广义政府的中国逻辑：历史、内涵与意义

郑安定

(天津职业技术师范大学 马克思主义学院，天津 300222)

在2017年“两会”期间，时任中纪委书记的王岐山在参加北京代表团的审议时提出，“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府”[1]。该讲话虽意在强调要构建党统一领导的反腐败体制，实现监督全覆盖、无死角，但讲话中所提到的“广义政府”这一新概念的意义却远远超出了纪委系统。“广义政府”这一概念从文化传统角度回答了中西方之间的政府差异，为认识新中国70多年所创造的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了新的视角。遗憾的是，上述讲话发表以来并没有引起学界的关注和阐释。本文拟从政治文化视角对这一概念作初步探讨。

在人类文明演进的谱系中，政治文化起着重要的作用，它虽不像正式政治制度那样“外显”，却更真实地左右着人们的实际政治行为。政治文化是一股强大的力量，主要通过政治信念、传统、价值观等表现出来，政治文化的差异使得各民族的发展道路呈现出了巨大差别。探究广义政府政治文化传统生成的历史逻辑、价值内涵及现实意义，有利于我们深化对中国特色社会主义政治发展道路历史合理性的认识，也是推进国家治理现代化的内在要求。

一、广义政府生成的历史逻辑

“广义政府”是中国极具特色的政治文化传统，也是理解中国政治的核心概念。在当代中国的语境中，广义政府包括执政党和国家机关整体。中国共产党是国家政权的领导核心，它缔造了国家机关的核心价值、执政理念和战略安排，是广义政府的枢纽，而政府则是将上述价值理念和战略转化为具体实践的执行部门。从形式上来看，广义政府是指由各级人大、人民政府、人民政协、人民法院、人民检察院，以及中国共产党的各级机关组成的整体。从内容上看，广义政府的行为呈现积极进取态势，其影响力渗透到了社会生活的方方面面，对社会发展具有广泛而深远的影响，在某些时间节点上它甚至可以重塑社会分工体系，进而再造生产关系。譬如，仔细观察社会主义市场经济在中国的发展历程便不难发现，在建立和完善市场经济的每一个关键节点上政府都发挥了重要作用。而正是得益于在政府权力主动施为之下成长起来的新经济体制，蓬勃的发展活力和持久的财富增长才被空前激发出来。

广义政府是一个基于本土的具有延伸性和内在张力的概念，它与西方的政府概念形成了巨大差异。在西方的历史和语境中，政府只是从社会中分离出来的一个领域，它的角色和职能是单一的，即仅仅维护基本的社会秩序，通过立法保证个人的权利免受侵犯。王岐山语境中的广义政府不仅维护基本的社会秩序，它还承担着与民众福祉相关的无限职责。广义政府的生成与中国的历史文化传统密切相关。在中国的文化传统里，政府不只是社会的一个角色，它承担着与人民生活相关的一切职责。我国现存最早的历史文献《尚书》在论述治国之道时就提出国家有八种职能，即“八政”：“一曰食，二曰货，三曰祭，四曰司空，五曰司徒，六曰司寇，七曰宾，八曰师”。其意指国家要承担管理粮食生产、财务、祭祀、民居住行、教育、司法、宾客接待、军务。上述八个方面涉及了几乎与民众生活相关的所有领域。秦汉以来，由于政府长期扮演干预市场、救荒救灾、化解纠纷、维系社会公正等责任，民众对政府形成了极高的期待和要求。民众有难找政府，社会有问题找政府成为中国社会的一大特点，为民伸张正义，为社会解决问题成为政府的基本责任。

从文明的结构层面看，广义政府政治文化传统的形成与中华文化所处的生态环境密切相关。古代中国地理环境与西方差异明显，中华文化呈现出明显的内陆性、封闭性与合作性特征。中国的地理环境异常封闭，东部的大海、北部的沙漠与西伯利亚寒带、西面的青藏高原、南面的热带丛林形成了巨大的地理屏障，阻隔了与外部世界的深入交流。地理环境的封闭性使得中华文明在成熟以前极少从其他文明获得异质营养，只能在封闭的环境中发展自己。在闭塞的内陆，只有黄河、长江流域一带土地平坦、肥沃，适合农业耕作，小农生产的单一性决定了人们生产、生活方式的同质性。黄河、长江流域一带缺乏彼此长期隔离的地理屏障，散布在大河流域的诸多同质性的共同体在思想与观念上的交往因此异常自由，“孔子、商鞅、韩非子周游列国，从来用不着随身带着翻译……当欧洲大地异质性的共同体发展成为不同的语言、风俗、宗教的国家时，中华大地形成了同质性的华夏文明”[2]62。这种同质化效应最终形成了中华民族走向大一统的趋势。

从大一统国家的政权运转逻辑来看，国家秩序稳定的前提是政府必须承担起兴办相应大型公共工程(如兴修水利)的职能。在漫长的自然经济时代，农业生产关乎国家的稳定。中国历史上的王朝更替多直接起因于农业歉收，但靠天吃饭的农业抗灾能力却极差，这要求政府必须对此积极作为。马克思在对东方社会进行考察时就注意到了这一现象。他认为，“亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土壤肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会荒废，这就可以说明一件否则无法解释的事实，即大片先前耕种得很好的地区现在都荒芜不毛”[3]762-763。大型公共工程耗资大、周期长、牵涉广，政府必须呈现出积极有为态势才能筹集资金、统筹协调，承担起这一职能。

从大一统国家的治理逻辑来看，国家的治理和维系需要集体主义的价值理念。在古代中国，以土地为劳动对象的小农社会内在排斥流动和迁徙，呈现出鲜明的静态特征。静态的农业社会崇尚安居乐业，祖祖辈辈定居一地，世代繁衍，家族往往成为村落、郡县的载体，个体生活在以“家”、“族”形式建构起来的人际网络关系中。与建立在亲情血缘关系基础上的“家”、“族”关系相协调的是扶弱抑强、守望相助的集体主义价值理念。在“家”、“族”的复杂关系网络中，个人对家族承担的责任是无限的，光宗耀祖既是个体的使命也是个体的价值。马克思认为，国家治理、制度建构与血族关系存在关联，“劳动越不发展，劳动产品的数量、从而社会的财富越受限制，社会制度就越在较大程度上受血族关系的支配”[3]2。建立在以血族关系为基础之上的社会是“家国同构”的，“修身、齐家、治国、平天下”也是联系在一起的。“家国同构”型国家的治理必然会带有深厚的家族特性，个人对家族承担的无限责任也必然会投射到国家观念上。“为民做主”、“爱民如子”既是百姓对官员执政的期许，也是官员的价值目标。“父母官”的责任是无限的，它必须照看好与民众生活相关的一切事物，解决好民众生活中遇到的一切困难。

大一统国家的政权运转逻辑和社会治理逻辑孕育了广义政府的政治文化传统，政府承担责任的无限性和政府行为的积极进取性构成了广义政府的鲜明特质。习近平总书记曾指出，政治文化是政治生活的灵魂，对政治生态具有潜移默化的影响。一个社会的政治制度安排必然包含着内在的政治文化传统。基于数千年历史文化积淀而形成的广义政府政治文化传统构成了中国政治发展的核心要素，这一传统的形成具有历史合理性，它对中国政治发展道路具有持久而深远的影响。

二、广义政府的价值内涵

在政治学研究中，离开了文明的底色，再严密的逻辑推导与论证都会失真、出错。中国的政治文化传统与西方有着巨大的差异，不同的历史文化传统孕育了双方各自迥异的政府形式和政治发展道路。若非要依西方的政治学理论来认识、评判中国，那将极易陷入认知陷阱。改革之初，当中国依靠政府的强大渗透力与掌控力引入市场经济时，许多西方学者认为中国政府未来只有两种可能，要么选择与西方并轨，实行西式三权分立多党竞争体制，要么走向崩溃。当中国主动拒绝第一种选择后，中国崩溃的声音便一直不绝于耳。然而，时至今日，崩溃的却是中国崩溃的论调。西方学者之所以一再误判中国政治发展与他们忽视了中国的文明结构，尤其是忽略了中国的政治文化传统有关。广义政府政治文化传统包含如下价值理念。

(一)责任本位的权力观

中西方不同的文明结构使两者在看待政治权力方面呈现出明显的差异。西方发达的商业文明孕育出了契约精神以及极强的个人主义意识。个人主义提倡个人享有“他者”不能侵犯的权利，在个人主义的视角下，外物皆为“他者”，财产私有、权力分立、投票问责等制度安排是防范“他者”入侵的必要条件。基于个人主义而形成的“权利本位”思想构成了西方社会运行的逻辑起点。中华农业文明内在追求安居乐业，中华文化孕育的发达的家庭形式将个体整合进了复杂的人际关系网络之中。基于血缘的人际关系和社会靠伦理、责任来维系是最节省管理成本的，“三纲五常”折射了中国社会的“责任本位”思想，“责任本位”是中国社会运行的逻辑起点。(1)王绍光、潘维教授认为，因反封建的需要，中古以后的西方发展出“权利本位”思想，而古代中国无反封建任务，“责任本位”思想源远流长，“权利本位”是西方近代以来社会运行的逻辑起点，“责任本位”是中国社会运行的逻辑起点。这种概括精辟揭示了中西方政治思想的根本差异。

在“权利本位”视野下，权力是“把自己的意志强加在其他行为者之上”的一种力量。[4]596因此，国家的权力是需要警惕的，国家的责任仅仅是维护秩序。在“责任本位”的视野下，权力是和德行、责任联系在一起的。在古代中国，甚至连最不崇尚德治的法家都认为，“欲用天下之权者，必先布德于诸侯”[5]144。在“责任本位”的视野下，国家的责任除了维护秩序之外还要促进社会发展。自秦汉以来，为了促进社会发展，古代中国政府在治理过程中承担着许多职责，国家的责任本位意识无处不在：为了防止土地兼并和社会的两极分化，政府需要对土地政策作出不断调整，汉代的“假公田”、唐代的“均田制”、宋代的“方田均税”、明清的“一条鞭”“摊丁入亩”，都是为了维系社会的平等和公正；为了抑制市场波动对民众的生活造成不利影响，政府需要对商品市场进行干预和调节，如为了保持粮食市场的稳定，从春秋战国时代开始政府就开始设立“常平仓”，在粮食丰收、粮价走低时大量采购，阻止“谷贱伤农”，在粮食歉收、粮价走俏时低价卖出，防止“谷贵伤民”；为了以利民生，从汉代开始政府就设立平准机构，运用手中掌握的大量的物资和经济力量保障物价稳定，当市场上某种商品的价格上涨时平准官低价抛售商品平抑物价，当价格过度滑落时平准官收购商品使物价保持稳定；为了防止水旱灾害，中国很早就发展出了一套灾前防御、灾中勘按、灾后救济的“荒政”制度体系。

对政府功能的不同认知和定位导致了中西方之间不同的权力观。著名学者马丁·雅克曾精辟论述了上述差异，在中国，“国家在干预社会生态和经济问题的同时，还要调节人民的生活。这是他们的职责……中国人眼中‘国家’的责任与欧洲的都大相径庭，欧洲人在随后的几个世纪中都认为，国家的责任仅仅是立法……中国的发展是独特的”[6]70。从社会发展角度来看，“权利本位”意识虽有助于保障个人自由，但权利意识走向绝对化就会导致个人权利极度膨胀和个人责任退化。美国学者玛丽·安·格伦顿哀叹，在美国，个人主义至上导致了“权利的封闭性、权利拥有者的孤立性”和“社会责任感的缺失”。[7]88“责任本位”意识虽在自然经济时代有束缚个性发展之嫌，但随着社会生产力进步为个性发展提供条件的不断增加，上述弊端会逐渐克服。“责任本位”所强调和重视的权利与义务的平衡、不同权利之间的平衡保证了社会合作的延续，它代表着人类社会走向高度融合，结成日益紧密的命运共同体、责任共同体之后的应然趋势。

(二)私志不入公道的行政观

行政是政治权力运行的重要环节，行政过程是一个利益再分配过程，它背后反映的是社会各阶级力量的对比。在阶级分野明显的社会，行政过程就是各级之间就利益展开博弈的过程。西方阶级对抗的历史源远流长。马克思认为，有文字记载的全部历史都是阶级斗争史。这一判断准确地反映了欧洲的历史。古希腊伊始，阶级对抗就是西方的政治常态，欧洲基于血缘的等级制度更是一直延续到18世纪末。但在中国历史上，明显的阶级分野和阶级斗争非常罕见。早在秦代，井田制就被废除，这使得贵族等级制度早早退出了历史舞台。中国古代社会的主体是平等的自由小农家庭，没有贵族与贫民之分。除了君权继承按照嫡长子继承之外，中国古代民间实行的是家产诸子均分制。在传统社会，富贵家庭世世代代都延续富贵很难实现。因为家庭财产的均分使得富贵之家的财富在几代之内就会复归平常。科举的施行又使皇帝之下的官职全部向社会开放，这使社会地位划分更不稳定。相关研究表明，明(1368—1643年)清(1644—1911年)时期获得科举功名者的社会分布相当广泛，“在明代，47.5%的进士来自祖上三代没有出过任何有科举功名者的家庭”；“在清代，19.1%的进士来自祖上三代以内没出过有功名者的家庭；18.1%来自出过一个或者多个生员但无更高级别功名的家庭”。[8]56较西方而言，中国古代是一个较为平民化的社会。

在社会高度同质化、阶级分野模糊的社会，政治通常是协调社会整体利益的手段。在阶级分野明显、社会利益高度分化的社会中，政治就是各阶级、集团利益分肥的工具，行政过程往往“夹带私货”，照顾本阶级、集团的利益成为理所当然。阶级政治的传统在西方延续至今。在当代，“利益集团”可以合法地“游说”议员，利益集团代表的“党争”具有合法性。这种安排为“集团利益”披上“国家利益”的合法外衣提供了条件，也为利益集团绑架国家提供了机会。《经济学人》杂志曾刊文指出，美国国会的每一名议员平均有超过二十名说客，数以千计的说客让美国国会的立法过程变得缓慢、难产。2010年，美国联邦最高法院又废除了利益集团支持总统竞选的捐款上限，这让热衷政治的大富豪们变得更加活跃，也更慷慨。在中国，行政机构中源远流长的价值观是“私志不入公道”。“公正廉明”、“大公无私”、“为官一任、造福一方”是官员的美德。这种行政观带有强烈的道德色彩，它能确保行政队伍始终占据道义制高点，也为政治系统摆脱政治集团恶斗的西式传统提供了可能。

(三)民本主义的政绩观

所有政治权力都面临认同问题。在个人主义的视野下，对政府权力的认同建立在行政首脑由选举产生之上，而政党则是选举的工具。由于西方社会利益高度分化、阶级分野明显，“党”便成为利益诉求不同、政治倾向不同集团间博弈的载体。建立在党争基础上的所谓民主政府的政绩就是满足各利益集团的利益诉求。与西式靠党争民主建立政府认同不同，大规模、同质化的中国古代社会的行政系统由思想、行为高度统一的儒家政治集团组成。它存在的理由和任务是照看全体人民的福祉，其政绩观是民本主义。中国古代的民本主义思想源远流长。《尚书》中就提到“民惟邦本，本固邦宁”“天听自我民听，天视自我民视”；《左传》也提到“天生民而树之君，以利之也”。政府若失去民心，则“天命”就会转移，合法性随即丧失，即“社稷无常奉，君臣无常位，自古以然”[9]1205。

民本主义要求公职人员必须超越党派利益，公正无私，以社会整体利益作为政治活动的根本准则。近代以来，中国共产党之所以能够由小到大、由弱至强的根本原因就在于它用现代化的组织模式延续和继承了中国的民本主义政治传统，代表了中国人民的根本利益。改革开放40多年来，中国政府让7亿多农村人口摆脱贫困，成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。民本主义在当代的升华和体现就是共产党人提倡的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，就是“把人民满意不满意、支持不支持作为一切工作的出发点和落脚点”。当下，中国共产党人深入偏远山村、深山老林进行精准脱贫延续的就是民本主义的政治传统。

三、广义政府传统的现实意义

基于数年历史文化积淀而形成的广义政府政治文化传统不仅具有历史合理性，而且在推进国家治理现代化的进程中具有重要的现实意义。

(一)广义政府政治文化传统为坚守国家治理现代化的社会主义方向提供了文化自觉

国家治理现代化的目标是完善和发展中国特色社会主义。社会主义所倡导的消灭剥削压迫、实现人人平等的价值理念具有历史进步性。在马克思生活的时代，资本主义的弊端是直接的、可感知的。因而，社会主义价值理念的合理性同样是直接、具体、易感知的。但现代资本主义的发展使得社会主义的价值合理性变得间接、抽象、不易感知，这使得社会主义的吸引力下降了。曾带领中国走上社会主义道路的老大哥苏联在改革陷入困境后就主动放弃了社会主义道路。当下，占全球人口65%的国家都选择了西式发展道路；在人口过亿的10个发展中国家中，除了中国外，其余9个(印度、巴基斯坦、孟加拉国、印尼、菲律宾、尼日利亚、埃塞俄比亚、墨西哥、巴西)实行的都是西式多党竞争、三权分立制度。虽然选择西式发展道路的发展中国家治理绩效并不理想，虽然改革开放以来中国的发展成就斐然，但西方资本主义的话语霸权依然占据优势。域外层出不穷的“颜色革命”，国内对“普世价值”的争论都说明世界社会主义在短时间内很难复兴。在资本主义还占据话语优势，中国特色社会主义仍将长期处于初级阶段的情况下，要坚守社会主义价值理念没有一种文化自觉是很难做到的。

广义政府政治文化传统中内含的“不患寡而患不均”、“大道之行也，天下为公”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等政治理想与社会主义强调的平等理念非常契合。近代中国在新文化“五四运动”中选择社会主义，当代中国在改革进程中坚守社会主义与中国的政治文化传统密切相关。改革伊始，邓小平就提出“共同富裕”和“公有制”是改革必须坚守的原则。[10]142共同富裕是社会主义价值目标的现实体现，而公有制是社会主义价值目标实现的物质基础，坚守上述两大原则就是坚守了改革的社会主义方向。尽管改革的进程异常复杂，不同的声音此起彼伏，但上述两大原则我们坚守到了今天。在全面深化改革的进程中，虽然我们强调要摒弃平均主义的分配方式，但“小康路上一个都不能掉队”的理念为共同富裕的实现奠定了坚实基础；虽然我们强调“深化国有企业改革”，但“公有制的主体地位”不能动摇的前提为共同富裕的实现提供了制度保障。中华文明作为世界上未曾中断过的古老文明形态，其孕育的广义政府政治文化传统为它在改革中坚守社会主义提供了超强的文化定力和文化自信。

(二)广义政府政治文化传统为创新市场经济的运用方式提供了思想底蕴

国家治理现代化的一个重要领域是处理好政府与市场的关系，但要成功找到双方之间的平衡点并非易事。苏联与东欧社会主义国家在经济体制改革问题上数十年都没有跳出计划与市场二元对立的怪圈。改革开放以来，中国迅速崛起与政府对市场经济运行方式的创新密不可分，而广义政府的政治文化传统为创新市场经济的运行方式提供了思想底蕴。在广义政府政治文化传统中，“经济”的中心不是以最小的投入换取最大的产出，不是让大众遥望少数人的施舍，而是经国治民、普惠民生、天下太平。这种天下情怀为市场经济走出私有制的狭隘视野提供了高远的立意。诺贝尔经济学奖获得者诺斯在《经济史上的结构与变迁》中论述过文化理念对制度变迁的重要作用。诺斯认为，文化理念不仅可以降低交易成本，也可以增强政策合法性，“维持现存秩序的成本反而与现存制度的明显的合法性有关。在参与者相信制度是合理的范围内，实施规章和产权的成本由于以下简单的事实而大幅度下降，这就是甚至当私人成本收益算计认为不服从规章或违反产权是合算时，个人也不会这么行动”[11]62。换言之，制度变迁的路径依赖性使得市场经济在中国的道路势必会呈现出与西方不同的走向。随着经济金融化趋势的到来，法治对这一领域监管的难度与日俱增，华尔街的金融大亨们在法律的层层阻隔下依然还是将美国推入了金融风暴。经济金融化日益凸显出道德的经济价值，道德可以通过制约心灵而实现制约行动的目的。道德力量可以增强人们抵御外部不良诱惑的能力，进而降低经济运行的总体风险。广义政府内蕴的悠久道德文化与道德资源，为我们全面认识市场经济，进而创新市场经济的运用模式提供了思想底蕴。

(三)广义政府政治文化传统为避免权力介入市场后走向自肥提供了道德约束

建设高效、廉洁的政府是国家治理的题中之义，但对转型期国家而言，廉洁与高效很难兼得。一个强大的政府是转型成功的前提，但强势政府是一把双刃剑，它即可以给予政府在面对错综复杂改革局面时所必需的权威和掌控力，但也为处于新旧制度转换期还没有形成有效制度规约的政治权力走向自肥提供了可能。拉美、东亚、东南亚诸多发展中国家的政治权力在转型期陷入政治衰朽的现实说明，处于新旧制度转换期还没有形成有效制度规约的政治权力要避免陷入衰朽必须具备强大的文化底蕴支撑。改革开放至今，中国政府的积极进取与主动作为态势之所以能避免衰朽，并创造发展奇迹与中国在漫长历史进程中所孕育的广义政府政治文化传统密不可分。在中国，市场经济是靠政府权力一手培育起来的，在改革中权力寻租的空间异常广阔，但中国之所以没有出现政治动荡的重要原因之一就是广义政府内涵的价值理念为处于新旧制度转换期存在权力硬制约缺陷的社会提供了软制约方式——以道德制约权力。现实中，显性的权力制约方式如以权力制约权力、权利制约权力、法律制约权力，其作用主要还是在行为层面，具有滞后性。道德对权力制约的最大特点和优势在于它着眼于从行为产生的心理机制和精神结构方面发挥作用，而不是仅仅停留在外在的行为层面，这是其他权力制约方式所不具备的。它呼唤人们从内心出发规范自己的外部行为，它能够避免权力制约、法律制约导致权力运行的形式主义倾向，保证权力运行的公共取向，这是社会治理的最高境界。在广义政府政治文化中，以道德制约权力的传统源远流长，儒家提倡的“为政以德，譬如北辰。居其所而众星拱之”[12]12的主张是历朝历代统治者所遵循的治国大纲。广义政府政治文化传统中“自省”、“克己”、“慎独”、“宽人”的思想因子和对“官德”的强调为中国走出新旧制度转换的无序期提供了道德资源。以道德规范为核心的广义政府传统是我们的重要文化遗产，如果挖掘、利用好这份厚重的文化遗产，我们完全有可能向世界提供权力制约的中国方案。

综上所述，广义政府的效能与作用改变了人们对政治与经济、政治与文化之间关系的传统认知。广义政府政治文化传统告诉我们，不同的政治文化决定了不同的制度建设模式，任何新的制度只有和本土文化融洽结合在一起才能顺畅地运转。在推进党和国家治理体系现代化建设过程中，我们要尊重几千年来中国形成的政治传统，必须立足于本土去探求中国特色社会主义政治发展道路。广义政府存在的历史逻辑和实践逻辑早已超出了西方自由主义的狭隘理论视阈，它是解码新中国70多年来取得巨大成功的关键。我们应该以此为基础去认识权力制约的中国道路，建构自己的国家理论。只有这样才能阐释好中国道路，讲述好中国故事。