竞争中性视域下的政府监管研究*

王 岭 刘相锋

引 言

竞争中性是国际社会提出并推行的重要规则，要求在所有制和国别特征上实行中性原则，同时需要高标准知识产权保护、增强政府行政的行为透明度（刘戒骄，2019）。2018年10月，中国人民银行易纲行长和国资委发言人密集就“竞争中性”概念进行表态。2018年中央经济工作会议首次明确提出“加强竞争政策的基础性地位，营造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业快速成长”。2019年，李克强总理在全国两会政府工作报告中指出“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。党的十九届四中全会提出既要“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”，又要“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境”。国有企业与民营企业、国内企业与国外企业参与市场竞争的前提或逻辑起点是竞争中性。通过竞争中性约束企业行为，对竞争非中性行为进行政府监管，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。

现有对竞争中性的研究主要集中在竞争中性的内涵和基本原则、竞争中性下国有企业改革、国际社会竞争中性等问题上。其中，关于竞争中性基本内涵的观点主要有：竞争中性原则并不是不允许政府对市场进行干预，而是限制政府干预市场的歧视性行为（刘戒骄，2019）。公平竞争审查制度、竞争法律制度、中小企业帮扶制度以及国有企业改革共振才能实现竞争中性（张晨颖，2020）。而余菁（2020）认为竞争中性是指竞争政策的出台不能影响市场有效运行，通过减少政策不公平性提升经济运行效率。国企改革是推行竞争中性的重要领域，竞争中性是突破混合所有制改革困境的关键（程俊杰和黄速建，2019），在国有资产监管过程中，以“管资本”为核心的国有资产监管模式能够避免国有企业获得不当竞争优势或劣势（黄速建等，2019）。但国有企业由于存在提供公共产品或服务的领域和不提供公共产品或服务的领域，为此，对国有企业应该建立分类监管机制，避免交叉补贴（唐宜红和姚曦，2015）。政府监管是竞争中性的重要保障，当前国内外学者对竞争中性政府监管问题的研究还不多见。其中，和军和谢思（2020）指出在竞争中性框架下，中国在行政垄断、市场准入、隐形补贴等方面存在监管非中性问题，并提出了降低政府干预从而激发竞争中性潜能，加强公正监管累积竞争中性动能，完善法律机制框架构筑竞争中性势能，发挥各方合力打造竞争中性监管方向。李宇英（2019）对中国产品市场监管水平进行评估，认为中国价格监管水平、政府行政干预程度以及对外国供应商歧视性规定指数均明显下降。目前学术界主要关注在竞争中性内涵和竞争中性下国有企业改革等问题，对竞争中性下政府监管问题研究较少，为此，本文将对竞争中性视域下的政府监管进行研究。

一、中国推行竞争中性的客观需求与基本内涵

20世纪90年代以来中国在国企改革过程中虽然没有直接使用竞争中性概念，但事实上已将竞争中性原则贯穿其中。2018年10月14日，中央银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上提出，为解决中国经济中存在的结构性问题，需要以“竞争中性”原则对待国有企业。那么，中国为什么推行竞争中性，竞争中性基本内涵如何，这是竞争中性视域下政府监管的基本前提。

（一）竞争中性的客观需求

长期以来中国实行选择型产业政策，通过政策扶持或支持促进了产业发展，但在一定程度上产生了竞争非中性。在国际竞争中性背景下，认识竞争中性的理论逻辑，运用竞争中性原则指导中国经济社会实践，对推动中国经济高质量发展具有促进作用。市场失灵与监管失灵是一对矛盾体，当市场自发运行时可能产生市场失灵，这是实施政府监管的充分条件，但政府实施监管又可能产生监管失灵。在政府与市场共同作用下，过于强调政府作用而忽视竞争中性原则，可能会带来竞争非中性问题。竞争中性的客观需求如下：

1.政府监管失灵需要竞争中性准则调整。中国改革开放40多年来，各级政府部门通过偏好性产业政策、补贴政策、土地政策、信贷政策以及公共服务供给等多种方式，对不同企业决策行为施加一定的影响，在推动中国经济增长过程中发挥了重要作用，但政府干预也可能产生政府监管失灵。因此，在政府监管失灵领域需要形成竞争中性理念，有效约束政府行为，激发企业动能，更好地推动中国经济高质量发展。

2.推行公平竞争审查制度需要以竞争中性原则为基础。改革开放以来，一些城市设置歧视性标准、实行市场分割或地方保护；排除或限制竞争者以及不当干预经营者生产经营；非对称性优惠等，在一定程度上产生了竞争非中性行为。2016年6月1日，国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发［2016］34号），明确要求要从源头规范政府相关行为，防止出台排除、限制市场竞争的政策措施，保障市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动市场竞争形成市场价格、市场价格配置市场资源，实现效益最大化和效率最优化。因此，公平竞争审查需要以竞争中性原则为基础。

3.参与国际竞争需要形成竞争中性理念。竞争中性的概念起源于澳大利亚，并在OECD、欧盟、美国等国家和国际组织得到逐步发展。当前竞争中性成为世界各国参与国际分工和国际竞争，推进国有企业改革的重要原则，并为企业竞争提供了重要的制度保障。在中国参与国际竞争过程中，需要形成与国际社会相适应以及与中国经济社会发展相匹配的竞争中性原则，这成为中国参与国际竞争、彰显竞争优势的重要准则。

（二）竞争中性的基本内涵

国际视角的“竞争中性”是指在市场准入、资源获取、政府采购等方面应对不同产权性质的企业平等对待。中国的竞争中性原则在内涵和外延上都较为丰富，主要包括不同产权企业竞争中性、不同国别企业竞争中性、不同区域企业竞争中性，从而实现不同主体的公平竞争。

1.不同产权企业竞争中性

产业政策在中国经济增长过程中发挥着重要作用，但税收优惠、财政补贴、土地政策等偏向性政策在一定程度上带来了竞争非中性。在营造公平竞争的市场环境下，在中美贸易战和后疫情时代，有效发挥国有企业作用，更好地促进非国有企业发展，激发经济发展动能，需要对不同产权企业实行竞争中性。需要说明的是，不同产权企业竞争中性并不意味着限制国有经济来推动民营经济的“削峰填谷”式发展（张嘉昕，王庆琦，2019），而应坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。

2.不同国别企业竞争中性

有些地区出于自身利益考虑，往往对不同国别企业在市场准入、进入后的市场竞争以及市场退出等环节差别对待，从而存在一定程度的竞争非中性。特别地，一些地区为了引进外资，在某些时候对外国企业实行超过本国企业的超国民待遇。2019年3月通过的《中华人民共和国外商投资法》，要求不同国别投资者享受同等待遇，形成一致性监管原则，这对推进中国对外开放具有重要作用。不同国别企业竞争中性是限制外资企业获取超国民待遇、实现不同国别企业竞争同一的重要准则，也是推进中国对外开放的一项重要制度。

3.不同区域企业竞争中性

在地方属地化管理下，不同区域存在或多或少的制度性差异。在晋升锦标赛和经济发展驱动下，在准入环节和进入后的市场竞争环节一些政府部门在某种程度上采取了差异化策略，直接或间接地排除或限制了区域外企业参与竞争。不同区域企业竞争中性并非对不同区域实施同质政策，而是在市场竞争过程中，不对本地企业和外地企业区别对待，而应建立以绩效为核心、以结果为导向的综合评价体系，甄选优质企业作为准入主体。同时，在市场进入后的市场竞争环节，对本地企业与区域外企业实行相同的产业政策和竞争政策。

二、当前一些地方竞争非中性行为的表现形式

使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，有助于推进中国经济高质量发展。改革开放使中国从过去的封闭型经济转变为开放型经济（龚刚，马丽，2018），为此，需要建立并完善与国际社会相适应的竞争中性原则。但在实践中个别地区对不同产权企业、不同国别企业以及不同区域企业区别对待，这在一定程度上造成了各类企业的竞争非中性问题，与我国建设公平竞争的市场体制相违背。

（一）不同产权企业竞争非中性行为的表现形式

在实践中一些地方政府在市场竞争、要素供给、融资成本、补贴政策、土地供应等方面区别对待不同产权企业，具体表现在：第一，与国有企业相比，融资难制约着民营企业发展，在经济下行压力下，一些金融机构往往通过压缩民营企业融资额度，增加民营企业信贷发债融资难度，限制民营企业信贷资金投入到产能过剩或政策调控行业等方式，降低金融机构风险。第二，相对于民营企业，一些地方政府在市场准入中对国有企业更加偏好。根据调研结果，相对民营企业，地方政府更能控制国有企业，同时国有企业的可存续性、运营期间应对外界环境变化能力较强，因此，在基础设施等领域一些地方政府更加偏好国有企业甚至央企。此外，一些地方政府还对不同产权企业实行了差异化的财税、土地等政策。

（二）不同国别企业竞争非中性行为的表现形式

平等对待不同国别企业是竞争中性的要求之一，但一些地方政府为了招商引资在某些领域仍然存在一定程度的竞争非中性。目前，无论是国家政府还是地方政府都试图对不同国别企业实行竞争中性，但在实际中由于晋升激励以及招商引资需求，一些地区在市场准入、信贷政策、土地政策等方面仍然或多或少地对外资企业给予某种优待。《中华人民共和国外商投资法》的出台，明确提出对外商投资实行准入前的国民待遇加负面清单管理制度，这为竞争中性原则在不同国别企业之间的推进提供了重要的法律依据。

（三）不同区域企业竞争非中性行为的表现形式

在分权体制和晋升锦标赛下，如何做大做强本地企业、提升本地企业竞争力成为各级政府关注的重要问题。为此，一些地方政府在对待区域内外企业时往往实行差异化政策。具体表现在：第一，个别地区政府通过设置市场准入限制，更加偏好本地企业。如某地设定有关投标企业评审项时，规定企业在注册地为本地并具有独立法人资格得1.5分，近3年在本地税务机关累计纳税达一定规模得2分。显然，通过加分设置对外地企业和本地企业执行不同标准的做法，限制了外地企业在招标投标活动中的公平竞争。第二，一些地方政府为了扶持本地企业发展，往往通过一系列不易发现的隐性政策甚至直接激励性政策对区域内外企业实行差异化政策。第三，在产品或原材料企业选择上，个别地区仍然存在更加偏好本地企业情况。

三、竞争中性视域下政府监管实施步骤与中性工具选择

借鉴澳大利亚的《国家竞争政策审查》报告①和OECD专题报告内容，本文对中国政府监管体现竞争中性改革的实施步骤和中性工具选择进行归纳和剖析。

（一）竞争中性视域下政府监管实施步骤

第一步：中央和地方政府需要达成共识，将竞争中性原则纳入政策制定的基本原则中，并形成国家性的顶层设计和地方性执行政策相配套的政策体系，为竞争政策在全国顺利推行提供理论、制度以及机制保障和基础。

第二步：逐步推行和完善国有企业公司化和混合所有制改革，实现税收、融资以及监管环境的中性，并强化企业的完全成本核算制度，以实现由局部地区或试点地区向全国全面推行。

第三步：地方政府通过竞争中性原则完善和制定竞争政策实施方案，并定期向中央上报，同时完善信息公开制度，将竞争政策完成情况向社会公布。具体而言，定期向社会公布竞争中性、公平竞争审查以及地方政府推广竞争原则三方面内容，并详细阐明地方政府的工作对象、任务和整体目标以及具体实施措施和手段。中央政府根据详细实施情况对地方政府进行量化考核，并将其作为评价地方政府成效的重要依据。

第四步：积极推进机构改革和创新。在明确竞争中性原则基础上，设立竞争政策的相配套的政策咨询机构，与现行监管部门形成政策解释、执行、管理以及优化调整闭环结构。具体而言，竞争政策咨询机构主要负责解释竞争政策细则，并对相应条款修改和执行各项案例进行咨询，同时定期评估地方政府竞争中性状况。监管部门主要负责制定配套竞争政策细则。反馈和投诉机构则主要受理市场参与主体认为市场出现非中性行为的投诉。在归纳和整理投诉的基础上，向中央政府或监管机构提出建议，为修正立法、政策及实施方法等提供思路。

第五步：国家反垄断委员会应定期做出竞争评估报告，中央政府根据竞争评估报告和地方政府上报实施情况进行综合评判，形成以推进竞争政策改革为目的的专项资金，对地方政府形成一定激励作用。本文参考澳大利亚的实施经验，在竞争政策改革推进期间，可采用“一年一评、五年一回顾”的形式进行，从而确保政策实施的连续性。

（二）竞争中性工具选择

结合上文国家和国际组织对竞争中性的实践经验，本文归纳和提出七个政府监管可采用的竞争中性工具。具体如下：

1.持续促进国有企业组织合理化改造，主要包括实现自然垄断行业中竞争性业务与非竞争业务的脱钩，对参与市场竞争业务的国有企业实行混合所有制改革和改造。

2.合理评估国有企业所发挥功能产生的成本，并设计合理的成本分摊机制，避免承担社会公共服务责任的国有企业利用交叉补贴，获得竞争业务的定价优势。

3.合理测算国有企业在经营过程中的成本利润率。在国有企业经营过程中若承担过度的行政目标，则成本利润率会处于较低水平，从而企业难以收回成本。国有企业为了生存势必会在其他竞争领域寻求交叉补贴，这在一定程度上变相提升了国有企业竞争非中性动机。

4.当国有企业主要承担公共政策职能时，为了防止公共物品供给量不足，需要设计充分、信息透明以及可操作的补偿机制。

5.融资成本中性。在政府政策支持下，国有企业在融资方面往往具有潜在优势，为此，在制定竞争政策时，应通过设计相应的债务调整和补偿机制对这一优势进行弱化，或者通过中小型企业专项融资政策和方案降低弱势企业的融资成本。

6.对政府采购政策和程序要进行全流程竞争政策监管，保证全过程的充分竞争、公平和无歧视性，并制定相应标准作为参考依据。

7.准入中性。第一，在准入基本条款中应明确条款目的性。即平等的准入权为了促进行业的有效投资和运营，带动关联产业有效竞争，激发市场活力。第二，设置准入监管价格。如设置准入价格上限，以产生预期收益弥补准入服务成本，从而激励企业降低成本，提高生产力。同时，该监管策略增加了企业自主定价权利，能够防止纵向一体化的准入供应方对下游经营者实施歧视性策略。

四、竞争中性视域下政府监管保障机制

改革开放以来，虽然中国的一些政府文件蕴含着竞争中性的基本理念，甚至在政府工作报告中提出按照竞争中性原则平等对待不同所有制企业，公平竞争审查规定“不得对不同所有制的经营者设置不平等的市场准入和退出条件”、“不得对进口商品、服务实行歧视性价格和补贴政策”、“不得限制进口商品、服务进入本地市场”等等。但由于缺乏法律法规约束、尚未完全形成竞争中性的政府监管理念、缺乏有效的监督方式以及缺少竞争中性的有效评价，在一定程度上依然存在显性的甚至隐蔽性比较高的竞争非中性行为，这给中国经济高质量发展和营商环境优化带来诸多问题。为此，本部分将从“立法、理念、监督、评价”四个维度，提出竞争中性视域下政府监管保障机制。

（一）加强立法，提高竞争中性的法律地位。竞争中性是企业参与市场竞争的重要准则，竞争非中性行为阻碍了资源的优化配置，立法先行是对竞争非中性行为进行政府监管的重要前提。目前关于竞争中性的相关制度文件主要有《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国反垄断法》《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等，还缺少违反竞争中性行为的法律法规，这在一定程度上弱化了对竞争非中性行为的约束，需要进一步完善竞争中性法律法规，通过制度保障有序推进竞争中性。

为此，可通过两步走方式逐步强化竞争非中性行为的法律约束。第一步，修改现有法律法规和制度文件，完善竞争中性的激励机制、定期评估、信息披露以及绩效评价，确定对竞争非中性行为的约束方式和惩戒机制，确保不同市场主体公平竞争，维护市场主体权益。第二步，建立《国家竞争中性管理条例》或《国家竞争中性指引》。将分散在多个文件中的竞争中性原则、竞争非中性行为认定、竞争非中性行为的有效约束机制进行整合优化，建立《国家竞争中性管理条例》或《国家竞争中性指引》，形成准入、价格、投资、激励、评估、信息披露、奖惩机制等多维的竞争中性法律法规，从而提高竞争中性的法律地位，有效约束竞争非中性行为。

（二）转变理念，保障竞争中性的有序推进。市场失灵是政府监管前提，传统政府监管对竞争中性考量不多，更多地强调如何在市场准入、定价机制、投资以及退出等方面，通过政府监管纠偏市场失灵，但在现实中一些地方政府更偏好国有企业以及本地企业，同时在招商引资约束下实施土地、财税等政策激励，从而产生竞争非中性行为。

在竞争中性持续推进过程中，需要建立基于竞争中性的政府监管理念。具体包括：建立市场准入前系列文件竞争中性审查理念，通过审查纠偏修改市场准入过程中的竞争非中性行为；形成市场准入流程竞争中性理念，避免竞争非中性行为对市场准入主体的选择偏倚；构建市场准入后参与主体的公平竞争理念，严厉打击企业之间的产权差异、国别差异、地域差异所带来的歧视性或差异性政策；构建市场退出全流程的竞争中性理念，避免因产权、国别、地域所产生的异质性退出政策。为此，在全流程政府监管中，应形成以“竞争中性”为前提的政府监管理念，从而以竞争中性为前提，更好地解决市场失灵问题。

（三）强化监督，有效约束竞争非中性行为。监督体系是政府进行有效监管的重要保障。关于如何监督竞争非中性行为，核心在于政府部门、其他企业、社会组织与个人能否有效监督市场上的竞争非中性行为。信息对称与信息可甄别是不同主体能否有效监督竞争非中性行为的关键。完整的竞争非中性行为监督体系包括政府、企业、社会组织或个人等非利益相关人监督地方政府或监管机构对企业实施的各种行为是否存在竞争非中性。

信息披露是有效监督竞争非中性行为的重要保障。为此，需要建立“以信息公开为前提，以数字化监督为工具，以多主体监督为手段”的有效制衡机制，从而限制竞争非中性行为。具体而言：首先，要求各类企业公布财税、补贴、土地等信息，从而为不同主体甄别竞争非中性行为提供数据基础。其次，建立全国企业信息平台，对不同企业竞争非中性行为进行信息化监督。再次，发挥各类社会组织和个人的监督作用，对其举报竞争非中性行为进行奖励。

（四）做好评价，为竞争非中性提供反馈机制。在财政分权和晋升锦标赛下，有效激发市场动能，推进经济高质量发展是地方政府关注的重要课题。以经济增长为目标的激励模式可能导致地方政府过度应用选择性产业政策，而忽视竞争政策，从而在一定程度上产生竞争非中性行为。坚持竞争中性原则、营造良好的营商环境，需要将竞争中性评价与官员晋升激励以及相关评估相结合，形成动态联动、协同共进的自反馈机制。

建立竞争中性评价机制，形成约束地方政府行为反馈机制，是保障竞争中性推进的重要制度安排。首先，需要建立竞争中性评价指标体系，并由非利益相关方组成评估机构或第三方对省市县三级政府的竞争中性程度进行评估。其次，建立竞争中性程度评估结果与官员绩效以及晋升激励相挂钩的激励机制。再次，通过约谈、巡视、督察等常态化方式，有效约束地方政府行为，从而更好地推进竞争中性，营造公平竞争的营商环境，为中国经济高质量发展提供制度安排。

①该审查报告包括的三项协议及相应材料，可参见澳 大利亚竞争政策网站：http://ncp.ncc.gov.au。