财政政策视角下辽河流域生态补偿机制研究

王秋菲 栾丹 张洛迪

〔内容提要〕 本文从辽河流域治理现实问题入手，系统分析财政政策促进流域治理的机制以及流域生态补偿对财政政策的需求。总结从“九五”到“十二五”期间辽河生态治理的财政政策制定和实施经验，阐明生态补偿制度在解决辽河流域生态治理问题上的可行性和适用性。深入剖析在相关财政政策实施过程中存在的问题，指出实施生态补偿财政政策的思路以及需要重视的问题，并为实施和推广财政政策提出具体的安排和建议。

〔关键词〕 辽河流域 财政政策 生态补偿

辽河是中国七大河流之一，辽河流域的治理一直备受关注。建国之初便开始对辽河流域进行规划，“八五”规划之前辽河流域治理重点是防洪治涝，“九五”到“十二五”期间辽河流域治理重点是减少排放，提高水质。经过多年实践，辽河流域水环境质量得到一定改善，生态环境也逐渐得到恢复。但作为东北工业产业密集的核心区域，水环境问题与地区经济发展矛盾依然存在。鉴于此，生态补偿机制研究得到广泛关注和应用。

一、辽河流域财政政策实践

1.辽河流域情况。辽河被称为辽宁人民的“母亲河”，发源于河北省平泉县七老图山脉的光头山，流经内蒙古、吉林、辽宁三省。辽河流域中、下游地区工业产业密集，有沈阳、抚顺、鞍山等重要工业城市，同时也是粮食生产和畜牧业生产基地，是全国工业经济发达的地区之一。由《中国环境状况公报》可知，近五年水质情况见表1所示。从表1可以看出，辽河流域Ⅰ-Ⅲ类水质变化呈上升的趋势，Ⅳ类水质由2014年的40%降为19.2%，Ⅴ类水质变化较不稳定，劣Ⅴ类水质近五年呈现上升的趋势。辽河流域在2018年达到中度污染。

2.辽河流域治理财政政策分析。一是辽宁辽河流域治理财政投入基本情况和治理效果（见表2）。二是辽河流域生态治理财政政策的经验。首先，政府资金为辽河流域治理提供了财政支持。辽河流域的资金投入主体为政府，政府投入用于辽河流域治理的资金包括综合环保资金，也有针对辽河流域这一特定区域的专项资金。综合类专项资金主要是指从中央到地方由各级政府设立的环境保护专项资金。其次，企业和境外资金投入成为治理资金的有益补充。企业作为目标责任书的契约方，与政府共同参与到辽河流域协同治理之中。在辽河治理协同机制中，企业的资金投入体现在直接和间接两个方面。

二、辽河流域治理财政政策存在问题

1.现有生态环境类税收中并未将水资源纳入征税范围。目前，我国还没有将水资源纳入生态类税收的征税范围。政府的其他税收很难改用于流域治理的生态修复，一方面地方政府的基本公共服务供给压力本身很大，另一方面流域治理涉及到时间长、费用高等情况。同时，由于流域生态治理缺乏相应的税收权威参与，限制了税收对污染水资源环境、破坏水生态行为的调控力度，难以对相关行为者产生强有力的约束力以及发挥对流域生态环境的保护作用。

2.流域治理财政支出规模偏小。流域治理财政支出主要来自于财政支出中的节能环保支出，节能环保支出的规模在很大程度上决定了财政可用于流域生态治理的资金规模。2018年，辽宁省省本级一般公共预算支出726.6亿元，其中安排17.6亿元支持污染防治，仅为财政支出的2.4%。节能环保支出在公共财政支出体系中处于弱势地位，这与辽河治理环境污染、改善环境质量的客观需求存在较大差距（见表3）。

总之，辽宁现有财政政策对流域水资源保护与水污染治理起到积极的作用，但是实践中政府投资存在诸如资金需求缺口大、资金来源少投入渠道单一、资金分散列支缺乏有效整合、缺乏跨行政区域合作机制等较多的问题。辽河流域水资源破坏与污染较为严重，亟需有效的水环境管理模式。另外，辽河流域生态治理政策还存在诸如缺乏流域水污染赔偿实践、现有生态补偿机制不完善且手段单一、跨省水环境管理机制薄弱等问题。

三、辽河流域生态治理的建議

1.拓宽补偿资金来源渠道的建议。政府主导模式仍然是流域生态补偿的主要方式，各个主体之间的矛盾，需要通过政府间的协商谈判来解决。可以通过以下渠道筹集补偿资金：一是各级政府的财政收入中，固定用于辽河流域生态补偿的资金收入。二是辽河流域生态建设、生态保护、生态开发以及其他公共项目预算（包括建设项目）中的生态补偿资金，这部分资金相对不固定。三是中央财政转移支付给内蒙、吉林和辽宁三个省的生态补偿专项资金。这部分资金的具体数额需要根据中央财政的财力，应用财政转移支付制度的计算公式计算确定。

2.完善政府投资建议。一是加大财政投入保障力度，调整财政支出结构，增加环保投资在财政支付中所占的比重，重点向生态保护和修复领域发展。在环境保护总投资中，逐渐提高辽河流域水环境保护的比重，加大投资力度，整合现有财政专项资金。二是增加政府资金投入来源，整合辽河流域生态建设资金，设立辽河流域环境保护基金，发行地方债券，利用债券资金支持辽河流域水环境保护。

3.政府投资的相关机制设计的建议。一是跨行政区域合作机制设计建议。建立和完善跨省级行政区域合作机制。从地理位置上看，处于流域上游地区的吉林省和内蒙古自治区应当承担流域上游地区生态环境保护的责任。处于流域下游地区的辽宁省应当承担起相应流域下游地区生态环境保护的责任。二是项目资金监管机制设计建议。在遵循国家相关法律法规的基础上，明确各个监管部门的主要责任，制定详细的政府投资监管制度和办法，并清晰的界定各个部门间的具体职责。投资监管工作中规定各项工作的流程，包括立项、预算安排和项目论证，同时加强责任追究制度。当项目的资金使用和绩效方面出现问题时，能够依据水环境保护投资责任追究制度进行处罚。

（作者单位：沈阳建筑大学管理学院）

责任编辑：梁 欣