浅析全域土地综合整治试点政策

岳小松，邓京虎

（江西省煤田地质局测绘大队，南昌330001）

引言

2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“建设生态省”、实施“千村示范、万村整治”的战略决策，改变了浙江乡村的面貌[1]。2018年，浙江“千村示范、万村整治”工程荣获联合国地球卫士奖[2]，得到国际上的认可。习总书记作出重要批示，要求学习浙江的做法，推动农村人居环境整治，建设美丽宜居乡村。同年，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出实施农村土地综合整治[3]，开展土地综合整治示范建设的行动。

在此背景下，2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发[2019]194 号）（以下简称“194 号文”），按照乡村振兴战略部署要求，在全国范围内开展全域土地综合整治试点工作。

笔者通过对“194 号文”的研读、梳理，将全域土地综合整治试点政策归纳为三大任务、政策机制、两个约束性指标、注意事项等，以国务院、自然资源部出台的其它政策为参考，结合江西省自然资源厅出台的相关政策，对要点进行逐一分析，并提出一些建议。

1 三大任务

全域土地综合整治试点通过农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复三大任务，解决乡村耕地布局无序、土地资源利用低效以及生态退化等存在的多维度问题。

1.1 农用地整理

农用地整理的主要内容包括：低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造和其他耕地后备资源的开发。

其中，低效林草地和园地整理主要涉及残次林地、荒芜的园地和低效荒草地的整理；农田基础设施建设是指农田水利、田间道路条件较差，具有较大的提质改造空间；现有耕地提质改造即通过田块平整、土壤改善、完善灌排设施等措施，使现有质量等级、等别较低的耕地得以提高，如将旱地改造为水田或水浇地、将水浇地改造为水田等；其他耕地后备资源包括对裸地、沙地和其它未利用地的开发。

1.2 建设用地整理

建设用地整理的内容主要包括农村宅基地、工矿废弃地和其他低效闲置建设用地。

农村宅基地主要指废弃农村居民点；工矿废弃地包括废弃工业用地、废弃矿山或生产建设矿山废弃地，如露天开采矿山挖损、压占的土地。低效建设用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧（含存在地质灾害隐患）的存量建设用地，以及批而未用土地[4]。其他闲置建设用地主要指村庄空闲地。

1.3 乡村生态保护修复

乡村生态保护修复主要包括河流水系综合治理、水土流失治理、土地污染治理和农村人居环境整治等。

河流水系综合治理是将河流进行清障，采用生态护坡，在河岸种植景观树或其他花草等，达到维持水清、面洁、岸绿、有景的河道水环境面貌。

水土流失是地球陆地表面水力、重力和风力等外力引起的水土资源和土地生产力的破坏和损失[5]。可通过工程技术如沟头防护工程、修筑梯田，生态和农艺等技术对被破坏的水土资源进行治理。

土地污染治理是对存在固废物污染、有机物污染和重金属污染的土地，采取工程、物理、化学或生物技术进行治理，使土地恢复到原有功能的状态。

农村人居环境整治主要是从绿化景观、环境卫生、道路、建筑风貌等几个方面开展整治。如将保护古树、保持传统的景观环境，并丰富原有的植被类型，雨水和污水分流，设置垃圾处理站，保护古建筑，使村庄的面貌焕然一新。

2 政策机制

政策机制包括允许合理调整永久基本农田、允许节余的建设用地指标在省域内流转、部对试点工作给予一定的计划指标支持，三大政策和多元化投入机制。

2.1 允许合理调整永久基本农田

按照《土地管理法》规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途[6]。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实无法避让永久基本农田的，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准[7]。

可见，永久基本农田之前不能调整，除非国务院批准，而“194 号文”指出，全域土地综合整治试点可以合理调整。即原则上不予调整，特殊情况下按村庄规划要求进行合理适度调整[8]。

按照《土地管理法》规定，永久基本农田转为建设用地的，征收永久基本农田的，均由国务院批准。国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发[2020]4号）指出，把北京、上海、浙江、江苏、天津、安徽、广东、重庆作为首批试点，将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托试点省、直辖市人民政府批准。

由此可知，国务院已设立试点对永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项权下放，尽管试点仅有8个省市，但是未来有可能推广到其他省市乃至全国。

2.2 允许节余的建设用地指标在省域内流转

根据之前国家的相关政策，在一定范围内主要是贫困地区，如集中连片特困地区等地的增减挂钩节余指标，才可以在省域内流转。

“194 号文”指出，节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。该指标通过农村废弃居民点的拆旧复垦、矿山生态修复等获取，不仅仅局限于增减挂项目，允许流转的范围也不再局限于贫困地区。省域内的流转可以在更大范围内平衡土地资源，对于解决土地供求矛盾，更好地为乡村振兴提供强有力的资金支持。

2.3 部对试点工作给予一定的计划指标支持

“194 号文”指出，自然资源部对试点工作给予一定的计划指标支持。各省可以配套奖励，并制定具体办法[8]。

自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规[2019]6 号）指出，正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地、园地、林地、草地和其他农用地[9]的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地[10]。矿山企业的采矿活动可以跨县域，在省域范围内进行，扩大了其采矿活动的范围。

江西省自然资源厅关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的文件指出，矿山生态修复产生的节余指标，除国家和省政府已有交易规定外，优先于一般指标省域内交易。

全域土地综合整治试点涉及矿山生态修复的，自然资源部和江西省自然资源厅已经先后提出了一些激励措施，以支持市场化推进矿山生态修复项目的建设。2.4 多元化投入机制

“194 号文”指出，鼓励各地整合使用各类资金，如新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益以及乡村振兴资金等。充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治支持作用，多元化投入解决资金来源问题。

目前国内土地整治资金主要来源于财政拨款，由于财政拨款受财政收入以及其他政府拨款项目竞争的影响，存在不确定性，因此用于农村土地综合整治的财政拨款资金数量也存在一定的不确定性。国家鼓励金融和社会资本参与全域土地综合整治，各级财政创新完善、用足用好城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡[11]、工矿废弃地复垦利用等资源保护利用政策，按照“谁投入、谁受益”的原则，积极推动金融和社会资本参与。

自然资规[2019]6 号文指出，投入矿山修复的社会资本，按照协议的约定，取得各类指标流转收益。江西省自然资源厅相关文件指出，各地可将符合要求的生态修复产品（如节余指标、自然资源等）作为质押、抵押物，向开发性金融机构、政策性银行申请融资贷款。2020年江西省国土空间生态修复工作要点包括积极推进省厅与国家开发银行江西省分行签订生态修复合作框架协议的落实工作，开展基于国土空间生态修复的生态产品价值实现等基础研究。

由此可知，全域土地综合整治试点涉及矿山生态修复的，自然资源部已经明确了社会资本投资收益的来源，江西省正在着手研究并推进资金的落实工作，将生态产品质押或抵押贷款，可能是江西省未来的发展趋势。

3 两个约束性指标

国家将适当增加耕地面积、提高耕地质量、增强粮食综合生产能力[12]放在重要位置。“194 号文”对试点整治区域提出了要求，即两个约束性指标。

3.1 新增永久基本农田面积

若永久基本农田进行调整，新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。那就意味着若基本农田面积调整了100 亩，新增永久基本农田面积不少于5 亩。

3.2 新增耕地面积

新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的5%。此处的5%与新增耕地率有所不同，该项指标等于新增耕地与原有耕地面积之比，而新增耕地率等于新增耕地面积与整治区域的建设规模之比。

4 注意事项

4.1 与村庄规划的衔接

开展全域土地综合整治试点的村，必须编制村庄规划，全域土地综合整治和村庄规划二者要实行充分衔接。村庄规划由乡镇政府组织编制，整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、投入资金数目和资金来源等。4.2 永久基本农田调整

若永久基本农田进行调整，要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则，统筹“三线”划定。整治区域竣工验收后，更新完善永久基本农田数据库，并编制相应的调整方案，由省级自然资源和农业农村两个主管部门审核同意后，纳入村庄规划予以实施。

5 结论与建议

5.1 全域土地综合整治试点通过三大任务解决乡村耕地、土地资源利用以及生态等存在的一系列问题，国家给予了政策支持，也提出了一定的要求，其目的是优化三生空间格局，促进土地集约利用，改善农村人居环境，建设美丽乡村。

5.2 按照“194 号文”文件精神，整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄。如果村庄中只有零星分散的区域需要整治，也可以纳入全域土地综合整治。但是零星分散的区域并非符合全域土地综合整治的概念。建议进一步明确全域土地综合整治试点的整治区域。

5.3 全域土地综合整治试点若不涉及矿山生态修复区域，建议自然资源部进一步明确对试点工作给予哪些计划指标支持，省厅明确给予试点的具体支持措施。

5.4 若申报的试点获自然资源部批准，需要先行编制村庄规划，或者村庄规划与全域土地综合整治项目规划设计同时进行。如此可避免村庄规划中布置的地块，规划设计阶段无法实施的现象。