障自身合法权益。

(二)大力培养农村各类法律人才，整合农村法律服务资源

目前，我国农村法律服务资源不足，分布不平衡，主要原因一是区域法律人才分布不均，这跟教育资源分布不平衡有关，一般情况下，教育资源发达地区比欠发达地区培养的法律人才占比更大。二是我国区域经济发展不均衡，大部分律师及法律服务者更倾向于选择到经济发达地区工作，农村法律人才供需出现矛盾。三是法律需求方面，农村之前遇到矛盾和纠纷时采取法律手段的人不多，农村法律服务人员需求不大，从而影响了农村法律服务队伍建设。

大力培养农村各类法律人才，整合农村法律服务资源。一是要加大力度培养基层法律人才，录用一批具备法律专业知识和素养的专业性人才去农村锻炼，在有条件的乡镇设立法律服务所和法律服务点，接待前来咨询的群众。二是要加强法律志愿者队伍建设。充分调动具备法律素养的人才，如公检法退休人员、高校法学教师、法律专业学生、热衷于法律宣传的媒体从业人员等等投身到基层法律服务建设事业中来。三是运用“互联网+”打造网络化、综合性公共法律服务平台，通过有机整合法律服务职能和全国各地法律服务资源，实现资源互通共享。

(三)建立农村“一村一法律顾问”常态化机制体系

农村一村一法律顾问工作是个系统工程、长期工程，不是一朝一夕就能完成和落实到位，必须通过建立常态化长效机制，不断解决问题，吸取经验，巩固成果，不断完善创新，才能确保村村有落实、人人能咨询、年年有提升。

2020年两会全国人大代表李宗胜建议建立农村法律服务常态化机制。他认为，实现乡村治理有效，现行“一村屯一法律顾问制度”需进一步深化，需要建立农村法律服务常态化机制，以政府购买服务形式，派驻农村法律援助志愿者队伍，可选择就近就地轮换机制，法律援助人员履行农村法律援助职责时，应当在农村生活、居住，通过常态化法律服务和日常生活，培养农村法律医生。

笔者也认为建立农村法律顾问常态化长效机制，要以不断满足村民的法律需求为出发点和落脚点，只有真正走进农村、深入农村，才能真正解决好农村的法律问题。同时，村民广泛参与是关键，目前，一些农村地区法制意识比较差，法律维权途径不足，出现矛盾和纠纷时，往往用拳头或者“威权”来解决，一些弱势群体往往只能选择默默忍受，当矛盾积累越来越多时，极易引发一系列严重的后果和社会问题。

(四)多元化多途径创新促进制度发展

为了更好的让现有一村一法律顾问服务满足农村需要，需要加强积极运用现代化的联系方式，建立多元化法律服务联系机制。进一步优化服务，需要加快推进一村一法律顾问法律服务互联网一体化平台的创新路径，通过打造集宣传、服务、监督于一身的平台，实现农村法律顾问机制一体化，逐布实现全国农村法律顾问的全覆盖。

建立一个方便、快捷、有效的多元化法律服务联系机制。在开展工作中，积极运用现代化的联系方式，如建立微信公众号平台，在每个村建立微信群、QQ群等联系方式便于群众联系，定期在微信群开展普法宣传活动，讲解和分享与村民密切相关的法律法规和法律案例，进行普法宣传，提高村民法治意识。

利用“互联网+”创新农村法律顾问服务形式。充分利用互联网技术和平台实现农村法律顾问服务“线上+线下”无差别服务，让群众不出村甚至不出家门就能获得法律服务，也能促进各地农村法律顾问工作均衡发展，缓解农村法律服务资源不足、分布不平衡的现状。通过集宣传、服务、评价监督建议于一身的农村法律顾问一体化平台，打开网站，当事人可以了解到分门别类的法律服务类型及专业的处理不同矛盾和纠纷的法律顾问队伍。在宣传页面上，当事人可以直接了解到法律服务政策、法治宣传活动、正确化解矛盾和纠纷的做法和途径、违法犯罪警示区、以案释法等信息。在服务页面上，当事人可以直接点击需要的法律顾问，及时与法律顾问取得联系，实现需求的精准对接服务。在评价监督建议页面，农民群众可以对服务进行评价和提出自己的建议，一方面可以作为考核法律顾问工作参考，另一方面，农民群众提出的宝贵建议和监督意见将不断提升农村法律顾问服务质量和水平，促进农村法律服务体系建设。

目前，农村依然是法治建设最薄弱的区域，全面推进依法治国，根基在农村、难点也在农村。通过“一村一法律顾问”制度建设，打通法律服务群众“最后一公里”，让村民获得专业、高效、便捷的法律服务，让法律成为老百姓的依靠，让群众依法维权成为常态，让法治助力乡村振兴。