党的领导制度体系建设是最根本的制度建设

石仲泉

党的十九届四中全会在党的百年发展史和新中国70年发展史上是一次具有里程碑意义的重要会议。它通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），实际上是一系列关系党和国家长治久安的伟大制度建设工程。其中，党的领导制度体系建设被视为中国特色社会主义制度体系建设的“一号工程”。这是迄今最重要的制度建设。

党的领导制度建设是

中国特色社会主义制度体系中最根本的制度建设

新中国成立后，虽然建立起了社会主义基本制度，但由于各方面原因，许多具体制度不健全。改革开放后，邓小平总结党在探索建设社会主义道路上的经验教训时，提出了加强制度建设，以制度治党、治国思想，并且就是从改革党的领导制度和组织制度提起的。他在1980年8月发表的那篇振聋发聩的《党和国家领导制度的改革》讲话中指出：“文化大革命”这个教训是极其深刻的。领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”

要改革党的领导制度，并不是说这个根本制度不好，而是要改革某些具体制度的弊端，使好制度的优越性充分发挥出来。邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：我们建立的党领导的社会主义制度是个好制度，必须坚持。但是，现行的一些具体制度包括组织制度、干部制度，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了充分发挥社会主义制度的优越性，必须改革党和国家各方面的制度，首先是改革并完善党和国家的领导制度，“吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度”。

此后，党的历届中央都在为改革党的领导制度、坚持和完善党的领导制度体系不断努力，并取得了许多重大的阶段性成果。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设，包括党的领导制度建设摆到更加突出的位置，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”新理念，加快了制度建设步伐，强调坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，到我们党成立100年时在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这是党的十九大以来明确的坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。

为了实现这个目标，党的十九届四中全会制定了《决定》。《决定》构建了支撑中国特色社会主义制度体系的根本制度、基本制度、重要制度13个，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本之点、完善和发展的方向。其中，党的领导制度体系建设是中国特色社会主义制度体系建设的重中之重，党的领导制度被定位为最重要的根本制度，对其他制度建设具有统帅意义。

《决定》为了强调党的领导制度是具有统帅意义的根本制度，从理论和实践的结合上突出了这样三个思想：

一是在第一次概括的我们国家制度和国家治理体系具有的十三大显著优势中，将“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”列为头条显著优势。为什么将这条显著优势列为头条呢？此前，我们一直讲中国共产党是中国特色社会主义制度的最大优势，这个“最大优势”在众多优势中当然就是“头条”！为什么对其内涵又作上述三个要素的概括呢？这是因为“集中统一领导”是我们这个大国、大党的历史和现实状况的需要所决定的。简言之，没有党的集中统一领导，国家很容易走向四分五裂、一盘散沙，党就会失去凝聚力、战斗力。要坚持党的科学理论，这是使我们党始终具有马克思主义政党的先进性、纯洁性品格的需要。只有这样，才能引领全国人民始终沿着社会主义方向前进。要保持政治稳定，这是我们国家经济社会发展、人民安居乐业的需要。稳定是压倒一切的，没有政治稳定，其他一切都谈不上。我们国家正是因为具备这一显著优势，因而才能创造《决定》中所说的“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”，才能在短短几十年时间由过去积贫积弱、一穷二白的落后国家一跃而成为世界第二大经济体，即将全面建成小康社会。这条显著优势是党的领导制度成为根本领导制度的重要前提。

二是第一次将“党是最高政治领导力量”的重要论断写入中央文件。这个论断是习近平总书记在2018年6月中共中央政治局集体学习时作为庆祝党的97岁生日的讲话时讲的。这是对党的领导作用的新的提升，是党的十八大以来对党的理论认识的一个重要成果。现在将其列入党的《决定》加以明确，具有重要政治意义。它既使過去讲“中国共产党是中国特色社会主义制度最本质的特征”的说法，由内在的“软实力”外化为硬实力的表述，又使过去一直讲的“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这个论断所蕴含的题中应有之义凸显出来、明确起来，从而更增强了党的领导的威力。显然，党的领导制度建设成为根本制度建设，这是由党的领导本身的地位和伟力所决定的。

三是第一次使用“党的领导制度体系”称谓，并论列了六大具体制度，这有利于使党的领导作用得到全方位落实。过去讲党的领导制度，一般比较多地讲组织制度、工作制度、干部制度、作风制度等，没有在党的领导制度这个层面使用“制度体系”说法。这次明确党的领导是个“制度体系”，所论列的六大制度的内涵很丰富，涵盖面很广，而且指出要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，提升了“党的领导”在中国特色社会主义制度体系中的统帅性。从而，使“党是领导一切的”这个政治论断能得到全面、深入、彻底的落实。《决定》对党的领导制度体系建设工程构筑的力度，是前所未有的。这凸显了它作为根本制度的统帅地位。

首次明确的党的领导六大制度

在中国特色社会主义制度体系中的独特高端功能

党的领导制度体系明确的六大制度，是经过精心设计的。这六大制度的功能各不相同，但连为一体后党的领导制度体系的作用能得到完整、全面的展现。这里有的制度，过去是作为加强党的建设讲的，这次作了全面提升。这里，对六大制度，逐一地作简要解读。

一、关于建立不忘初心、牢记使命的制度。“不忘初心、牢记使命”是党的十九大第一次作为表达党的宗旨、理想信念、奋斗目标而使用的固定词组，但从没有将其作为一种制度来看待。《决定》不仅第一次将它提升到制度层面，而且将其作为党的领导制度体系六大制度之首。对绝大多数人来说，这是一个创新性思维。《决定》在提升它的定位时，还强调“把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，形成长效机制，坚持不懈锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格”。这是习近平总书记在2019年6月下旬主持中共中央政治局集体学习时提出的一个重要思想。这就更加增强了其作为六大制度之首的分量。这一制度还包含有两个重要内容：一是将党的指导思想列入其中了。它要求“堅持用共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想凝聚全党、团结人民，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民、指导工作，夯实党执政的思想基础”;二是有党的政治建设内容。《决定》对这一制度的内涵写道：“全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，持续推进党的理论创新、实践创新、制度创新。”这两个内容都是制度之首的题中应有之义。因此，将“建立不忘初心、牢记使命的制度”列为坚持和完善党的领导制度体系建设的第一制度是理所当然的。

二、关于完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度。这是将党的十八大以来逐渐明确的“四个意识”“四个自信”“两个维护”的要求制度化了。为什么将过去讲的要求提升到制度层面呢？主要是两个方面的考虑：一是克服党内的政治状况还存在某些涣散现象的需要。党的十八大以来，党内政治生态有了很大好转，但还有一些问题未得到根本解决。有的“四个意识”不强，有的对“两个维护”不以为然，有的无视党的政治纪律和政治规矩，有的仍不收手、顶风作案，等等。为了加强党的政治建设，很有必要将过去的要求提升为制度，进行强制约束，这也是为了更好地教育干部、挽救干部。二是应对复杂多变的具有许多新的特点的斗争的需要。从国际上看，当今世界正处于百年未有之大变局，国际关系的不稳定性在日益增加。从国内看，全面深化改革、精准脱贫任务繁重，发展和安全环境艰巨，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。这就有必要将“软性”要求“硬化”为必须遵守的制度。这是从大局出发做出的战略性决策，有利于提高广大干部的政治领导水平，增强应对复杂严峻斗争的本领。

三、关于健全党的全面领导制度。这条制度包含的内容在党的十八大以来一直在实行，《决定》作为制度将它强化了。它包括三个完善：一是完善党领导的从中央到地方的各个机关和社会组织等方面的制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用;二是完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各个方面;三是完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。这三个完善，实现了对社会生活的全覆盖，健全了党的全面领导制度。

四、关于健全为人民执政、靠人民执政的各项制度。这方面的一些具体制度一直都有，但是《决定》对其作了提升和扩充。一是进一步明确了这项制度的总体要求，强调“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险。二是明确提出“创新互联网时代群众工作机制”，以始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，深入群众、深入基层。这展现了贯彻党的群众路线在新时代的要求，进一步完善党员、干部联系群众制度的与时俱进。三是扩大联系群众“同心圆”，要求健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人民团体增强政治性、先进性、群众性，把各自联系的群众紧紧团结在党的周围。健全这三个方面的内容，以不断巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础。

五、关于健全提高党的执政能力和领导水平制度。这一制度，在党的十五大提出以来就在不断强调它。这次《决定》进一步丰富了它的内容。一是将“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”，提高到把方向、谋大局、定政策、促改革的能力上来认识。二是强调了健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。这强化了科学执政的重要根据。三是强调改进党的领导方式和执政方式，以增强各级党组织政治功能和组织力。这也是理论认识的一个重大提升。四是提出“完善担当作为的激励机制，促进各级领导干部增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，发扬斗争精神，增强斗争本领”。前八个本领是习近平总书记在党的十九大报告中就讲了的。“发扬斗争精神，增强斗争本领”，是他在2019年9月中共中央党校的中青年干部培训班开班式上提出的。《决定》增写这一内容，就使干部需要增强的本领更加全面了。上述四个方面，更有利于提高党的执政能力和领导水平。

六、关于完善全面从严治党制度。这是为了巩固和发展党的十八大以来全面从严治党取得的伟大成果而新设的重要制度。它强调了这样几点：一是强调“增强忧患意识，不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性”，提升了完善全面从严治党制度的总体要求。二是强调坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制。这一条突出了依规治党和党的政治建设在全面推进党的建设中的统领地位。三是强调健全党管干部、选贤任能制度。这是过去一直强调的，《决定》将它明确为“新时代党的组织路线”，表明党的正确组织路线是一以贯之的。四是强调完善和落实全面从严治党责任制度。这是开展全面从严治党教育活动的一个重大成果。它既健全了党建工作责任制，又明确了各级党委的主体责任、书记的第一责任和纪委的监督责任，还有上级的领导责任。《决定》将这一成果固化为制度，对于完善全面从严治党制度具有重要意义。五是强调规范党内政治生活，严明政治纪律和政治规矩，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态。这是全面从严治党的一条成功经验，这里将其提升为制度要求了。六是强调坚决同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作斗争，大力纠治形式主义、官僚主义，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。这条要求也是旨在巩固和发展群众路线教育活动的成果，推进全面从严治党制度的完善。这六个强调，贯彻了新时代党的建设总要求，深化了党的建设制度改革，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

上述六大制度，是坚持和完善党的领导制度体系的主体，对它的总体要求和目标任务的明确，展现了党的领导制度在中国特色社会主义制度体系中的独特高端功能。

党的领导制度体系是一个

开放的、永远在路上的制度体系

作为一个马克思主义先进政党，中国共产党的领导地位和作用在中国这块大地上无疑是其他任何政党都不可企及的。建党百年来，新中国成立70年来，改革开放40年来，特别是党的十八大以来，我们对党的认识是与不断前进的历史俱进的，而且是与上述开辟新时期和新时代的具有里程碑意义的重要时间节点俱进的。我们对党的领导地位和作用的认识从来没有达到《决定》这样的广度、高度和深度。但是，时代在前进，实践在发展，人们的认识包括对党的领导地位和作用的认识也会随之继续提高。从这个意义上说，對党的领导地位和作用的认识是不会有止境的。因此，对党的领导制度的建设、体系的构筑工程也是不会完结的。党的领导制度体系是一个开放的大体系，对它的建设没有休止符。

制度的生命力在于执行。党和国家长治久安制度建设的蓝图绘制好后，能否正确领悟、坚决实施、认真落实，关键在各级领导干部。这是决定性的因素。有了干部的正确执行力，才有制度的持续生命力。

《决定》指出：把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作的能力和水平。“要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练是习近平总书记在2019年9月初中共中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上讲话中提出的。“四炼（练）”过关了，正确执行力就会增强，制度的生命力就会有保障。

首先是加强思想淬炼。这主要是三个方面的淬炼：一是认真学习马克思主义理论，提高马克思主义理论素养，坚信人类社会发展的客观规律，增强理论自信的底气。在当前特别要学习习近平新时代中国特色社会主义思想，这是当代最高水平的马克思主义，要学好悟通，不断提高马克思主义理论水平。二是坚定理想信念，用坚定的理想信念练就共产党人的“金刚不坏之身”，锤炼广大干部忠诚干净担当的政治品格。三是加强党性修养锻练，不断提高精神境界，做一个道德高尚的人。不断夯实廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线，坚守共产党人的精神家园。

其次是加强政治历练。最重要的是这样三点：一是始终心系人民，把人民放在心中最高位置，全心全意为人民服务，坚持党和人民的立场，为了人民的利益和幸福而不懈奋斗;二是在政治方向、政治路线、政治原则、政治主张上必须同党中央保持高度一致，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，提高政治的坚定性和敏锐性;三是发扬斗争精神、提高斗争本领，在复杂严峻的斗争中经风雨、见世面、壮筋骨，真正锻造成为烈火真金。思想淬炼是里，政治历练是表。在经过思想淬炼后，政治历练的表现应当是本领高、作风硬。

再次是加强实践锻炼。这主要是针对年轻干部特别是“三门”（从家门到校门，毕业后进了机关门）干部而言的。这样的干部需要经过实践锻炼，特别是到最艰苦的环境中去锻炼。它至少有三大好处：一是有助于了解最真实的实际情况，知道我们国家的具体国情究竟如何，这是政治历练的基本功;二是有助于增进同最底层人民群众的感情，若在农村就交些农民朋友，了解他们的生活、家庭状况，帮助他们解决实际困难。增进党同人民群众的血肉联系不是一句空话，年轻干部加强实践锻炼，就是一个重要举措，也是厚植党执政的群众基础的需要;三是有助于培养艰苦奋斗的作风。到基层、到农村、到贫困地区锻炼，比在城市、机关条件要艰苦许多。到那里去摸爬滚打，锻炼几年，是人生的一段难忘经历，对个人的成长大有好处。

最后是加强专业训练。首先一条是做好本职工作的专业训练，履行职责，认真负责。习近平总书记一直念叨：“世间事，做于细，成于严。从严是我们做好一切工作的重要保障。我们共产党人最讲认真，讲认真就是要严字当头。”这就要求我们干工作要常抓、细抓、长抓，锲而不舍，持之以恒。有了这种作风，没有干不好的工作，治理能力和水平一定会得到很大提高，长治久安的制度体系会筑牢夯实。

邓小平在南方谈话中语重心长地指出：我们发现靠我们这老一代解决不了长治久安的问题。中国要出问题，还是出在共产党内部。我们共产党内部要搞好，不出事，就可以放心睡大觉。现在还不放心啊！党的十九届四中全会的《决定》，就是一系列以党的领导制度体系为主轴的关系党和国家长治久安的伟大制度建设工程。因此，我们必须学习好宣传好《决定》，推动中国特色社会主义制度体系不断完善，推动党的领导制度体系不断丰富和发展！