以行政效能提升优化营商环境策略探讨——以X市为例

舒 洁 张 舵

(西安市行政学院 陕西 西安 710054)

一、X市目前营商环境发展的薄弱环节

X市结合“营商环境提升年”任务目标，制定出台了X市加强和改善营商环境的系列文件，系统部署了优化提升营商环境的主要任务和主攻方向，这些工作方案的推出和实施在一定程度上提高了优化营商环境工作的效能，但同时单个工作方案的独立性较强，联系性偏弱，碎片化程度较高，比较深圳、长沙的具体经验做法，X市在整体工作的实施推进过程中还存在一些薄弱环节，主要体现在以下几个方面。

(一)制度变革对行政效能提升待提高

营商环境改革是以政府“刀刃向内”的方式推动政府行政效能提升，内部改革的目的是要更好更快外化为改革红利。当前X市推动营商环境优化过程中的突出问题是，改革的制度供给还不能与行政效能提升形成有效衔接，政务服务质量和标准化程度不高，一些政务服务大厅，特别是基层便民服务中心，仍然存在窗口设置不科学、工作人员服务水平不高的问题。同时，X市还有部分政务服务事项存在名称不一、办理材料不一、流程不一的现象，部分行政审批改革在落地执行中难以便捷开展，对执行过程中发现的问题未能及时反馈和修正，改革从制度制定、实施、意见反馈到制度修改再落实，还没有形成闭环，部分非公有制经济主体和民营企业对于政务服务改革措施的认知度低、满意度一般。相较于杭州等城市通过改革统一评价指标、以追责倒逼改革完善的刚性约束，X市当前对营商环境改革的成效评价制度有待建立完善，相关职能部门依据各自的绩效评价指标对改革成效作出评价，权威性不够，这也使得一些部门满足于已有的改革成果，继续深化改革的动力不足。

(二)营商环境建设碎片化待改善

目前X市虽已建成投运“政务服务网”和设立12345市民热线平台营商环境投诉专线，但由于存在信息壁垒，信息孤岛没有完全打破，中省市县纵向信息和部门之间横向信息互通不够，数据信息共享不够，各委办局网上办事服务渠道和方式差异较大，标准也尚未统一，各单位随有服务公众号和手机APP，但操作复杂导致市民办事无所适从。“数据跑路”还没有跑起来，当事人“来回跑腿”情况依然存在。各部门之间、部门内设机构之间的协调沟通仍显不足，比如对标中省要求，X市“互联网+政务服务”工作相对滞后，政务服务共享平台建设刚刚起步，全市政务服务数据尚未实现共享，“全程网办”的比例不高，已公布的“最多跑一次”事项多为单个事项，流程整合的力度还不够大，距真正实现“一窗受理，集成服务”、“一件事跑一次”仍有差距。

(三)市场监管协同性待增强

按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，各审批部门要全面建立实施“双随机，一公开”的监管机制，建立完善“一单两库一细则”，实现全覆盖、常态化管理，推动跨部门检查抽查结果互认和应用，提升监管的规范化、标准化水平。目前一些单位虽然名义上建立了“双随机，一公开”监管制度，但没有实质性运用。在应对一些市场失序问题上也暴露出个别监管职能部门协同能力弱、监管不同步的问题。“无利不管、放而脱管”的现象不同程度存在，一些领域交叉检查、重复检查，监管力度与实际需要仍有差距。

(四)优化营商环境的政策措施的反馈监督机制待完善

随着优化营商环境的各项政策井喷式的推出，政策措施如何落地、政策许诺如何兑现成为新的问题。一是许多政策在制定阶段未充分吸收和考虑企业家意见，导致实际执行过程中，遭遇执行难，效果大打折扣。二是企业家政策权益保护不够，不少涉企奖励资金、奖励政策、配套土地、配套设施迟迟不能落实到位，严重影响了外来企业家的营商热情。三是不少地区还存在“新官不理旧账”的问题，一旦负责人更换，机构换届，承诺的政策措施往往难以兑现，久而久之将会转化演变成为历史遗留问题，久拖不决。这不仅会严重挫伤投资者的投资积极性，更会影响政府公信力，使刚刚建立起来的营商环境面临挑战。

(五)行政服务便捷化、法制化水平待进一步提升

依据国内第三方评估结果，X市政务服务环境不管是服务载体和服务标准，在全国营商环境评价中位居前列，但仍有新老问题需要进一步解决。一是省市之间、市级部门之间数据互联互通工作进展缓慢，与国建、省建系统打通难度比较大，导致省市区部门之间，市级工程、供水、供电、供气等涉及多部门的行政审批领域，“多套系统、多个流程、反复登陆、重复录入”问题仍然存在。二是养老保险、供水供电、交通等各类APP如雨后春笋，均需下载、注册才能办理，出现了新的“多程序、多登陆”问题。如：仅扶贫工作就有“钉钉APP、精准扶贫APP、精准扶贫小程序”等三四个移动终端小程序。三是基于“互联网+行政服务”的法规还不健全。已出台电子证照、电子签章管理办法还不足以支撑“一网通办”平台平稳运行，还需电子文件、档案、公共数据、电子政务管理等系列配套法规予以保障。

二、以提升行政效能优化X市营商环境发展的策略建议

(一)理念“变”：转变理念，以思维方式转变统筹推进行政效能提升

1.树立“战略思维”，不断提升打造最优营商环境的认识高度

一是将优化营商环境工作统一到“一带一路”西部支点城市建设的战略地位上，将打造一流营商环境作为实现战略目标的基础工作，深度融入“一带一路”的大使命、大机遇之中。二是以创新制度改革模式积极创新自贸区建设，借助技术手段将以往“办事需要到实体大厅来”的模式转变为“就近办、网上办、随时办、全天办”，努力在自贸区建设、港务区建设上探索形成与国际高标准投资贸易规则相衔接的基本制度体系、办事流程、行政审批机制和监管模式，以此为突破口，不断检验X市营商环境国际化建设水平。

2.创新行政理念，以开放思维做好顶层设计

第一，以数字政府建设为契机，借鉴深圳“秒批”经验，换位思考，从用户或群众而非公共机构的角度来看待、处理公共事务，树立开放、共享、公正、规则、互惠、效率的理念，厘清各部门的职能边界，重构权责关系，分清职能权属，做到权责清、边界清、职能清，在“以部门为中心”向“以用户为中心”管理模式的主动变革中实现公共价值的最大化。

第二，合理梳理界定市场主体和群众办事的“一件事”需求，规范权责清单、事项清单，实施“负面清单+非违规不干预”制度设计。特别是对于事权在国家、省里层面的任务，要加强探索研究，抓紧提出先行先试政策，向国家和省直有关部门积极争取。同时结合工作实际，加强政策研究，提出持续优化X市营商环境的措施任务。

3.推动相关法律法规的立改废，彰显法治政府魄力

为理顺营商环境优化相关法律法规的内容，X市应在市级层面落实政府法条法务协调会商机制，将涉商部门全部纳入其中，对各部门已有的政策文件进行统一清理，在听取社会各界意见的基础上定期修改、废止一批与“最多跑一次”、“一网通办”理念和互联网时代下大数据、云平台、人工智能等发展下不相符的、或影响未来发展的地方性法规和行政规章。同时，要抓住X市政策叠加机遇期，大胆制定出台新的支持政策。对于上位法有规定限制但涉及重大改革的领域，应当积极向上一级党和政府反映情况，争取纳入先行先试范围，勇于突破改革空间，不断强化法治保障。

(二)机制“新”：创新机制，推动政府跨域治理现代化

首先，破除不合理体制机制障碍，建立起职责明确、纵向联动、横向协同、共同推进的工作机制,更加凸显出“整体政府”在组织运转、沟通协调、协作配合的无缝耦合度优势。

其次，借助数字政府建设，在协同再造政府管理模式的基础上，以提高政府数据整合能力为导向，明确责任，细化业务流程，优化资源配置方式，探索创新联动协同机制、数据汇聚更新机制、资源分析研判机制。

第三，进一步构建亲、清新型政商关系，健全企业家参与涉企政策制定机制，监督反馈机制、亲清政商关系沟通机制，加快建立以信用承诺、信用公示为特点的新型监管机制。同时，学习借鉴长沙市以打造“金融集市”创新金融服务方式，以及依托长沙市委党校、长沙市行政学院、长沙社会主义学院设置的长沙经理学院，破解企业融资难问题，持续激发市场主体内生力和创造力，激发企业家精神和动力，从而实现政府服务改变与企业自我完善同频共振。

此外，借鉴深圳“秒批”的审计机制，逐步建立和完善适应政务服务数字化、网络化、智能化发展客观要求的审计规则和办法，建立健全改革的试错容错范围、条件和救济途径等，实行改革措施动态调整机制，对在实践中发现制度供给中存在的问题，以及群众满意度差的状况，在限定时间内予以反馈，对落实改革任务进度快效果好的部门给予奖励和表彰，对落实效果差的部门予以通报和相应的处理，营造和谐的“互联网+政务服务”创新环境，进一步调动和发挥广大干部的积极性、主动性、创造性，从而将政府、社会、市场的力量进行有效整合，以推动实现政府跨域合作与治理的现代化，为优化营商环境扫清体制机制屏障。

(三)流程“顺”：内顺流程，以上下联动的系统整合优化政府行政方式

第一，以深入开展高频事项梳理与流程再造为“龙头”，从深挖资源信息共享的广度与深度入手，以清单管理制为依托，重构业务审批流程，通过加强行政系统上下分工的协同性、彼此配合的联动性来整合系统资源，逐层逐级约束行政方式，深挖服务死角，形成上下联动的协同机制，打破制度壁垒、部门利益限制，从而优化政府行政方式，实现政府整体服务合力的提升。

第二，站在群众的角度思考办事流程的便利性和材料清单的详实性，扩展“互联网+政务服务”体系接口，围绕人和企业全生命周期的办理事件，支持引导医疗、银行、法律服务等其他公共服务领域，梳理事件、优化流程，接入“互联网+政务服务”体系，形成“一份办事指南，一张申请表单，一套申请材料，完成多项审批”的运作模式。推动公共服务“一张网”建设，实现公共服务线上线下全覆盖。

第三，统一审批流程，通过精简审批事项和条件、下放审批权限、合并审批事项、调整审批时序、转变管理方式、推行告知承诺制等措施，完善审批体系，努力实现“一张蓝图”统筹项目实施、“一个系统”实施统一管理、“一个窗口”提供综合服务、“一张表单”整合申报材料、“一套机制”规范审批运行，实现办事全流程智能化。

第四，清理重复、交叉、隐蔽的审批事项，对政府审批流程进行全链条整合，并将改革结果及时体现于网络平台；在线上，依托网络平台实现办理全流程的数据联通和信息共享，运用大数据精准分析和评估审批服务办件情况，有针对性地改进办理流程。创新开展“不能说不行，怎么做才行”和“窗口无否决权”服务，有效限制审批自由裁量权。

(四)数据“通”：打通数据，建立健全数据治理体系

一是全面推进数据共享。加快政务信息资源整合共享，建立一套政府数据产生、使用、核查、校准、开放全流程信息管理体制机制，整合人口、法人、自然资源和空间地理、宏观经济、电子证照等五大基础数据库，对市、区两级各部门、各系统和所有数据资源目录进行集中存储、统一管理、互通共享，建设完善X市政务服务大数据库，优化整合提升各级政务服务大厅“一站式”功能，全面推进“证照分离”改革和推进国际贸易“单一窗口”建设，把碎片化、分散化、区域化、层级化、部门化的数据汇聚起来，打造互联共享、无缝对接的政务信息高速通道，推动电子档案、电子签章在各级各部门之间互认互用，逐步做到群众企业办事“零证明”“零证照”，推动实现企业和群众办事线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”。

二是坚决打破部门信息壁垒，建立并实施统一的政务服务数据管理标准规范体系，构建统一的数据共享交换平台，打通数据查询互认通道，实现跨部门、跨地区、跨层级的政务信息共享，构建关键技术保障体系，推进政务服务事项全程电子化办理和电子证照、电子公文、电子印章、电子档案的应用，明确其法律效力，实现“一次生成、一库管理、多方复用、互认共享”的共享机制，完善市级统一的电子证照库和云平台，提高电子证照库入库率、审批全流程电子证照应用率，降低企业和群众的办事成本。

三是建立健全政府数据治理体系。数据治理是一个长期、复杂的系统工程，要以价值实现和价值增值为驱动，在明确数据采集、存储、归集、管理、使用全过程的用户角色、权责主体、数据流程、管理规则、数据质量和应用效果评价标准的同时，从全链条、系统化的角度对政府数据、市场数据、群众个体数据进行系统化重塑，从规章制度、组织架构、专业人员、系统培训、综合管理等各个方面建立健全一套行之有效的数据治理机制，保障数据实时、准确、安全、可用，全口径梳理事项对共享数据的需求，制定公共数据资源管理办法，建立数据使用过程中的容错纠错机制，强化数据安全意识，增强政府总体服务效能和个性化服务能力。

(五)服务“优”：做优服务，以优化集成服务配套完善政务服务体系

一是要“强窗口”，实现政务服务的提质增效。按照“应进必进”原则，推进政务服务标准化、业务办理集中化、协同化和网络化，以行政权力清单化、审批材料规范化、审批流程标准化、审查标准透明化全面推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的“综合窗口”服务模式，真正实现从物理集中向功能集成转变、从“部门窗”向“政府窗”转变，变政府部门“端菜”为企业和群众“点菜”，做到“一站式”集成服务，最大限度提高政务中心现场服务能力，不断深化“三集中、三到位”(部门许可职能向一个科室集中，审批科室向政务大厅集中，审批事项网上办理集中，做到事项进驻大厅到位，审批授权窗口到位，电子监察到位)改革，不断提高行政办事效能。

二是增强服务供给，打造政务服务综合体。运用“互联网+”思维，创新智慧政务服务，以“业务+技术+制度”的改革模式，发挥资源优势，合理规划功能布局，打造出集行政审批、信息公开、休闲娱乐于一体的一站式“政务综合体”，探索“全科+全能”“以能力提升增强服务供给”新路径，形成审批与服务并重的工作格局，不断拓展与创新政务服务中心的功能，打造多样化的综合服务体系，构建包括城市展厅、市民俱乐部，休闲交流及文化咨询等多元化的政务服务空间。

三是优化线上线下融合服务。完善网上政务服务平台，积极对接国家和省级政务服务平台，同时依托全国一体化在线政务服务平台，开展个性化、有特色的服务创新，推动跨区政务一体化服务；创新运用线上与线下相结合的便利化手段，加快部署完善自助服务终端，全面推动实体政务办事大厅与网上政务服务平台融合发展，优化由企业、群众根据需要自主选择线上或线下的各类应用模式，丰富针对不同办事对象的服务方式，拓展政务服务范围；加快完善“12345”政务热线、公共资源交易等平台对接、系统完善和功能拓展，实现政务服务全覆盖，确保政务服务事项“应上尽上、全程在线”。

四是建立完善监管体系。把政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立健全“互联网+市场监管+企业诚信”的机制，以信用监管为核心，以网格化、精细化管理为基础，充分运用大数据、区块链技术作为推进社会信用体系建设的重要手段，建立完善联合惩戒等制度，加强事中事后监管，提高监管效能。建立健全事后审核常态化机制，在审批决定做出后实时或定时对申请信息和材料进行核验和抽查。依托市公共信用信息系统，加快完善信用监管机制，建立健全申请人诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，将守信激励和失信惩戒机制推广到所有政务服务工作中。同时，梳理政府对企业失信事项，提出依法依规限期解决的措施，治理“新官不理旧账”等问题，探索建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制，不断与时俱进，加强完善市场监管机制和企业诚信管理机制，促进依法立市。

(六)评价“全”：健全评价体系，以动态多元的效能监督促进行政效能不断“提档升级”

一是对标国际营商环境评价体系，借助第三方机构等方式组织开展营商环境评价，对本地营商环境进行标准化、精细化的“体检”，以构建既对接国际又适应X市发展实际的营商环境评价机制帮助找差距、找问题症结、找工作的着力点，特别是对于长期积累的深层次问题，帮助找准提升政府行政效能的突破口和关键点，从而建立起更为完善更为实用的X市营商环境评价体系。

二是加强营商文化建设，在全社会树立“人人皆为营商环境”的主人翁意识。以文化的自觉性整合政府、企业、社会组织、舆论媒体等内外多方力量以内外联合的方式开展监督，增强政府在政策制定实施时的科学性和透明度，科学审慎研判拟出台政策的预期效果和市场反应，统筹把握好政策出台时机和力度，防止政策效应叠加共振或相互抵消，避免给市场造成大的波动，以跨地域、跨部门、跨行业的内外联合监督，倒逼政府部门转变理念、提升行政效能，练就过硬“看家本领”，做好谋新思变的“最强大脑”，打造出最优营商环境。