风险社会背景下领导干部应急决策能力提升策略

杨林凯

（中共雅安市委党校，四川 雅安 625000）

从古自今，任何时代人类社会的发展都难以彻底消除风险，人类社会始终与风险共存。而当前受世界经济全球化、政治多极化和文化多元化等外在不稳定因素与新型工业化、城镇化和信息化转型发展的影响，我国社会发展面临的风险挑战与不稳定因素增多。例如此次新冠肺炎疫情既是一场危机，也是对国家治理体系与治理能力的一次大考，尤其是对领导干部的应急决策能力提出了重要考验。面对“黑天鹅”与“灰犀牛”事件，如何健全风险防控机制，增强驾驭风险的本领，提升应急决策能力，坚决打好防范与化解重大风险攻坚战，是各级领导干部都要面对的重要课题。

一、应急决策的含义与特点

科学决策是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，是领导工作的核心关键，其含义主要是指领导干部依据自身经验、知识储备和思维特质以及工作机制、环境资源等主客观要素，对遇到的问题或事件进行分析研究，探寻解决问题的思路与方法的一种管理能力。［1］基于“决策” 概念的一般性定义，应急决策可理解为领导干部在面对公共突发事件时，对形势作出判断，下达命令和指示，动员社会资源以有效控制事态发展的一种行为模式。在突发事件中，信息与资源的不充分、不完整、不及时与决策的实效性、紧迫性之间的矛盾形成了不同于常规决策的社会背景与行政环境，应急决策指挥既非例行活动，更不同于常规状态下的渐进性或程序化决策指挥，具有以下特征体现。

（一）决策目标的灵活多元

在现代社会，公共突发事件因扩散与衍生的特性而使得领导干部的应急决策目标呈现出多元甚至是相互矛盾的决策选择，例如在此次疫情中就面临了复产复工与疫情防控如何协调统筹的问题以及从“内防扩散、外防输出”到“外防输入、内防反弹”的目标转换。因此，面对时间与空间的转换、资源的限制以及事件起因的模糊与事态的非线性动态发展，领导干部须打破固有的思维惯性、具备“权变式”的决策思维，能够因时而定和应势而动，根据事件的演变发展态势、外部反应以及可调动的资源对于应急管理的目标及时做出修正与调适。

（二）决策方式的非程序化

在紧急状态下由于决策目标的动态变化和决策条件的不充分，应急管理失去了实施程序化决策的现实条件和物资基础，无法在较大的范围内直接引入民主参与机制。基于行动效率的考虑，应急决策的实施主要依靠经验式的直觉与判断，要求领导干部减少决策的程序和步骤。采取少数领导者和智囊团有限参与的集权形式，以简便、快速的方式迅速抓住事件主要矛盾，对于事件的主要方面和关键节点进行有针对地干预。

（三）决策结果的不确定性

在现代社会中，公共突发性事件的结局通常并不会取决于政府的单方面意志。尤其是随着新闻媒体、社会组织、企业和公民等其他相关主体的介入与外在不确定、不可控因素的加入，引发关于经济利益、法律规范、道德伦理和公平正义等社会话题的争论，会增加决策的压力而导致失误的概率增大，在经济理性思维的作用下应急决策俨然已成为多方利益博弈和妥协的结果，使得事态的演变难以按照预设的方向发展，导致决策结果具有易变性、模糊性和未知性而难以预测把控。

二、应急决策失误常见形式

受决策主体性格偏向、知识经验以及外在决策技术与机制、资源储备等主客观因素的影响，应急决策因高风险而面临“逆境中政策制定”的困境，其常见的失误形式主要有以下几种。

(一)对于事态性质认知出现偏差，导致反应迟缓或过度

对事件进行片面或扭曲解读，出现刻意瞒报、谎报、迟报或漏报的现象，制造假象而试图影响或控制社会公众对于事件的认知判断。其表现形式：1.淡化事件的危害性和严峻性，将事态定性为一种正常的社会状态而对其性质简单化理解甚至否认其存在，将其美化、粉饰成为社会发展必经的考验或难以逾越的历史阶段；2.有目的地将事态夸张或扩大，以期能够超出能力和职权范围而将事态责任转移或是将其视为政治提拔与晋升的机会，以便捞取更多的政治资本；3.归因于外，将事件的成因简单归结为社会道德滑坡等外部性因素寻找“替罪羊”，而缺乏反省自查的责任担当［2］。

(二)陷入群体盲从而缺乏战略定力，滋生冒险或激进倾向

危机状态下社会个体会产生焦虑、恐惧等消极情绪和心理失控现象，在此次疫情中就因口罩脱销、抢购双黄连等事件在一定程度上引发了社会恐慌。在危机氛围渲染下，社会个体因趋利避害的天性既会对政府产生依赖和期望，又会不自觉地萌生怀疑与不满，进而将自己遭遇到的不幸或尴尬归咎于政府或官员的失职，领导干部任何细微的问题或失误都可能会被无限放大而成为社会舆论攻击的对象。随着事态的演变，这种非理性的情绪就会迅速传播、蔓延成为规模化的社会群体性情绪，干扰领导干部的决策理智和领导定力，陷入群体盲从的困境之中而滋生极端思维取向，产生孤注一掷的冒险心态。在激进心理和亢奋情绪作用下抛弃准备承担风险和避免万一的决策原则，打破政策制定的临界条件，为达目的而不加选择地冒险与激进，导致决策悲剧与次生伤害。

（三）出现名义性或象征性行为，政策执行落实不力

面对社会压力，为安抚情绪，一些领导干部会被动采取所谓“以退为进”的策略方式，在承认问题的同时却又将责任归咎于技术匮乏、资源限制等客观因素，缺乏对于自身的深刻反思。虽制定出台了相关的应对措施，却因针对性与操作性不强、实际执行不力等问题而对事态的处置难以起到实质有效的作用，从而损害了自身形象与公信力。应急决策不是单一的概念，而是集目标确定、方案制定、方案选择以及方案执行和结果反馈等环节于一体的系统行为。应急管理的有效性不仅体现为决策制定的高质量，更为关键是在于决策执行的高标准与高效率，在政策制定出台之后要围绕既定目标对方案执行的情况进行全程跟踪把控，及时反馈、强化监督。

三、领导干部应急决策能力提升策略

有效的应急决策固然离不开良好的感觉或直觉等经验性的非理性因素，但本质上它与突发事件一样具有不确定性和偶然性。应急决策是主客观多种要素综合作用的结果，必须从个人主观素养提升和客观制度建设两个方面入手，在感性与理性之间建立平衡协调机制。

（一）主观方面：强化内功修炼，提升决策素质

1.坚持以人为本，提升战略定力

一是坚持把人民群众的生命安全放在第一位，牢固树立公共利益至上和以人为本的基本原则，把保障公众的生命安全和减少人员伤亡作为应急决策的首要目标。同时，在决策的过程中也要充分考虑参与应急救援人员的安全防护，切不可为了盲目追求救援效率而造成次生伤害。二是强化服务意识，树立责任意识，摒弃侥幸心理和从众心理，敢于承担风险。面对灾害与压力所引发的群众情绪过激或失控的局面，领导干部的领导定力和自信是稳定人心、提振精神的强心剂。要秉持实事求是的行事作风，始终保持冷静沉着和克制隐忍，树立底线思维与红线思维，坚持依法治理，以韧性能力建设全面提升领导定力。

2.树立危机意识，提升洞察能力

一是坚持预防为主的工作理念，秉持防为上、救次之、戒为下的工作思维。实现关口前移，全面做好风险防控工作，抓早、抓小、抓苗头，从源头上防范化解重大风险源与安全燃点，把问题控制在基层，化解在萌芽，解决在当地。［3］二是将应急管理教育纳入各级领导干部考核评价和教育培训体系，将风险防控与危机治理纳入各级政府绩效考核与工作督查的内容。譬如在此次疫情中，湖北武汉就火线提拔了干部55名，火线发展党员189名，同时立案查处225人。［4］不仅及时遏制了疫情防控工作中出现的形式主义与官僚主义现象，也极大激发出广大干部的干事热情与担当意识。三是领导干部的危机意识培养要立足于日常，通过开展学习培训、考察调研、交流研讨等形式多样的活动，定期组织和开展应急宣传与演练，以案例分析、现场教学等多种方式加大应急知识和技能的宣传与培训，切实加强应急人才队伍的建设与储备。及时发现风险隐患，排除安全盲点，对风险源进行科学评估，提升领导干部对于各类社会风险的感知和洞察能力。

3.锻炼领导艺术，提升公关能力

在危机中领导干部基于自身的权力威信和人格品质等因素而形成的公信力与感召力不仅能给受害者以直面灾难的信心，缓解或消除慌张、恐惧的消极情绪；而且能够激发出社会的参与意愿，号召与动员社会力量形成强大的凝聚力，有效维护社会稳定与和谐。因此，领导干部要立足日常，从德、能、勤、绩、廉等各方面严格要求自己，提升领导技巧与艺术，增强领导魅力与权威。尤其是在互联网与自媒体时代，信息的传递已不局限于政府系统内部，危机公关能力作为领导干部综合素质的体现，对能否有效防止谣言的滋生，负面消息的扩散，引导舆论的正向发展具有重要的作用，是新时代各级领导干部治理能力提升所要具备的一项重要技能。

（二）客观方面：健全制度保障，提升决策规范

1.落实权责机制，提升应急规范

一是要在纵向维度上充分发挥中央的统筹协调作用与地方的主体性优势。强化中央综合领导、统一协调的职能，在顶层设计、规划布局、整体推进、联动指挥、督促落实等方面更好地发挥引领指导作用。细化属地管理原则下的分类管理与分级负责机制，强化地方在应对突发事件中的主体意识、主体责任和主体作用。二是在横向关系上实现负有应急责任的不同地区、不同部门之间的协调与联动；按照事件的性质、破坏程度和影响范围依法进行级别分类，以此为依据确立各级行政主体的应急决策权限，实行分级分类负责，明确各级决策机构和人员的职、权、责。坚决避免扯皮、推诿的决策惯性与惰性，消除决策盲区，破除以邻为壑的地方保护主义现象，形成纵向到底、横向到边，责任明确的法治化应急决策指挥体系。

2.优化研判机制，提升应急效率

一是坚持简捷优化的思维逻辑与决策程序。受自然条件、信息技术等因素的限制，信息在科层制的层层传递中存在失真的可能。在风险状态下，应急决策为追求时效性可采取非程序化的方式，以权力集中打破层级壁垒，建立扁平化应急结构形态，推动各种应急力量之间的互通有无和特点发挥，打通关节、简化决策机制，删减繁琐的程序与流程、开辟事后补办通道，提升应急决策的速度与质量，提高应急管理工作的时效性与有序性。二是坚持科学高效的决策理念与行动原则。在分级负责的原则下坚持靠前指挥、现场指挥，将短期目标与紧迫性问题的解决放在优先考虑的位置，适当赋予基层一线决策指挥人员自由裁决的权力，打破常规状态下集权决策的原则，建立决策责任豁免机制，充分发挥现场人员信息充分、先入为主的决策优势。

3.健全辅助机制，提升应急科技水平

一要重视对于大数据、5G互联网、物联网、区块链和人工智能等现代技术手段的开发运用，及时、准确、全面收集各种信息数据，形成完整的信息链条与完备的信息库存，强化信息资源共享使用机制。二要发挥智囊参谋的“外脑”辅助作用，实行谋断分离的决策模式。充分发挥人民群众、专家学者和社会组织在信息收集与研判以及方案提供等方面的优势，为领导干部的应急决策提供充分的依据，提升决策指挥的可靠性。三要健全预案管理机制，及时更新预案修订。以预案的动态化管理为抓手，定期开展预案制定与修订工作，提高预案的针对性、实践性、预见性、前瞻性，为应急决策提供基本的程序参照。四是要健全应急资源保障与流通机制，充分发挥科技的作用，大力发展应急产业，强化应急装备与技术的研发。针对此次疫情中出现的“一罩难求”问题，要汲取教训，构建与完善多样化的储备体系，健全应急资源紧急征用和跨区域调度机制，做好极端情况下峰值需要与个性化需求的满足准备，实现备得有、找得到、调得快、用得好，全面提高应急决策科学化、智能化和精细化水平。［3］