水污染治理中行政权力与公民意识的研究——基于古尔德的环境风险分配理论分析

徐霄健

(曲阜师范大学马克思主义学院 山东 日照 276826)

一、问题的提出

古尔德认为，“在北美水污染地区(主要是美国和加拿大)中，尽管来自民间的环境抗议不断增多，但是由于国家力量的强大，社会环保组织的不发达和不发育，公民社会力量的缺失，地方环境运动的积极分子缺少等原因使得其水污染治理的进程始终没有得到有效的进展，其根本矛盾在于公民与行政权力的不对等、资源分配的不均衡，这使得在环境污染治理中，国家的行政权力大于公民的合法权利。”[1]文章通过研究企业资本家、环保部门和公民分别在马拉松半岛港、马尼斯蒂克河这两大北美地区中水污染治理的行为和态度，来分析环保部门与公民在处理这一问题中所承当的角色，进而探讨是否存在着在处理环境问题上的公民权力与环保部门行政权力的失衡现象?通过对这一问题的分析和研究，可以更好的为我国当前社会主义生态文明建设和实现美丽中国的目标提供有益的理论支持。

二、水污染问题的产生：行政权力压制导致公民环保意识的淡化

在北美六大水污染地区中马拉松半岛港的环境问题尤为突出。由于企业开发项目的赞助商占有绝对经济力量上的优势，它强烈地抵抗马拉松地区的工人运动行为，这使得有关环保部门通过治理行动计划建立来的地方公民与当地环境治理机构的努力一直无效。因此，马拉松半岛港地区的水污染问题是由企业资本与行政权力相互作用导致的公民环保意识淡化的结果。

(一)企业资本力量的强大催生了环保部门行政权力的弱化

马拉松半岛港地区的私人资本力量比较强大，绝大多数土地都是由企业资本家拥有的，大多数市政项目的资助来自工厂。因此，工厂对土地、税收、工作、家庭收入、财产进行了大量的控制。另外，当地行政机构也依赖于工厂管理层的大多数市政行动或开发项目，这种对私人资本力量的过度依赖使得相关部门在管理水污染问题上始终扮演着一个软弱的“合作者”形象。马拉松半岛港水污染治理中的行政权力弱化主要是由于缺乏相关环保部门对当地或国家、地区环境运动的关注。古尔德认为，“在该城镇发展的历史上，马拉松地区是一个典型的“公司镇”，该地主要工业污染者是詹姆斯河上的马拉松牛皮纸浆厂。该地区由于缺乏区域经济的多样性，造成当地经济对工厂的极度依赖性较强，如果环保部门被迫采用更严格的环境法规，就会引起工厂管理层的反对，进而威胁到当地经济的运转。”[2]同样，在罗亚仓对三种行政权力清单的文本比较中发现，地方行政部门因认识偏差、缺乏理论指导而存在着功能、调控、权责、职能、依据、主体、运行和衔接等八个方面管理层的问题也会导致环境风险分配问题的产生。

(二)公民对当地经济发展模式的依赖弱化了其环境抗争的意识

基于公民对自身经济利益的考虑以及企业的控制，在马拉松半岛港水污染治理中公民的态度是漠不关心的。古尔德认为，“马拉松半岛地区的地方公民的情绪偏向于反环境运动的，尽管当地公民意识到生态系统作为重建资源的使用价值的损失，但是，地方公民仍然不愿公开谈论环境保护问题，因为他们担心失业和总体经济的衰退。”[3]通常环保部门发起的公众会议遭到了公民的冷漠，甚至敌对，因为他们的经济来源受到工厂经理的严格控制。由于当地人过度依赖于靠采掘业来维持生计，再加上马拉松地区远离经济和人口中心，使得环境问题一直没有受到当地人的重视。此外，马拉松地区距离城市中心较远，这也削弱了当地获得环境团体和其他可能为当地抵御环境退化问题而提供支持和帮助的替代组织的力量崛起。马拉松地区的公民对绿色和平组织与特勒斯贝组织的态度是否定的，当地居民认为，绿色和平组织的活动家作为外部“旁观者”，他们通常不考虑当地的采掘经济对民众的重要性。所以，在当地，公民主要是注重发展个体经济来增加个人收入，其环境保护意识表现的相对薄弱。

三、水污染治理中的矛盾：行政权威的弱化与公民环保意识的强化

马尼斯蒂克是密歇根湖北部岸的旅游要镇，是密执安的上的一个半岛。像马拉松地区一样，马尼斯蒂克是一个距离城市中心比较偏远的地方。在最初发起的环境治理行动计划期间，在此地没有任何地方环保组织。由于在水污染治理过程中存在行政权力的弱化现象，使得当地的公民参与水污染治理的政治渠道长期受阻，进而产生对当地相关部门的不信任。

(一)行政职能上的缺失与制度上的不完善

美国学者霍金斯(Hawkins)指出，监管机构的既定目标和主要责任与实际监管机构的行动表现出很大的差距。古尔德也也认为，“代理商寻求政治合法化的目的是为追求最大的经济扩张或最小的经济约束。”[4]由于密歇根州的自然资源部的角色被视为是模糊的环保组织，此外密歇根州的自然资源部无法识别污染活动的来源，因此也不能够提出有准对性的治理措施。

尽管马尼斯蒂克地区的环保部门制定了河污染治理的设计方案，但仍然有大量的行政派别反对这一水污染治理方案。由于马尼斯蒂克的地方行政一直在强烈反对环境保护和相关治理工作，其中当地市长的行为包括拒绝签署当地废水处理和填埋垃圾的改善方案，这些都表明了在某些环境风险问题上，当地政府已经放弃了环境治理的行动。古尔德认为，“马尼斯蒂克的地方行政机构已经扎根于一个促进经济扩张和自然环境优先转型的增长联盟。与马拉松地区一样，当地的‘政治精英’力求通过与他们比较关心的经济领域进行权衡比较，来证明经济的增长优势，反对环境治理。”[5]因此，当地的许多行政部门普遍形成一种共识：马尼斯蒂克可以承受增加的环境污染增长，以获得经济扩张的好处。这种以权谋利的动机下行政职能的弱化行为，形成了既得利益集团所谓的“政治合法性”。因此，这种制度上的缺陷和体制上的漏洞为当地资本家的经济行为提供了制度上的“保护伞”。

(二)公民环保意识的强化导致的环境抗争

在马尼斯蒂克河水污染治理中，公民对密歇根州的自然资源部以及当地环保部门的行为产生了强烈的不满和怨恨。首先，在相关部门制定的“治理行动计划”的具体措施中没有体现出当地公民的意见。正如一位出席这两次会议的马尼斯蒂克公民所说：这种“公众参与”主要是劝阻当地公民参与环境治理行动。马尼斯蒂克河的许多公民也分享了对当地治理行动计划的流程和公众参与治理渠道的看法，公民的反应充分暴露了当地人对密歇根州自然资源部的不信任问题。由于密歇根州的公民无法查阅到自然资源部制定的“治理行动计划文件草案”，所以他们无法对草案提出任何有异议的问题，即使是密歇根州的自然资源部的工作人员，他无法获得通过整个治理行动计划的文件。这一方面，损害了公民与密歇根州的自然资源部的关系，使得当地人产生了对相关部门的不信任和怀疑的态度。另一方面，基层环保机构的不合理的治理行为也导致了怨恨对象由肇事企业扩展到了民众，由此使得该类主体产生了相对剥夺感，进而引发了社会上的怨恨，最终导致很多公民对环保部门采取集体性的抗争。

四、结论与讨论

总之，不论是理性选择、社会治理还是阶层歧视，我们都可以看到行政权力、既得利益集团以及公民意识在环境风险分配中问题所起到的决定性作用。很明显，利益交换和利益固化容易使得该类主体在抵御环境风险不公正分配领域中占据明显优势。另外，当地环保部门为了贪图当地经济发展带来的短期效益，通常采取与利益集团勾结的“合作主义方式”开展环境治理行动，在这一过程中，相关部门有时候也是环境风险的组织者，有时候又会充当环境风险制造者的庇护人，从而直接加剧了社会公民所面对的环境风险。由于官方的授权，使得在北美地区水污染治理中的“政治精英”成为了在许多项目开发中有利可图的主要财富拥有者。而无行政参与权、又不得不依赖于企业维持生存的公民遭受了这些开发项目背后的社会经济压力的压迫和承担环境风险的代价，他们有时甚至丢失了在家园、农场和渔场维持生计的权利，却很少获得经济上的补偿。一方面，随着社会环保组织的兴起、公民社会力量的强大使得其对相关决策结构的牵制作用越来越大。另外一方面，随着公众环境意识的觉醒、基层环境抗议的不断增多、以及环境运动的兴起等使得环境污染问题在很多程度上受到了重视。

通过研究北美地区水污染治理问题中的行政权力和公民环保意识，可以发现他们之间在力量均衡的情况下一般会达成利益共识，从而彼此让步、妥协或协调治理。倘若一方力量过于强大，就会使得彼此间矛盾越来越严重，也越来越突出，这样环境问题就会得不到很好的解决。可以看到的是，相关环保部门在环境污染治理问题上的态度并不是很积极。但从人类社会发展的角度来看，这种环境行为正走向从“环境抗争”到“环境共建”的探索之路演变，其中利益分配关系、环境保护意识、行政权力划分，这些都是环保部门和公民在将来环境污染治理行动中需要优先考虑的一些重要因素。