2020年后的贫困及反贫困：回顾、展望与建议

杨力超 Robert Walker

(北京师范大学，北京 100875)

早在全球执行联合国千年发展目标(2000-2015)期间，中国的脱贫成就已经超过了全球减贫总量的一半。依据世界银行每天收入1.9美元的贫困线标准，截至2019年末，中国的贫困率已从1978年的97.4%下降至几乎为零，标志着我国已经基本消除绝对贫困。我国脱贫的巨大成就一方面归功于改革开放以后的国民经济飞速发展；另一方面，与党和政府对脱贫工作的高度重视密不可分。习近平主席从战略上将脱贫攻坚置于治国理政的优先位置，提出“打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务”。将“脱贫”置于“发展”之前的国家战略是极富勇气的世界性创新。

在新时期脱贫攻坚战取得全面胜利之际，反思与展望2020后贫困与反贫困成为政策制定与研究的新重点。2019年10月末，党的十九届四中全会提出：

“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。”

“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。”

(十九届四中全会公报，2019)

本文试从公共政策的视角，对2020后的贫困及反贫困工作开展反思与展望。

一、反贫困政策回顾

改革开放之后，中国的反贫困运动有三阶段、[1]四阶段[2]和五阶段[3]的划分。不同的划分方法下的共识是，在不同的历史时期下，我国的贫困与发展体现出不同的特征。扶贫由全国运动、到区域性扶贫，再到按户扶贫，经历了由面到点、越来越精准的历程。进入21世纪以后，一方面大面积的连片贫困已经解决，另一方面，随着经济的非均衡发展和能源转型的要求与制约，部分地区陷入顽固性贫困，且贫困程度呈现加深之势。

与此同时，学界和公共政策对贫困本质的认识日益深入，并力图对反贫困理论和实践不断创新。进入21世纪以来，中共中央国务院相继制定出台了全国扶贫工作的指引性文件《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》、《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》。在《纲要》指引下，一系列的中央和地方的扶贫政策和文件相继出台。(1)具有代表性的重要政策文件包括由中央政府制定，2014年开始实施的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2015年出台的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《“十三五”时期异地扶贫搬迁工作方案》、“贫困县考核机制”、“贫困退出机制”等等。截至2018年，国务院累计出台118份与扶贫开发工作相关的政策文件。国家通过公共政策，不断改革扶贫理念和扶贫方式，调整扶贫瞄准的重点区域和重点人群。特别是党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央把脱贫攻坚置于战略最高点，作为全面建成小康社会的底线目标和标志性指标。

随着经济发展和物质生活水平的提高，我国的扶贫脱贫标准(贫困线)经历了1986年、2001年和2011年三次提升调整。(2)贫困线的调整基于前一年基于人均收入不变价的计算。1985年，国家统计局按照当时维持基本生存所需消费的物品和服务的最低费用，将我国的贫困线定为206元；2000年，国家又依据当年人均收入不变价计算，将贫困线调整为865元；2010年根据当年人均收入不变价计算的贫困线为2300元，依据2300元的贫困线计算，2010年我国尚有贫困人口16567万人，贫困发生率为17.2%。[4]

2014年，国务院出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求以精准扶贫作为扶贫主要工作机制，精确识别贫困户和贫困人口，建档立卡，以实施精准帮扶。[5]依据国家统计局的测算，2014年我国有8960万贫困人口，2940个贫困家庭，数据于2016年根据当年的实际情况更新。研究者在贵州、云南、山西的贫困村开展实地调研时，贫困户的大门上张贴着其家庭基本信息，包括户主、人口数、家庭收入、致贫原因、是否脱贫、脱贫时间、帮扶措施等。

与扶贫开发运动相互配合的一项制度是农村居民最低生活保障制度(农村低保)。在扶贫开发工作的同时，2007年7月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保制度是由地方政府核算当地的农村最低生活保障标准，对于没有达到标准的家庭或个人，进行补差转移支付的社会救助制度。2016年9月，国务院办公厅转发民政部、国务院扶贫办等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，标志着我国开始在扶贫工作中全面推进两项制度(政策)的衔接和统一。[6]2018年6月15日中共中央国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(中发【2018】16号)，对两项制度(政策)衔接的具体执行办法做出了安排。

近年来，中央财政专项扶贫资金年均增长20%以上，2016年达到1061亿元。从2016年开始，地方政府累计借款600亿元用于扶贫。扶贫资金主要用于投资基建、开发产业、振兴农村地区。国家加大人力资本投入、优化配套的社会保障政策，金融机构也在农村设立了各类扶贫为导向的项目，如小额信贷。在声势浩大的国家动员之下，东部267个经济发达的县、市对口援建西部400个贫困县；国有企业在10，000个村子里开展扶贫项目；22，000个私企在这些村子里开办了驻村企业。扶贫资金的投入和政策支持重点瞄准深度贫困的“三区三州”，以及169个深度贫困县下的128，000个贫困村。

对于贫困与反贫困，习近平主席以“社会治理”来总结成就并展望未来。党的十九大报告中对“加强和创新社会治理”做出了重要的战略部署。与其他国家相比，我国的社会治理特点是权力集中：中央部署我国在一定历史阶段为实现特定目标、指导全局的总原则；各部门要依据这个总原则，在各个相关领域制定基本政策；各级地方政府和相关部门再制定具体措施、准则和界限性规定等。

在这个公共政策不断具体化的过程中，行政发包权与人事权向上集中，行政压力与责任向下传递，形成科层制下层层负责、逐级监督的权威秩序。[7]基层干部的绩效评估，不仅包括履职，更要对政策效果负责。[8]因此在政策执行的过程中，基层政府以及每一位基层干部，往往会倾注最大的努力，确保政策执行收获预期效果。精准扶贫实施以来，775，000位基层干部肩负起了“驻村干部”的扶贫使命。188，000位党员干部担任贫困村的“第一书记”，并实名负责责任村的全面脱贫工作。在贵州和云南，对口帮扶的扶贫干部的照片和个人信息张贴在贫困户的门前，以精准明确帮扶责任。在这样层层加码、逐级加压的“压力性体制”之下，基层干部成了最苦最累的群体。[9]

在2020年临近之际，我国的脱贫攻坚战取得了决定性的进展，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富预计，我国将于2020年实现消除农村绝对贫困的目标，截至2019年末，90%的贫困村脱贫摘帽，全国贫困发生率下降到3%，东部省份的贫困率不足2%，[10]过去几年内，我国每年稳定脱贫的人口达1300万，贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%。[11]2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，目前每天平均有36，000人脱贫。目前贫困主要集中于“三区三州”，剩余的1600万贫困人口，主要是由于疾病、残疾、年老等无法劳动。[12]

与2000年相比，我国的国民生产总值翻了一番。2011年，中国超过日本，成为世界第二大经济体。2019年1月，渣打银行预计，按照可支配收入计算，中国的人均国民生产总值将于后2020的十年内超过美国，跃居世界第一。[13]世界银行早于2011年即将中国归于中高收入国家的行列。加入G20、作为联合国常任理事国的大国担当、以及“一带一路”的国际发展战略，助力中国的国际政治影响，实现新的飞跃。

二、2020后扶贫工作的若干思考

(一)如何理解相对贫困

相对贫困是与绝对贫困相并列的两个概念。在政策文本和学术研究中，极端贫困有时会等同于绝对贫困，即仅能维持生存的生活水平。[14]但在实际情况中，贫困一直是一个相对的概念。例如，2005年，世界银行测算的贫困线标准为日收入1.25美元，2015年修订为日收入1.9美元。2011年，为了能够使我国的贫困线接近于国际标准，国务院将我国的贫困线调整为2，300元，当时如果按照旧的贫困线(1274元)统计，我国已有80%的人口脱贫。依据新贫困线统计，我国新增贫困人口为12800万人。[15]从2011年开始，我国已经跻身于中高收入国家之列，中高收入国家适用的贫困线标准为日收入5.5美元，显然我国目前的贫困线是远低于这个水平的。[16]如果采用世界银行的标准，2015年我国的贫困发生率为27.2%，而非依据2300元标准下测算的5.7%。依据世界银行测算，中国将于2020年跻身于高收入国家之列，[17]目前适用于高收入国家的贫困线是日收入21.7美元。

国务院扶贫办主任刘永富在十三届全国人大一次会议上指出，“2020年中国将消除绝对贫困，但相对贫困还会长期存在。”[18]如何理解相对贫困中的“相对”这个概念呢？一般而言，贫困的测量是基于家庭的，相对贫困是指与全国平均家庭可支配收入相比，不同社会阶层和群体的家庭可支配收入水平的分布情况，即财富与收入在不同阶层和群体之间以家庭计算的分配情况。用来衡量相对贫困的两个常用数值是40%和60%的全国平均家庭可支配收入。

我国是统一的公共政策制定和执行主体，但是城乡之间、各地区之间的经济发展水平存在很大差异。例如，2017年我国城市平均家庭可支配收入为36，396元，农村平均家庭可支配收入为13，432元；[12]上海的平均家庭可支配收入为62，596元，是甘肃省平均家庭可支配收入(27，763元)的2.25倍，或相当于甘肃农村家庭可支配收入(8076元)的7.75倍。

收入不平等是导致相对贫困的直接原因。在过去的几十年里，我国的城乡生活水平整体上都有显著提高，但是低收入群体收入增幅远低于中高收入群体的收入增幅，消费能力远低于全国平均水平，意味着低收入群体无法与其他社会群体一样分享我国经济高速发展带来的盛世繁荣，不利于“促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起”和实现共同繁荣发展。[19]

在高速城镇化的背景下，采用单一的贫困线更易于监管和评估，但是在2020后，我国的反贫困重点从绝对贫困转向相对贫困之际，考虑城乡和区域间的收入差异非常重要。2017年，我国基于2010年收入不变价测算的贫困线为2300元，相当于10.5%的全国人均可支配收入，或21%的农村人均可支配收入。如果基于我国人均收入中位线来测算贫困线，贫困线会远高于这个标准；如果按照世界银行推荐的标准测算，则会更高。相对贫困的贫困线一般是按照平均家庭可支配收入的40%、50%或60%来测量，在这个基础上，目前的贫困线会以3.8、4.8及5.7为系数提高。显然，如此测算下的贫困人口数量会大幅增长，按照50%计算的相对贫困线接近于世界银行每天人均收入5.5美元的贫困线标准，以此测算，2015年我国的贫困发生率为27.2%，大约有3.77亿人生活在贫困线以下。

相对贫困极其顽固，尽管欧洲各国一直在开展减贫运动，然而数据表明，自1995年以来，欧洲的相对贫困并无改观。1988-2013年间，尽管我国的绝对贫困率逐年下降，但是城市的相对贫困率已经超过欧洲，并有逐年增高的趋势。近几年来我国的收入差距增速放缓，但是相对贫困率仍然高于欧洲平均水平。2013年，欧洲仅有罗马尼亚、土耳其、希腊、北马其顿和塞尔维亚五国的相对贫困率高于我国。

消除相对贫困有以下三条路径：比较彻底的方案是提高社会福利和社会保障水平。然而均衡我国的城乡生活水平差异，需要付出极大的福利成本。例如，2017年我国平均低保线仅为全国平均家庭可支配收入的22%，意味着要把收入较低家庭拉进40%的相对贫困线，需要低保预算增加两倍。农村需要补齐的金额相当于目前农村平均家庭可支配收入的80%，城市则不足30%。这将极大提高农村低保领取者的收入水平，从而降低他们的工作意愿，造成福利依赖。

另一种较为温和的解决方案是分别按照城市和农村的平均家庭可支配收入的40%，在城市和农村设立相对贫困线。据此计算，农村低保仅需增加15%即能达到农村平均家庭可支配收入的40%(5373元)，城市低保则需增长2.19倍来达到城市平均家庭可支配收入的40%(14558元)。

第三种方案是混合城乡人口，但是分省设立不同的相对贫困线。以此测算，各省的低保预算基本上都要翻番，但各省的具体预算额存在较大差异。例如在浙江省和江苏省，低保预算分别要提高2.75和2.65倍；在经济发展水平相对落后的甘肃省和贵州省，低保预算仅比目前分别高59%和44%；在西藏自治区，目前的低保线已经超过了区平均家庭可支配收入的23%，如果低保线再提高22%，西藏自治区就能达到60%平均家庭可支配收入的相对贫困线。

综上所述，在后2020的减贫新时期，我国需要制定新的反贫困战略以消除相对贫困。但是具体战略，还要经过反复斟酌、无需急于求成。在减贫政策制定过程中，许多国家会用财政紧缺的表面原因掩盖其不愿为减贫投入过多、减贫执行意愿不足的事实，中国或许也不会用提高社会福利水平的方式来消除相对贫困。然而，随着经济发展水平的增长，我国必然会及时修订提高贫困线，以回应联合国“2030可持续发展目标”和世界劳工组织“202号建议书”的要求。

(二)定义多维贫困的新视角

在多维贫困研究中，我国学者最常用的是联合国开发计划署(UNDP)提出的三重维度贫困指标(MPI)：物质匮乏、健康状况差、教育水平低。与收入贫困相比，三重维度贫困的发生更普遍、更持久、也更加具有区域特点。[20]从全球范围来看，除欧洲(1.1%)以外，我国的三重维度贫困发生率低于大部分国家；与东南亚各国和太平洋地区相比，我国的三重维度贫困发生率较低，仅为3.9%。[21]但是我国的数据没有将处于贫困线边缘的脆弱群体(17.1%)纳入统计。如果加入贫困脆弱群体，那么我国的三重维度贫困率将远高于东南亚、欧洲及拉美各国。

然而，UNDP的三重维度贫困指标远不能覆盖贫困的多维度。指标开发专家最初试图将社会关系、增权、工作和环境等指标都纳入考量。[22]但是在定义多维贫困概念的时候，没有太多实证研究的支持。我国的多维贫困理论研究多从“两不愁、三保障”出发，但也有一些实证研究突破了这个框架，将财产和社会关系纳入考量，[23]或以儿童多维贫困为切入点，讨论社会保障制度的中国特色，[24]也有大量研究探讨流动人口在非户籍地面临的特殊困境。[25]

由于多维贫困研究缺乏支撑性的理论框架，因此实证研究就要从基础做起——近年来，国际前沿的贫困研究邀请贫困群体分享他们在贫困中的体验和感受，将他们原创性的知识纳入到对贫困的定义中去。Bray等学者在六个国家开展研究，采用“拓展创新小组”的研究方法，与贫困群体一起识别出九个核心多维贫困指标，尽管这些指标在各国不同的历史、经济、文化情境下展现出各自的特点，但是其核心本质是一致的。[26]

在Bray等学者提出的贫困维度中，其中有三个维度：社会和物质剥夺、缺乏体面工作和缺乏充足有保障的收入是包括MPI在内的大部分多维贫困研究识别的核心维度。但是其他六个维度，在既有文献中鲜有讨论。其中的维度：制度排斥、社会排斥和未被承认的贡献，与中国的多维贫困研究结果相吻合。这些维度反映的是陷于贫困的个体所遭受的来自社会与他人的轻蔑、歧视以及剥削。他们的艰辛被忽视、为社会做出的贡献得不到承认。最后的三个维度：挣扎、抗争和褥权，则呈现了贫困的核心本质。贫者认为“身体、精神、情感”上的挣扎，具体如病痛、难受、饥寒、愤怒、抑郁、绝望、羞耻，及其他消极感受。他们觉得无力改变现状，但大部分人又在奋力挣扎，为了维持基本的生计，也为了在贫困的煎熬中寻求希望。褥权指的是贫困群体没有选择，无人倾听或施以援手，也指社会福利或社会救助设置门槛，让需要帮助的人无法有尊严地获得。贫困是一个非常复杂的社会现象，无法以简化的维度去定义衡量。以收入指标或MPI测量贫困，会抹煞贫困的复杂性，造成福利和社会保障制度无法准确识别、瞄准和投放给贫困群体，导致政策扭曲。

“让贫困群体自己定义贫困”，在此前沿理念的指引下，蒋楚麟等学者借用了Bray等人使用的“拓展创新小组”方法，在贵州和贫困群体一起识别和定义具有中国特色的贫困多维度。[27]研究发现，贵州的多维贫困包括：低收入、物质匮乏、缺乏体面工作、身体折磨、制度不公正、社会排斥、精神痛苦、无力感和挣扎。贵州的多维贫困研究结果与Bray等学者的六国研究结果基本一致。例如两个研究都发现，精神痛苦、无力感和挣扎是贫困的核心体验。此外，贵州的研究发现呈现了一些新特点：第一，贫者觉得无助，却并没有反映出“褥权”的特征，即贵州的贫困群体并未丧失他们以前具有的行动能力，他们也不认为人的行动能力与贫困的状态相关。第二，在讨论制度不公正的时候，贵州的贫困群体多以打工时的老板、村干部的不当行径为例，没有提到政府或制度的不公正。而在其他国家的研究中，贫困群体更多指向不公平的制度和政府对穷人的轻视和践踏。这反映了我国与西方对“公共治理”的公众理解差异，我国一般将公共物品和公共服务的提供视作“仁政”的体现，而西方社会一般将其视为公民权利。第三，“缺乏体面工作”在各国都是贫困的核心维度之一，但是贵州的贫困群体更将其等同于身体的折磨。在劳务市场找零工的务工群体更担心这一天找不到活干，没有收入。第四，“社会排斥”也是各国普遍识别的贫困维度，但是贵州的贫困群体更强调“穷人很懒”、“因懒致贫”。有趣的是，参与研究的贫困者都认为自己不懒，却将“懒惰”的标签贴给其他的穷人。最后，贵州的研究发现呈现了中国人重视亲情和社会关系的特点。“人穷就没有亲戚了”、“谁都不愿意和穷人来往”，贫困对人最深的伤害是对亲情和社会关系的割裂。

(三)将贫困的动态性纳入考量

贫困研究和政策制定往往忽视贫困的动态属性，把“一时穷”等同于“一直穷”。研究表明，即便在长期贫困的社会中，贫困个体和家庭的状态也是实时变化的。[28]随着国家整体生活水平的提高，瞄准底层群体提高其收入水平，必然让次底层群体成为新的收入底层。因此贫困线上下的个体和家庭是在不断变化的，他们贫困的程度、陷于贫困的原因、经历贫困的时长、脱离贫困或又返归贫困状况，都是真实发生而又难以预期和统计的。[29]以人均收入两美元为贫困线，1991年我国的贫困率高达69%，其中91%的贫困是慢性贫困或长期贫困，即91%的贫困人口极有可能在次年仍然处于贫困之中。[30]2006年，在贫困线不变的基础上，我国的贫困率已经下降至18%，而且其中72%的人经历的是暂时性贫困，即从发展趋势来看，他们的生活状况会在短期内得到提升并脱离贫困。

一般来说，慢性贫困和暂时性贫困需要采取不同的政策干预。应对慢性贫困要求实施更加结构性的社会政策，基本措施包括发展基础经济建设、拉动需求、促进就业总量增长、优化就业结构、加大提升人力资本的投资以提升劳动力的综合素质和可持续发展。应对暂时性贫困则需要促进稳定增收的社会政策，例如提供农村信贷、建立社会支持网络等更加精确瞄准贫困个体需求的措施，以助其尽快脱贫，但是由于贫困的动态性，脱贫又返贫的情况很难预防，对贫困线临界人口的动态监测非常重要，但是往往要耗费巨大的行政成本。[31]

我国扶贫发展策略的重大意义体现于针对重点人群和重点区域的双重精准。贫困个体的发展机遇及陷于贫困的风险与其身处的环境和地理位置紧密相连，因此贫困个体的发展与区域发展紧密相连。在全球经济发展受阻的背景下，近年来我国整体的经济增速放缓，经济发展水平落后地区的发展增速更低于较发达地区，同时收入较低的城乡家庭预期收入增长将迟滞于收入较高家庭，这将导致地区间发展差距更大，收入不平等加剧。研究表明，1999-2013年间，我国城市贫困家庭的平均收入增长率比城市家庭平均收入增长率落后16个百分点，而农村贫困家庭的平均收入增长率仅为农村家庭平均收入增长率的45%。[32]特别是中西部地区的城乡贫困更多是慢性贫困，因此需要国家采取更加结构性的政策，刺激和带动经济整体发展，以控制区域间收入不平等的扩大。

此外，理解贫困的动态性对测量贫困至关重要。一般来说，贫困发生率只反映某个特定区域在某个时间点上的情况。但是我国现阶段的贫困更多是暂时性的贫困，贫困群体的经济状况整体向好并处在不断变动之中，贫困家庭脱离贫困往往发生在很短的时期之内，因此任何非实时数据都无法反映我国在某一阶段内贫困的整体状况。这就导致我国贫困人口的统计人数高于实际处于贫困中的人口数，同时在某一生命周期曾经经历过贫困的人口数又会被低估。

三、小结

我国将于2020年打赢脱贫攻坚战、取得消除绝对贫困的全面胜利。这在人类历史上是绝无仅有的成就，中国扶贫引领世界。展望2020后，我国的贫困问题将主要由绝对贫困转化为相对贫困，反贫困政策的制定要更加关注贫困的动态性、持久性和复杂性特点。在贫困线的核算、社会福利和社会保障政策的设计和定义与识别多维贫困等关键环节，充分“满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。同时，在“打造共建共治共享的社会治理格局”的战略要求下，反贫困政策和研究需要采用创新性的方法，让贫困群体自己定义贫困。这是切实保障社会公平正义和人民权利的根本做法，也是铸牢中华民族共同体意识、实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的必经之途。

我国经济发展总量的持续增长和农村减贫取得的重大成就提示我们要在下一阶段的扶贫工作中，重视贫困呈现的新趋势、新特点，在打赢脱贫攻坚战之后，探索建立解决相对贫困的长效机制。接下来要面临的问题包括：解决地区间发展的不均衡、不同社会阶层的收入不平等；将城市贫困纳入政策视野，制定有力的城市脱贫计划；依据联合国“可持续发展目标”的要求，识别和制定符合中国国情的多维贫困指标，以期在2030年完成“减半一切形式的贫困”的国别目标。