法治发展不平衡问题与解决对策

刘 旭

(河南省社会科学院 法学所，郑州 450052)

党的十九大报告指出，发展不平衡是未来全面建成小康社会进程中的主要制约因素。发展不平衡同样是未来相当长一段时期，我国全面推进依法治国、建成法治国家面临的主要问题。我国法治建设除了要着力解决法治发展的区域性不平衡，还要着眼于法治系统的组成结构，努力化解立法、行政、司法间、中央与地方间以及国家与社会间的不平衡。为此，应当从横向和纵向两大维度，对法治系统构成间的关系加以调适和改进，注重各组成部分间权限划分、关联互动等方面的制度设计，还要树立法治供给的竞争、多元和互补的理念，推动建成结构科学、功能补缺、协同增效的法治供给体系。

一、法治发展不平衡的概念和内涵

探究法治不平衡概念，首先要对平衡这一概念的意义予以剖析。哲学上的平衡概念是指体系内各矛盾构成之间以及体系与外部环境要素之间的对立统一。[1]心理学的平衡概念表现为动态变化进程中主体能动补偿与外界干扰而形成的稳定状态。[2]165经济学中的平衡则强调产业结构分布和产业区域分布在份额和规模上的相当与均衡。[3]生态学更是注重平衡视角的研究，生态平衡是以物质循环和能量转换而达成系统结构与功能上的相互制约和协调发展。[4]归结这些定义，平衡概念意味着系统在内生演进及与外部环境交互中所形成的变化与适应、持守与革新、吸纳与扬弃的过程中保持形态稳定及结构均衡的状态。而不平衡则意味着系统对内部变化及外部影响的难以适应，系统构成间呈现不同步、不协调，以及系统在运行机理上的紊乱和失调。

结合平衡概念多种视角的解析，法治发展的不平衡意味着法治系统不适应环境的新变化，法治系统内部矛盾难以有效调适而达成稳定，法治系统各组成部分没有实现同步均衡发展。法治不平衡进而可以被理解为法治建设进程及法治文明程度在地理区域、系统构成之间的差距，以及由这种差距而表现出的不匹配和不协调的状态。法治不平衡具有常态性、空间性和结构性的特征，这些特征分别对应于法治系统构成的矛盾形态、法治系统现实分布形态以及法治系统内容的分化形态。

(一)法治发展不平衡的常态性

平衡与不平衡是矛盾对立统一在事物结构与形态上的具体表现。列宁指出，平衡产生于矛盾不平衡的常态性，“我坦率地说：平衡(或适应)是理论‘假定’的，事实上，它‘经常被破坏着’”。[5]566毛泽东亦指出，平衡在事物矛盾演进过程中是暂时的，平衡“就是矛盾的暂时的相对的统一”。[6]375法治建设领域中的不平衡现象，是经济社会不平衡的反映，其产生根源可以归结为经济发展水平、社会结构、历史进程、文化传统和地理环境等因素的影响。[7]不平衡本身具有常态性，法治建设条件及所处环境的差异性和这种差异的恒定性，决定了法治发展始终处于不平衡状态。

(二)法治发展不平衡的空间性

法治发展处在一定的时空环境中，法治不平衡始终表现为空间样态的不平衡，即不同区域法治发展量、质、效水平的差异。法治的不平衡性展现为法治的内容、方法、进度等方面的地方性差异。[8]空间维度内的法治不平衡包括城乡之间、地区之间的不平衡。诸如，当前中国仍面临着的发达地区与欠发达地区间法治的不平衡；[9]东、中、西部法律服务水平的差异，典型的是法律从业人员丰裕或贫乏的状况，构成中西法治不平衡的主要表现。[10]普遍认为，东部地区法治环境明显优于中西部地区法治环境，三大区域板块间有着较大的不平衡。[11]

(三)法治发展不平衡的结构性

法治系统诸构成内容相区分及相交互，形成法治系统结构化的面貌。法治系统结构化的展现，在多视角下涵盖了立法、行政、司法的结构，也涵盖了法律规范、法治实施、法治监督、法治保障的结构。同时，法治系统也包括了法治的国家构成和法治的社会构成，二者缔造法治整体格局中二元结构。[12]还有研究者提出分析法治结构的三个视角，即地方法与国家法的视角、实体法与程序法的视角以及软法与硬法的视角，他们于不同的角度将法治系统结构化。[13]在这种结构化视角下，法治的不平衡现象就涵盖了国家权力配给与公民权利保障间的不平衡、党与国家机关权力配置的不平衡、公共安全保护与人身自由保障不平衡，以及权利体系内公民政治、经济、社会权利间的不平衡。[14]

二、法治发展不平衡的主要表现

当前法治的不平衡分为纵向、横向两个方面，纵向表现为中央与地方法治发展的不平衡，横向表现为立法、行政与司法各支系法治发展的不平衡，以及每一支系内各部门间法治发展的不平衡等。在法治更为细微的构成层面，不平衡现象也有多种表现形式。在立法方面，不仅有中央、省及地市立法的不平衡，在同一层级的立法制度构成中，立法需求征集、立法论证、立法反馈等多流程之间也存在着不平衡。国家与社会协同推进法治发展的进程中，我国法治还面临着国家法治与社会法治的不平衡，政治体与社会体间的法治发展不均衡，以及法治政府与法治社会的不相协调。[15]

(一)立法、行政、司法间发展不平衡

以立法、行政、司法的结构化思路来分析，我国以往法治实践奉行的是形式的立法中心主义，但在实际运行过程中却是以行政为中心，立法、行政、司法三者存在结构性失衡。首先，立法形式受到重视。改革开放以来对健全完善法制体系的追求，促成大量法律法规的出台，成文法规在较短的时间内大量增加。多个研究将此种现象归结为“立法中心主义”。(1)见：陈兴良.案例指导制度的法理考察[J].法制与社会发展，2012，(03)；江必新.严格依法办事：经由形式正义的实质法治观[J].法学研究，2013，(06)；张卫平.对民事诉讼法学贫困化的思索[J].清华法学，2014，(02)；翟国强.中国语境下的“宪法实施”：一项概念史的考察[J].中国法学，2016，(02)。我国立法体制虽然宣告着人大立法权的唯一性、正统性，但事实上行政与司法分支均分享了大量的立法权力，这种多分支分布的立法权力的存续在人大立法权运行逻辑和架构中难以自洽，表明立法中心的形式性。从实际法律运作来看，行政部门掌握各类具体细微事项的立法权力，司法部门凭借拟行政的地位获得政策立法权，立法机关制定法律高度依赖行政部门的动员和推行，党政主导下的法治推进模式更多地倚重行政力量。在立法、行政及司法的结构化模块内，行政主导的传统得到了强化，行政部门主导法规草案的制定和提请审议，行政立法异常发达，地方政府的红头文件效力居高。多年来，立法形式化的问题在理论界及实务界得到诸多讨论，立法地位及功能薄弱的问题也有大量论证和阐释(2)诸如：秦小建.立法程序约束的形式化[J].法学，2017，(06)；马长山.形式化立法背后的部门利益法律化[J].国家检察官学院学报，2015，(01)；杨海坤.立法听证制度的形式化问题[J].法学杂志，2013，(10)等。。关键还在于，司法在法治体系中的权威及其应有的权能尚未得到完全的确立。司法难以补足立法缺失及规制立法失误，且司法难以有效节制行政。多年来的有关行政诉讼的实践及研究表明，司法监督及制约行政还存在多方面的障碍。立法、行政、司法间的结构性失衡，表明其所依据的人民代表大会制度下的权力分工理论，在理论自洽、实践应对等方面还有待进一步改革和完善。

(二)中央地方间发展不平衡问题

法治供给结构在立体层面可以划分为中央法治供给与地方法治供给。我国中央与地方间基于宪法设计而在中央、省及直辖市、设区的市间就立法及其实施形成了层级分工。这一模式具有单一制国家立法及其法律实施体制的特征，即结构上的层次清晰和线条明快，但它同时也暴露出内在机理的紊乱，包括立法中的头重脚轻现象——偏重于中央立法，而地方立法则空洞化，中央立法内容扩张，过度挤占及篡夺了地方立法，导致地方立法缺乏实质内容，立法重复、立法复制等地方立法缺乏特色的问题较为突出。德国等大陆法国家普遍存在这一问题，在这些国家，中央立法要占到国家立法总量的大部分，这与贴近实际、重心下移的立法内在规律并不相符。[16]265-266国外实践表明，单一集中立法时常受到民主多变多样性诉求的冲击，导致立法变动不居和循环往复，高度集中的立法体制难以适应差异化地方实际和多样化的公众法治诉求。我国近年来通过设区的市的立法权限的设计，某种程度上改革及矫正了这一弊端。但是，国家立法在层级上的结构性失衡依然十分明显，中央立法过度调整和不当干预造成立法单一化及缺乏地方适应性，地方立法自主性及特色不足，同时也导致立法创新的困难。在行政与司法方面，中央与地方层级间也暴露出结构机理的紊乱和结构性的失衡。以案值或影响为标准进行的行政和司法层级间职权的划分，实质是将中央、省等高层级机构应当履行的执法及司法职责，通过法律的形式向低层级机构加以隐性的委托，高层级推卸自身职责，既与人大制度的政治架构逻辑相悖，也与分灶财政的体制不相符合，造成执法及司法权能倒挂，地方执法及司法在案件办理、人财物分配等方面不相匹配。

(三)国家社会间发展不平衡

基于国家与社会二元结构划分，法治在政府与民间两大领域也存在着发展的不平衡。包括过于强调及偏重政治国家在法治供给中的地位和角色，而忽视社会诸领域在法治供给中的重要作用；国家过度干预社会自治，本该由个体间运用契约手段调整的事项过多地纳入国家强制调整；强制性的制度供给过多过滥，自发性制度供给领域受到限制且机理发挥不足；国家法与民间法之间缺乏调适，国家立法缺乏公民参与，立法协商及讨论不足。这一问题在规则供给和规则实施的角度也可以得到认识。首先，规则供给方面，过于注重国家单一主体立法及单边输出立法，基层自治、社会自治领域中的规则供给缺失；其次，规则实施方面，强调执法由政府主导的单边性、强制性，忽视面向社会的协商性、服务性；专群结合法治战略中群众参与及群众力量重视不够；司法专业化发展过度，陪审参与形式化，庭审形式化；[17]以及调解、仲裁的国家化。

三、推动法治平衡发展的两大维度

法治系统在横向和纵向两大维度的平衡发展，关键是要确立多中心的发展理念，构建多元、竞争、交互关系的扁平化法治架构。对于立法、行政、司法三大构成而言，要改革代议制机构单一中心立法供给设计，明确行政机构法治供给的定位，强化司法机构法治供给的权能；对于国家与社会二元结构而言，要大力培育社会自主性及示范性立法，加强在调解、仲裁等领域的社会法规范供给，建设国家法与社会法互补、协同、增效的法治格局。法治纵向层级间平衡关系的构筑，要求厘定各层级间的差异性，明确各层级的职能定位，同时，又合理地确定交叉领域，在权利救济领域形成竞争性的运行机制。

(一)解决横向不平衡问题

法治系统横向维度涵盖了法治内部分工系统和法治空间分布系统，法治在横向维度的不平衡表现在立法、行政及司法间的不平衡，以及法治建设区域布局的不平衡。解决立法、行政、司法间的不平衡，要着力于契合法治运行内生逻辑和机理，消除法治系统诸构成间的不当权力关系配置，发挥各构成在规则创制、法治实施和法治监督方面的优势和潜能。而解决法治区域布局的不平衡，则首先要界定并区分区域间的不平衡性与差异性两大概念，一方面，正视差异的自然性和长期性，保护法治的地方探索和制度创新，另一方面，致力于推动形成地方间自主协同的良性格局，并且构建针对不平衡的弥补和纠偏机制。

作为通行的法治系统的横向组成，立法、行政、司法三构成间在法治建设中达成平衡，关键在于贯彻多中心发展方针，打破单一中心性。以往代议制机关在规则创制中常常居于垄断性的地位，代议制立法完全笼罩了行政及司法系统的规则供给，带来法治供给内在机理的紊乱。因为违背了法治供给的内在运行逻辑，代议制立法不得不大量依靠拟制性的委托及授权机制，将不该做、做不好、做不到位的立法事项交由行政及司法系统完成，以便达成适应性的法治规则供给，这造成立法权威及其定位的虚伪性。以往基于人民主权理论的代议制立法设计，过于凸显这一机构的全域性和全能性，而忽略了代议制立法运行机制的缺陷及不足，导致对代议制立法的缺点及不当后果估量不足，因而也无法通过其他规则创制渠道对其缺陷加以弥补。[18]就我国的实际情况来说，立法单一中心性设计的形式性，一方面表现在代议制立法被赋予神圣性，负责向国家各系统输出抽象原则及规则，并负责监管国家各系统的规则输出；另一方面，通过拟制性的委托或授权，行政系统和司法系统大量行使立法职能，实际规则运行过程中，代议制机关规则监管功能弱化，而行政系统的规则创制趋于发达，低位阶部门规则或红头文件规则因较少受到监管规制而发挥实际的调整效力。

我国代议制立法的单一中心设计有表面性，它已经为法治运行的现实所突破，在实际状态上呈现出多元立法、多渠道运行的状况。法治内在机理虽顽强照射于现实，但却受到来自立法中心性正式制度设计的干扰，使国家立法系统表现出内部紊乱。主要表现在：法治供给系统中的权利维护部分发育不足，代议制机构权利立法不够，在涉及剥夺人身权利、财产权利的大量事项上，立法协商及立法保障不力，行政机构权利立法内生动力不足，注重强化本机构管理权力而非保障权利，而司法机构维护权利的权能不够，地位独立性及裁判手段缺失，行政系统部门规章及红头文件侵权的现象得不到代议制机构的有力规制以及司法机构的有力监督；行政系统立法功能异常发达，在治安拘留、税收等剥夺性事项方面享有实际的规则创制与实施的主导权；[19]司法裁判渠道的规则创制薄弱，而司法行政化方式的规则创制发达，导致司法规则创制异化，司法系统无法通过实际裁判纠正立法规则及行政规则的不当、不适，法治正义进程受到延误。规则供给的长级化、长距化，使得司法裁判中遇到的大量实际问题得不到及时有效的规则供给，公众的法治诉求在近距离环节的保障并不充分。

解决立法、行政、司法在法治建设体系中的不平衡，要着眼于明晰三者在法治架构中的职能定位，分别明确行政系统法治供给的效率性定位、代议制系统法治供给的权利保障定位，以及司法系统法治供给的裁判性定位。基于效率需要及管控风险的要求，应当赋予行政系统先行创制规则的权力，同时，明确剥夺性事项保留原则，由代议制机构行使权利立法的职能，在剥夺人身自由、财产等重要事项方面强化协商和议决。同时，赋予司法机构通过案件裁判对行政系统规则及司法系统规则进行调适、纠正的权力，矫正二者在规则创制中的不适、滞后、缺漏以及失当现象。

同时，法治系统横向构成在区域空间中展现为多区域、板块性的法治单元。解决法治横向的不平衡，首先要将不平衡性与区域地方法治发展的差异性相区分。各地方经济社会现状以及公众需要与偏好的不同，决定各地方法治建设必然呈现出差异性，而基于地方事务探索的复杂性、长期性和渐进性，不同地方条件下的法治差异必将长久存在。区域间的不同是天然的、必然的，贯穿于长久而没有终点的人类进化进程中，发展的差异性并不代表发展的先进落后或者好坏优劣。而解决法治区域空间维度中的不平衡，就是要解决法治区域间的好坏优劣问题。为此，要拓展区域间自主性的法治协同，通过区域间的自主交流和协商，发展保障便利和有效交往的协同性规则，同时，要着力解决地方侵权问题，发展纵向规则供给，通过统一规则的制定和实施，解决地方性治理中出现的问题，强化人口跨区域频繁流动环境中的权利保障。

解决法治在政治国家领域与市民社会领域二元结构中的不平衡，在法治供给的视角下，就是要纠正国家作为法治供给单一主体的思路，纠正国家立法记载作为法规范存在要件的认识，确立国家与社会多元供给的理念。事实上，在国家正式成文立法记载之外，社会领域还分布着大量的法规范，它们统合于整体的法秩序之内，构成法律适用的重要来源。社会软法规范因其规范、指引和约束功能而成为公共治理的重要依据。[20]国家与社会相配合、相平衡的法治供给不仅表现在立法、行政、司法诸环节系统性地听取社会意见，吸收公众参与到法治产品的供给进程中，还表现在发展多种形式的社会自治性规则供给，开展社会自发渠道的示范性立法，发展社会性的调解领域立法、仲裁领域立法。一直以来，在缺乏统一主权管制的条件下，国际上在双边及多边领域就民商事、仲裁等方面制定大量示范性的立法，它们成为推进当前社会领域法治供给的重要参照。

(二)解决纵向不平衡问题

解决纵向维度下法治发展的不平衡，首先要求对纵向层级关系加以厘清，明确各自的职能定位以及相互间关系。纵向层级设置有着与区域空间范围及其事务相关性范围相适应的内在逻辑。公共事务治理往往与区域单元范围及其人员群体规模相关联，即与县域或省域民众相关的事务，由该县域或该省域的民众来行使治理权力，“只与几个人有关的事情，只能由那几个人来决定；只与个人有关的事情也只能由那个人单独决定”。[21]152与地方自治事务相对应的地方自治权，不受来自纵向层级的干涉。以往高层级权力宽泛、并对低层级各领域事务实施普遍干预的现象，需要在厘清地方自治权力和纵向层级监管权力的基础上加以矫正。地方治理要拥有实质性的权能处理地方性事务，并就近向公众提供公共服务，纵向层级不对地方区域的治理给予不当的干涉。“假如他们干涉地区公社和个人的利益，那这是越权。”[21]153

除了对各层级治理事务的范围及其内容加以厘定以外，还要纵向上对下层级间的监管方式予以明确。现代治理层级搭建及其相互间关系的调适，是以法律为中介和载体的，各层级间职权关系及相互间联系由法律界定，纵向层级实施监管主要通过立法、行政、司法三大渠道，即通过有着广泛区域代表和群体代表的代议制机构所制定的法律，通过效力范围扩大了的行政、立法和执法机构，以及通过跨越地方行政区划单元设置并开展独立裁判的司法机构。它排除了通过人事任免、政策训导及责任督导来实施的纵向层级间的整合，也排除了通过人的控制、财政经费的控制以及责任的控制所形成的非法治性的层级间的控制。纵向层级通过立法、行政、司法的整合性治理，表现为通过立法对范围和规模扩大了的公共事务予以调整，对跨区域流动频繁环境下的个体权利保障予以规定，就剥夺性事项在更大范围和规模的公众及代表之间进行讨论和协商，使立法对权利的剥夺谨慎进行以达成公义的程度；在行政方面，则是设置跨越各区域单元的执法机构，纠正及惩治区域单元内的违法行为，推进法律的统一实施；在司法方面，建设跨地方行政区划的法院机构，抑制地方板块化司法的中立性风险，创造更具超脱性的司法平台，为权利提供进一步的救济。

法治纵向层级间平衡体制的构建，以扁平化为重要指针，通过压缩不必要的管理层级和环节，减少供给与需求之间的距离，提升法治服务供给的效率。扁平化的法治供给以重心下移、重心前移为结构特征，即法治供给机制的设计是贴近于法治需要发生的前端位置和初始环节。在需求产生的微小单位内，法治供给机制便予以及时的反馈和应对，包括相关诉求得到快速有效的吸纳，相关投诉或起诉得到快捷的受理和处理。并且法治相关保障举措和资源配置是与这种结构相匹配的，即应对及处理公众法律诉求的人才、设施、资金投入等，都集中于诉求产生之初端，在投诉或者起诉提起的近距离内，都得到专门设施、专业人才的受理和处置。从而，使优质高效的资源着力于需求初始环节的处理，保证各类法治需要在初访、初诉阶段便得到受理和解决。

形成平衡化的法治供给架构，要确立直接供给的原则，尽量减少长环节供给和长距离供给，以及减少委托供给等间接性供给。当前，国内外普遍存在的重访重诉现象，带有自上而下的结构建构性，是金字塔型架构运行逻辑的反映。[22]法治供给层级间直接面向公众需求的供给，有利于压缩层级结构的空间距离，使法治层级展现平行竞争关系，进而可以矫正供给结构不适，促使服务质效增加。这体现在，多层级立法、行政及司法系统均要面向公众法治需求，直接听取公众意见并反馈公众诉求。高层级立法不仅有选举代表的参与，更要直接面向公众，贴近公众法治需要开展立法活动。在行政及司法系统，要改革按照案件标的额进行层级划分的传统做法，纠正案件受理领域中的金字塔型结构，各层级行政及司法系统均彰显对公众服务负责的政治伦理，面向公众直接予以执法反馈及提供司法服务，治理层级间共同面向不特定个体权利保障的命题，展开具有平行性制度及其绩效的竞争。