民族自治地方自然资源开发补偿机制研究

2020-03-12李强壮

广西质量监督导报 2020年10期

李强壮

(中央财经大学北京 100081)

民族自治地方自然资源的开发本质上是利用西部的丰富资源去促进东部沿海城市的发展，这不仅使得原来的自然资源不断减少，也给民族自治地方当地的居民带来了影响，甚至损害了当地居民的利益。针对民族自治地方的自然资源问题，《民族区域自治法》第65条①和66条②规定了国家应当给予少数民族地方利益补偿。这为我们完善补偿机制提供了法律根据，但是在实践中这两条规定难以落实。

一、民族自治地方自然资源开发与补偿的现状

目前，民族自治地方自然资源开发补偿机制不完善，体现在法律体系不完善，当地的生态问题依然突出，资源开发中的利益补偿机制缺失等方面，这些问题的存在不符合我国可持续发展的要求。

(一)法律体系不健全

首先是没有形成自然资源权利配置的实现机制。其次是资源税征税的范围小，目前征税的项目数量太少，不利于发挥税收对自然资源开发的调节作用。[1]最后是我国开发矿产资源的主体往往在开采矿产时获得较大的收益，但是并没有规定其应该留下一部分专项资金，用于被破坏的环境的修复，不仅导致开发主体不计后果的开采，也导致民族自治地方因为缺乏资金而无法修复生态环境。

(二)生态问题突出

我国国土面积广大，蕴含着丰富的资源，但人均储量并不高。我国经济的发展需要大量的自然资源，因此加速了民族自治地方自然资源的开发，但由此也导致了民族自治地方的生态问题较为突出。[2]比如建设大量的开采资源设施，使得当地植被被破坏，土地荒漠化面积逐渐增加；煤炭开采需要大量的用水，再加上个别企业没有节约用水的意识，使得当地群众用水受到不利影响。

(三)资源开发中利益补偿机制缺失

民族自治地方丰富的自然资源成为了其发展经济的突破口和核心。资源产业成为了民族自治地方的主体，其他产业也随之不断发展和完善。资源开发中最大的受益者可能就是国家和企业的经营者，民族自治地方正是我国生态容易被破坏的地方，而且该地的自然资源大多数都属于不可再生资源或者再生周期长，在开发自然资源的过程中不可避免的造成了一定的损失。如果对民族自治地方造成的这些损失无法得到充分的补偿和救济，那么目前开采资源的企业的收益不能长久，而且当地生态环境的破坏，自然资源储量的下降，严重威胁的当地居民及其后代的生存。之所以存在较严重的损失，一大部分原因是缺少完善的利益补偿机制，现行的利益补偿模式存在无法合理的保护各方的权益，因此需要继续完善。

二、民族自治地方自然资源开发补偿机制的价值

首先，民族自治地方自然资源开发补偿机制的完善有利于民族自治地方的可持续发展。近几年可持续发展是我国发展的重要理念，资源的开发过程中会带来环境问题，民族自治地方的资源被开发后，所带来的环境问题得由当地的居民来负担。本来当地居民的生活已经受到了开发资源的影响，如果再让他们承担复原当地生态环境的经费，那很明显是不公平的。因此，开发自然资源的同时必须对当地居民有充分的补偿，这样才使得对当地居民的影响降低到最小。此外，完善民族自治地方自然资源开发补偿机制，也能够进一步规范当地的资源开发行为，促进民族自治地方的可持续发展。

其次，完善民族自治地方自然资源开发补偿机制是落实党中央“五位一体”的部署的要求，是保证我国自然资源健康发展的重要手段。这些地方的自然资源是我国发展的重要力量，但是国家在开发自然资源的时候，没有采取比较倾向于民族自治地方居民的利益的措施，而是把税收等转移到了东部地区。因此，为了既保证国家经济的发展又保证民族自治地方居民的生活利益，完善民族自治地方自然资源开发补偿机制必不可少。

再次，完善民族自治地方自然资源开发补偿机制为我国从法律层面规范补偿措施奠定了基础。我国目前法律关于少数民族地方的自然资源开发的补偿规定不够具体，希望通过完善自然资源开发补偿机制的理论来为我国法律相关规定的完善提供一些帮助。

最后，民族自治地方自然资源开发补偿机制的完善有利于促进社会公平。上文中已经提到，一味地开发民族自治地方自然资源会破坏当地生态环境和居民的生活，给当地居民带来较大的生存成本，如果他们所遭受的这些得不到补偿，就会损害社会的公平性，因此，完善民族自治地方自然资源开发补偿机制是非常必要的。

三、完善民族自治地方自然资源开发补偿机制的对策

从本质上说，经济发展一定需要自然资源的开发的帮助，如果过度开发自然资源必然会使得经济飞速发展，但是这样的发展并非可持续性的，不是我们所需要的发展方式。我们开发自然资源既要有利于经济的发展，也要兼顾到少数民族地方生态环境的保护，这就需要采取相应的措施来完善民族自治地方自然资源开发补偿机制。

(一)完善现有的法律体系

应当明确规定民族自治地方群众优先权。当地居民依赖当地的自然资源发展是自古以来延续下来的习惯，他们长期在事实上习惯占有了这些自然资源。而开发民族自治地方资源就是向当地居民索要他们的依靠。[3]此外，在开发自然资源之后，当地居民还需要提供费用修复被破坏的生态环境。因此，民族自治地方当地居民应当有优先得到开发自然资源的利益补偿的权利。适当的扩大民族自治地方当地居民的补偿领域，我国目前虽然有关于民族自治地方居民应当获得补偿的规定，但补偿的范围却小于其所受到的损失，因此在实践中如果没有系统的法律规定保护，当地居民会继续受到损失。同时，关于自然资源开发的地方性立法缺失，自治机关并没有综合考虑开发资源与保护环境的权衡来制定相应的法律，因此，需要自治机关依法行使权力，规范开采资源行为，保护当地生态环境。我国资源税征税范围太小，所以应当完善资源税制度，扩大资源税增收范围，增加民族自治地方的财政收入，提高资源补偿的收费标准，并且尽量分配比例向民族自治地方倾斜。

(二)制定相应的惩罚规定

在对民族自治地方居民加大利益补偿的同时，还应当制定相应的惩罚规定。惩罚性的规定可以作为补偿机制的辅助，督促开发民族自治地方自然资源的主体及时对当地居民进行补偿。有些开发资源的企业不能及时将补偿发放到民族自治地方居民手中，导致当地生态环境和居民生活得不到保障，因此，有必要规定一些对开发资源的企业惩罚性的规定，例如，要在每次开发自然资源前补偿给当地居民足额的资金，如果这些主体不补偿，当地居民有权向国家提出请求停止对应的企业开采自然资源。这样的措施，体现了国家对民族自治地方居民切身利益的关心，有利于保证开发资源的企业能够正确及时履行自己的义务。

(三)规范民族自治地方自然资源开发补偿制度

国家可以设立专门的自然资源开发补偿资金，该资金的用处主要是保障资源开发地居民的生活需要，而且该补偿力度应当不低于原来当地居民自己使用资源获得的利益和修复生态需要的资金。[4]矿山被开发后当地的生态环境被改变，因此需要提供依赖于原来生态环境生存的居民的新的出路，开发水电设立的基础设施导致民族自治地方居民生活和就业受到损失的，应当为受损失的居民提供新的出路和工作岗位。当然，补偿的形式应当多样化，在开发资源的过程中，并非必须以现金的形式补偿民族自治地方居民的利益损失，应当结合当地居民的需求和他们的自身特点，创新补偿形式，使补偿方式尽可能多样化。当地居民由于长期生活在资源开发地，对他们自己生活的环境比较熟悉，可以在资源开发中为当地居民提供一些就业岗位，保证当地居民能够生存下去。同样也可以适当的分配一定比例的股份给当地群众，有利于他们提高思想认知水平，接受新鲜事物，为民族自治地方的发展做出贡献。