从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接与转型

刘学武 杨国涛

(宁夏大学 a.经济管理学院/西部发展研究中心；b.经济管理学院，银川 750021)

提要： 脱贫攻坚与乡村振兴是我国实现“两个一百年”奋斗目标必须完成的两项重大战略任务，目前两大战略正处于衔接与转型阶段。从治理目标、主体与对象、政策与制度、瞄准策略4个维度厘清脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系，准确把握两大战略的共性，以乡村振兴的总要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为靶标，确定脱贫攻坚与乡村振兴具体衔接转型的内容，以及衔接转型的现实基础；掌握两大战略的差异性，分析排查后脱贫攻坚阶段存在的实际问题，发现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接转型存在着发展不平衡不充分、农村空心化、乡村劳动力整体素养低等方面的实践困境，针对性地提出要建立组织领导、政策保障、资源筹集、产业培育等机制，以促进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接与转型。

引 言

消除贫困始终是广大发展中国家面临的重要任务。中国在消除贫困方面做出了巨大努力，取得了显著成绩[1]。2015年“脱贫攻坚工程”首次出现在党的十八大五中全会报告中[2]，同年11月出台的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对脱贫攻坚做了更全面的部署。2017年“乡村振兴战略”首次出现在党的十九大报告中，“乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[3]。2018年陆续颁布了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，意见和规划强调脱贫攻坚是乡村振兴的前提，新时期要做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。

脱贫攻坚工程的精髓在于“精准”[4]，即通过“六个精准”“五个一批”，确保2020年我国现行贫困线标准下的贫困县全部摘帽，贫困人口全部脱贫，全面建成小康社会，为实现第一个百年奋斗目标奠定基础。乡村振兴的精髓在于“战略”，即以农业农村优先发展和城乡融合为发展目标，以“二十字方针”为内容要求[5]。通过“五个振兴”，全面解决城乡相对贫困问题，为2035年基本实现社会主义现代化奠定基础，至本世纪中叶实现第二个百年奋斗目标[6]。因此，厘清脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系，弄清衔接转型的内容、现实基础、实践困境，对于脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型至关重要。

一、脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系

脱贫攻坚是乡村振兴的前提，两大战略在治理目标、主体与对象、政策与制度、瞄准逻辑方面存在着内在的逻辑关系。

(一)脱贫攻坚与乡村振兴治理目标的逻辑关系

脱贫攻坚与乡村振兴的总目标是依次递进的。党的十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标，党的十六大、十七大报告均对“两个一百年”奋斗目标作了强调和安排，党的十八大报告又清晰描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，2015年11月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》“把扶贫开发工作纳入‘四个全面’战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在更加突出的位置，大力实施精准扶贫”[7]。党的十九大报告清晰指出：“乡村振兴要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”该报告进一步提出：“我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。”[3]尽管脱贫攻坚与乡村振兴具体的发展目标在表述上有所不同，但内涵上是连贯的，分别为“两个一百年”奋斗目标奠定了坚实基础。

(二)脱贫攻坚与乡村振兴治理主体与对象的逻辑关系

1.脱贫攻坚与乡村振兴主体保持一致

国家作为脱贫攻坚与乡村振兴两大反贫困战略的制定者，理所当然是脱贫攻坚与乡村振兴战略的实施主体，这里的国家是各级党政部门、基层村委会的集合体。回顾新中国反贫困历程，国家把消除贫困当作政治经济问题的一部分，从政治、经济、社会三个方面系统性地进行了一系列重要变革，出台了一系列扶贫方针政策[8]。国家在颁布扶贫方略时还强调要加强领导，强化政府责任，引领市场、社会共同参与，充分发挥定点扶贫、东西部扶贫协作在社会扶贫中的引领作用，使得扶贫治理结构、资源配置、监督考核方法都发生了重大变革。

广大人民群众是脱贫攻坚与乡村振兴战略具体的实施者，人民也必然是两大战略的实施主体之一。党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，彰显了国家作为贫困问题治理主体的决心与担当。报告进一步指出：“坚持一切以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位。”这凸显了人民的贫困治理主体地位。

2.脱贫攻坚到乡村振兴治理区域、对象全面扩大

脱贫攻坚阶段的贫困治理区域主要是我国中西部贫困地区，治理对象主要是该地区建档立卡户、低保户等绝对贫困人口。党的十九大之前的反贫困瞄准目标也经过了一系列调整，经历了从贫困地区到贫困县、贫困村，最后到贫困人口的变化过程。

乡村振兴战略提出后则将整个乡村纳入治理范围，治理对象也扩大为我国乡村及城镇的相对贫困人口。2020年《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》指出，脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，扶贫区域也向整个乡村推进，扶贫工作方式由集中作战调整为常态推进。即在2020年全面建成小康社会之后，我国乡村振兴将在整个乡村推进，乡村或城镇相对贫困人口都将列为贫困治理对象。

(三)脱贫攻坚与乡村振兴政策与制度的逻辑关系

1.脱贫攻坚与乡村振兴体制机制有延续性

1978年至1986年，国家没有成立专门的扶贫领导机构，但是国务院出台了一系列与扶贫相关的政策，明确了扶贫问题的重要性。1986年国务院成立扶贫领导开发小组及专门办公室，以专项工作的形式开展扶贫工作。党的十八大以来，党和政府围绕脱贫攻坚战略建立责任、政策、投入、动员、监督和考核六大体系，从而为打赢脱贫攻坚战建构了完善的制度保障[9]。党的十九大提出乡村振兴战略后，各级党政部门参照脱贫攻坚领导责任制，规定县委书记为乡村振兴“一线总指挥”，“五级书记”齐抓共管的领导责任制；按照脱贫攻坚工作机制，推行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的乡村振兴工作机制；参照脱贫攻坚考核机制，实行“市县党政班子和领导干部推进乡村振兴战略的绩效考核制度”[10]。

2.脱贫攻坚与乡村振兴政策体系相互融合。

1978年至1986年的扶贫工作是探索性反贫困工作，存在诸多不足。1987年出台《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，1994年颁布《国家八七扶贫攻坚计划》揭开了大规模移民开发的序幕，1999年陆续颁布《中共中央 国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》等政策包含了相对完整的产业扶贫、就业扶贫政策，为后续农村生产结构调整，以及农村劳动力转移流动提供了政策保障。2001年的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》至2015年的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对贫困地区生态环境保护与修复，农村贫困人口“两不愁，三保障”起到了至关重要的政策保障。乡村振兴阶段，各地方延续了脱贫攻坚阶段尚具时效的相关政策，并根据2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，陆续完善、出台了一系列相关政策，建立乡村振兴投入体系，坚持政府主导，市场参与，增加乡村建设资金投放；建立乡村振兴动员体系，发挥党和政府集中力量办大事的优势，广泛动员社会力量参与乡村振兴；建立乡村振兴监督、考核体系，确保乡村振兴政策、制度的落实。

(四)脱贫攻坚与乡村振兴瞄准策略的逻辑关系

1.脱贫攻坚消除绝对贫困，乡村振兴解决相对贫困

脱贫攻坚瞄准的是贫困地区及该地区的建档立卡户、低保户，发展要求是确保贫困人口实现“两不愁、三保障”。乡村振兴要解决的是全国性的“三农”问题，到2035年基本实现农业农村现代化，本世纪中叶全面实现农业强、农村美、农民富的发展目标。乡村振兴社会层面的衡量标准，看是否达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕；个人层面的衡量标准看，是否住房有保障、资产有富裕、生活水平有提高、劳动能力得到加强、教育水平有所提高、健康有所改善。

2.脱贫攻坚是优先任务微观施策，乡村振兴是顶层设计整体谋划

“扶贫对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准”，“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”，是脱贫攻坚微观施策的具体体现。乡村振兴作为党的十九大以来国家的七大战略之一写入党章，是平衡城乡发展关系，全面解决“三农”问题的顶层设计，乡村振兴战略着重农业农村区域协同发展，坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进[11]，强调有计划、按步骤完成资金、资源投入，着重调动社会力量参与乡村振兴，统筹推进农业农村事业向前发展[12]。

二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接转型的内容

乡村振兴的要求是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，脱贫攻坚与乡村振兴的衔接转型内容理应围绕这5项要求展开。

(一)脱贫攻坚产业扶贫、就业扶贫政策与乡村振兴产业兴旺要求有效衔接

脱贫攻坚产业扶贫、就业扶贫政策旨在通过政策调控扩大贫困地区产业发展空间，降低贫困人口就业门槛，全面增加贫困地区财政收入及贫困人口的家庭收入，最终达到贫困地区摘帽，贫困人口脱贫。乡村振兴将扶贫范围扩大到整个乡村，帮扶对象扩大到相对贫困人口，产业兴旺是乡村振兴的必由之路。乡村振兴中的产业兴旺即在绿色发展观的指引下加快农业发展方式的转变，优化农业生产结构，激发农业农村内生动力，从而实现农业强、农村美、农民富的发展目标。二者衔接有其合理性。

(二)脱贫攻坚易地搬迁、危房改造政策与乡村振兴生态宜居要求有效衔接

易地搬迁是脱贫攻坚“五个一批”的重要组成部分，是通过空间转换形式彻底改变资源环境对贫困地区贫困人口的束缚，一方面减轻了迁出地的生态环境压力，另一方面为被迁移人口提供了更广阔的发展空间和更宜居的生态环境。危房改造则是政府主导的贫困地区人居环境改造工程，极大地改善了贫困地区人口的居住条件。乡村振兴中的生态宜居是美丽乡村建设的重大行动，对整个农村危旧房屋、卫生条件的改造，本质上是脱贫攻坚危房改造的扩大化。二者有效衔接有其必然性。

(三)脱贫攻坚美丽乡村建设与乡村振兴乡风文明建设要求有效衔接

美丽乡村建设属于新农村建设范畴，不过贫困地区美丽乡村建设需要国家投入更多财力与物力。脱贫攻坚阶段更加强调在贫困地区“革陈规除陋习，树新风促脱贫”，乡村振兴中乡风文明建设在外延、内涵方面更加全面，“环境美、生活美、人文美”是乡风文明重要的衡量标准，因此脱贫攻坚美丽乡村建设与乡村振兴乡风文明建设一脉相承。二者有效衔接有其一致性。

(四)脱贫攻坚体制机制、干部驻村制度与乡村振兴治理目标有效衔接

脱贫攻坚“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制经实践检验是行之有效的扶贫工作机制。干部驻村制度是“六个精准”的有效组成部分，是贫困地区消除绝对贫困的最有力保障。乡村振兴确立的党政“一把手”制度，“五级书记”一起抓落实等方面的领导责任制是乡村振兴的制度保障。二者有效衔接有其延续性。

(五)脱贫攻坚健康扶贫、教育扶贫政策与乡村振兴生活富裕目标有效衔接

脱贫攻坚中贫困地区医疗保险全覆盖，贫困人口重大疾病、慢性病救助政策的推行极大保障了贫困人口健康状况。教育扶贫既解决了贫困人口学龄儿童的义务教育，也部分保障了成人职业培训，提高了贫困人口的生存能力。乡村振兴的生活富裕是更大范围、更高标准的农村人口生活水准的提升，是“三农”问题得以全面解决的重要表现。二者有效衔接有其统一性。

三、脱贫攻坚与乡村振兴衔接转型的现实基础

2020年是我国全面建成小康社会的收官之年，为实现这一目标，从中央到地方大力推进脱贫攻坚，从战略目标调整、体制机制完善等方面为乡村振兴奠定了扎实的基础。

(一)战略目标保持了一致性

宏观层面上，脱贫攻坚是要实现消除区域性整体贫困，让贫困县摘帽，贫困人口脱贫，全面建成小康社会，为2021年实现第一个百年奋斗目标扫清障碍；乡村振兴是要解决乡村发展不充分，城乡发展不平衡，以及相对贫困人口多维贫困的生存状态，为本世纪中叶实现第二个百年奋斗目标打下坚实的基础。微观层面上，脱贫攻坚的产业扶贫政策、就业扶贫政策与乡村振兴产业兴旺要求保持一致；脱贫攻坚易地扶贫搬迁、危房改造政策与乡村振兴生态宜居要求保持一致；脱贫攻坚美丽乡村建设与乡村振兴乡风文明建设要求保持一致；脱贫攻坚体制机制、干部驻村制度与乡村振兴的治理目标保持一致；脱贫攻坚健康扶贫、教育扶贫政策与乡村振兴生活富裕目标保持一致。

(二)体制机制保持了连贯性

脱贫攻坚与乡村振兴都由党中央、国务院统筹规划，省级党委、政府总负责，市县乡级党委与政府抓落实。脱贫攻坚阶段确立的党政“一把手”第一责任人，“五级书记”一起抓落实的组织领导机制经实践检验行之有效，该机制在乡村振兴阶段依然得到了落实，脱贫攻坚建立的市县、乡镇党政班子及领导干部推进脱贫攻坚战略的绩效考核制度在乡村振兴中也得到延续与完善；脱贫攻坚阶段出台的资源筹集机制为贫困地区引进资金、企业、致富带头人起到了关键作用，该机制在乡村振兴阶段将得到完善与创新。

(三)扶贫政策有延续性

自1982年国务院制定“三西扶贫计划”、1994年颁布《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》以来出台了一系列扶贫政策，仅党的十八大以来党和政府围绕脱贫攻坚的责任、政策、投入、动员、监督和考核六大体系出台了12个《决定》，各部委配套出台173项相关的法规、制度及实施方案，涉及脱贫攻坚的各个方面，而《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果，明确地指出乡村振兴政策本质上就是对脱贫攻坚政策的延续与完善，即两大战略在政策上一脉相承。

(四)益贫式的发展环境已形成

2000年以来，我国扶贫工作已经转变为开发性扶贫与综合性保障扶贫并重的局面。开发式扶贫模式下，国家通过“五个一批”“三位一体”扶贫政策，加强贫困地区基础设施建设，大力推进交通基础设施、农田水利基础设施、农村信息传播渠道、电力网络基础设施等方面的建设，极大促进了贫困地区经济社会发展。脱贫攻坚阶段习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”特色产业发展为贫困人口提供了就业和创收，产生直接效益的同时，还通过税收等形式改善贫困地区财政状况，间接让贫困人口受益。此外，国家在住房、健康、养老、教育、医疗保障方面政策性地向贫困地区的贫困人口倾斜，解决了区域性整体贫困、农民个体绝对贫困问题，这些改变均有利于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接转型。

四、脱贫攻坚与乡村振兴衔接转型的实践困境

脱贫攻坚虽然解决了区域性整体贫困，让贫困人口脱离绝对贫困，但是城乡发展不平衡、农村空心化等问题没有得到有效解决，将给乡村振兴造成不利影响。

(一)发展不平衡、不充分

解决发展不平衡、不充分问题是乡村振兴的重点，也是解决相对贫困问题的必由之路。脱贫攻坚阶段所面临的不平衡问题包括城乡发展不平衡、乡村内部发展不平衡、区域间发展不平衡[13]。城乡发展不平衡的根源在于我国由来已久的城乡二元结构，乡村振兴阶段需要国家全面深化体制机制改革来破除城乡二元结构对乡村发展的剥夺，尽快消除城乡发展不平衡问题。乡村内部发展不平衡主要体现在贫困户与非贫困户之间。脱贫攻坚阶段给予贫困地区、贫困人口的各类帮扶迅速消除区域性贫困，促使贫困人口摆脱绝对贫困。非贫困乡村及非贫困人口很难享受各类帮扶政策，部分非贫困村的基础设施差于受帮扶的贫困村，部分非贫困人的生活水准已经低于享受帮扶政策的贫困人口，在乡村内部形成了新的不平衡。

(二)农村空心化现象严重

脱贫攻坚消除了农村绝对贫困，尚不能改变贫困地区乡村发展不充分的状况。当前农村空心化现象比较严重，乡村常住人口通常只占村庄户籍人口的50%左右，中西部地区贫困乡村这一比例甚至不足40%，且常住人口多是老人、妇女及儿童。农村劳动力向外转移的根本原因在于当地企业数量少、规模小，无法满足乡村富余劳动力的就业需求和较高标准的薪金要求。农村青壮年劳动力向外转移虽然增加了劳动者的家庭收入，提高了其家庭生活水准，但是使得乡村对企业的吸引力大大下降，当地现代农业及二、三产业难以开展，给脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型带来了诸多不利影响。

(三)乡村劳动力整体素养低

现阶段乡村青壮年劳动力向城镇大量转移为城镇注入了活力，促进了城镇二、三产业的快速发展，但又引起了乡村凋敝。乡村留守劳动力整体素养低，难以承载产业兴旺的重担。脱贫攻坚阶段国家号召由村民委员会担任责任主体，带领村民壮大村集体经济合作组织，实践中由于乡村基层村民委员会薪酬待遇较低，难以留住原生的乡村能人，村“两委”普遍缺乏能力出众的领导人才，村集体经济合作组织也缺乏有经营才能的管理者或致富带头人。驻村书记制度在一定程度上缓解了村“两委”队伍涣散的状况，可是由于监督、考核不到位，很多驻村书记并没有融入乡村治理中，一些村庄还频繁更换驻村书记，不利于脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型。

(四)乡村振兴主体培育难度大

乡村振兴要求的产业兴旺除了传统的农业生产方式，还应当根据城乡居民消费新需求，发展休闲观光农业、绿色食品产业、农产品网络营销等新兴产业，尽可能延长农业产业链，力促一二三产业的融合发展，这无疑要对相对贫困人口及乡村致富带头人，甚至基层党政部门的管理人员进行能力提升，甚至大量引进外来人才加入乡村建设之中。现阶段农村青壮年劳动力纷纷外出务工，很难有时间接受正规的职业技术培训，而闲暇较多的留守妇女接受职业技术培训的意愿较低。此外现有的农村职业技术培训工作受培训经费、培训场地、培训人员专业素养限制，多数情况下不能按需培训，致使农村职业培训常常流于形式，起不到应有的培训效果。农村专业合作社业务骨干、现代农业经营者、致富带头人及基层管理人员需要非常专业的业务培训，由于培训信息不对称及专业功底深厚的培训师十分缺乏，对乡村振兴高端人才的培训工作也难以落到实处，严重阻碍了脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接与转型[14]。

(五)乡村绿色产业发育水平低

产业兴旺除了产业规模要达标，还蕴含着产业要走绿色发展道路，即产业发展要以绿色资源开发与生态环境保护为基础，实现经济社会可持续发展。绿色产业从业者是从事绿色产品生产、经营及提供绿色服务活动者，乡村绿色产业涉及产业门类主要是农业、林业、乡村旅游业，以及与农林业密切相关的工业、商业等门类[15]。现阶段农业农村发展都是以经济效益为首要目标，农业、林业生产过程中过量使用化学肥料，大量使用除虫剂、除草剂，致使绿色产业发展受阻。一些地方土地流转不畅，现代农业生产规模逐年缩小，涉农工业不发育，一二三产业融合的休闲农业与乡村旅游业、乡村电商产业始终处于萌芽状态，难以发展壮大。

(六)现代化“三农”服务体系不健全

“三农”服务体系主要包括信息服务、支农金融服务、农资经销配送物流服务三个组成部分。“三农”急需的信息服务主要包括劳务信息服务、农业技术信息服务、农资产品售后服务等，现阶段“三农”信息服务碎片化现象严重，三类信息服务没有整合在一起，从事同一类信息服务的机构或个人出于私利考量，相互之间互设壁垒，阻碍信息共享。目前农村金融服务主要是存贷款业务，需求量大的小额信贷服务不能满足农业生产的需求，结算、保险、咨询等金融服务则更少。农资经销配送物流服务受“最后一公里”制约，物流配送费用畸高不下，目前没有形成全国统一的物流网络，农忙时节不能快速将有质量保证的各类农资送达田间地头，丰收季节亦不能有效将产品输送到消费市场[16]。

(七)社会力量参与乡村振兴的体制机制不健全

脱贫攻坚是政府主导型的反贫困模式，即主要由党政部门制定战略、调配资源、调动人力，逐步消除区域性贫困及贫困人口的绝对贫困问题。该模式有一定的强制性色彩，政府凭借雄厚的政治资源和经济资源，强力推进“六个精准”“五个一批”等实施方案，涉及范围广，见效快[17]。乡村振兴阶段治理范围扩大到整个乡村，治理对象扩大到全体相对贫困人口，政府现有的财力、人力无法包揽一切事务，动员全社会力量参与乡村振兴是解决相对贫困问题的必由之路。脱贫攻坚建立的体制机制鼓励、吸引社会力量，只注重让社会力量做贡献，忽视了让社会力量有所收获，故不能激发社会力量广泛参与乡村振兴，将影响脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型。

(八)新型农村养老保障体系建设难度大

土地对农民生活的保障功能逐年弱化，农村人口老龄化现象却日益严重。建立和完善新型农村社会保障体系是应对农村人口老龄化问题、维护农村社会稳定的重要途径[18]。由于城乡二元结构的历史影响、政府财政投入不足、农民自我保障意识淡薄，现阶段农村社会保障体系不健全，还没有形成全国统一的农村社会保障体系，国家对农村的社会保障在财力、物力、人力投入方面严重不足，对“低保户”“五保户”的最低生活保障标准过低。在农村社会保障体系管理方面，缺乏专业人才及科学合理的规章制度，社会保障相关部门、单位之间分工不明确、管理不规范现象严重，在一定程度上限制了农村社会保障体系作用的发挥。随着老龄化时代的到来，退休年龄段的农村老人数量将急剧增加，相对贫困人口规模必然也随之扩大，这无疑增加了新型农村养老保障体系建设难度，增加了脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接转型的难度。

五、脱贫攻坚与乡村振兴的衔接转型机制

从脱贫攻坚到乡村振兴，由于治理目标、治理范围、治理对象都发生了调整，两大战略衔接转型的体制机制自然也要做出相应调整。

(一)组织领导机制

脱贫攻坚的责任主体是各级党委、政府，乡村振兴战略的责任主体是农民、本土人才及组织、“三农”工作队[19]。因此，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接时，在责任主体维度就需要建立各级党委、政府及农民群体的多元责任主体联动管理机制。在多元责任主体的联动管理体系中各级党委是领导核心，还应当延续脱贫攻坚中“五级书记”一起抓的领导管理方式，形成中央统筹规划，省级负责推进，市县负责落实，行业负责支撑的组织领导机制[20]。

(二)政策保障机制

脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型，涉及多部门、多层次、多属性问题，科学合理的政策保障机制对两大战略的有效衔接转型至关重要。建立政策保障机制需要在深入研究脱贫攻坚与乡村振兴纲领性规划文件的基础上，遵循“三农”发展规律，强化衔接方面的顶层设计，分析两大战略的共性与差异性，然后形成关于衔接转型的系统性政策、制度、措施。有效衔接转型的政策保障机制既要确保省、市县、乡镇、村级组织纵向上的顺畅衔接转型，又要保证在横向上的部门之间、部门与企事业单位、部门与相对贫困人口之间的关系顺畅、连接有效；确保脱贫攻坚产业政策与乡村振兴产业发展要求之间的衔接转型科学合理。

(三)资源筹集机制

在资源环境要素筹集调配方面，要充分掌握各地资源环境的清单、承载力、比较优势、相对劣势等基本情况，因地制宜地发展生产，将资源环境比较优势转化为经济、生态、社会效益；财政金融要素方面，要统筹财政涉农资金、金融资本及社会资金，通过贴息、减税等筹措方式，吸引各方资金流入农业农村，促进乡村振兴[21]；在人才引进方面，要对脱贫攻坚中涌现出的乡村能人、乡企致富带头人、农村科技服务人才予以政策性奖励，从国家、社会、高等院校等层面培养“三农”人才，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型。

(四)产业培育机制

产业兴旺是乡村振兴的基本要求，是全面解决“三农”问题的基础性工作。乡村振兴中须以农业供给侧结构性改革为契机，鼓励和支持与“三农”密切相关的企业深入农村，同时发展壮大农村集体经济合作组织，引导农户发展家庭农场，全面推动现代农业的大发展，推动农村人口持续增收；产业兴旺须根据各地区资源环境方面的差异及农业农村实际发展水平，发挥资源环境的比较优势，因地制宜发展特色产业，推动优势农业农产品品牌化，将产业特色、品牌优势转化为经济效益；产业兴旺须注重“生产、生活、生态的有机统一，同时促进一二三产业融合发展”[22]。

(五)能力建设机制

脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接转型中加强相对贫困人口能力建设，激发其内生动力，是变“输血式”帮扶到“造血式”帮扶的有效手段。一是要通过职业技能培训提高相对贫困人口的劳动素养，提升其自身的资本价值，增加相对贫困人口从事现代农业生产及二、三产业领域的就业能力；二是要培植相对贫困人口的社会资本，在相对贫困人口与当地企事业单位之间建立公开透明的沟通渠道，提高其从社会关系网络中获取各种资源的能力，或建立高效的农村信息传播渠道，有效向农村传播致富信息，鼓励先富的人带动能力较弱的相对贫困人口，增加其致富机会；三是激发相对贫困人口的创业潜能，鼓励其充分利用当前成熟的农业农村社会化服务体系组团发展家庭农场，增加脱贫致富的机会。

(六)人文发展机制

乡村振兴转型过程中建立相对贫困治理的人文发展机制，改善乡村、相对贫困人口人文环境贫瘠现状是全面解决“三农”问题的关键。建立人文发展机制：一是完善农村教育基础设施建设，通过行政干预在城乡之间合理分配教育资源，鼓励优秀师资力量支援乡村学校，缩小城乡教育差距，同时加大对相对贫困家庭子女教育的帮扶力度，确保已消除相对贫困的家庭不再因学致贫、返贫；二是加强对相对贫困人口各项权利的保障，增强相对贫困人口的主人翁意识，创造条件让相对贫困人口参与到乡村振兴之中，融入乡村振兴主体；三是围绕美丽乡村建设主题改善乡村居住环境，建立完善的乡村基本公共卫生服务体系，使乡村美丽宜居。

(七)社会协同发展机制

脱贫攻坚是政府主导的扶贫战略，乡村振兴阶段党和政府仍然起着主导作用，但是由于帮扶范围已扩大至整个乡村，相对贫困人口也广泛分布在乡村，有必要建立政府、市场、相对贫困人口联动协作机制，形成“政府主导、市场参与、相对贫困人口响应”的社会协同发展机制[23]。社会协同发展机制的建立：一是继续加大东中部经济发达省市对中西部省市、相对贫困地区的对口帮扶力度，通过产业合作、经济支持带动中西部省市、相对贫困地区发展经济；二是制定优惠政策吸引、鼓励企业深度参与到相对贫困地区的经济建设中来，在拓展企业发展空间的同时为相对贫困地区的人们创造大量的就业机会，促使企业与相对贫困人口合作共赢；三是鼓励社会各个方面参与到乡村振兴中来，充分利用各类社会组织、社会力量的自身优势，从最现实、最紧迫、最直接的“三农”问题入手，解决相对贫困问题，实现乡村振兴。

(八)社会保障机制

相对贫困人口是整个乡村的弱势群体，在乡村振兴中升级现有的社会保障体系，做好相对贫困人口的兜底保障工作，对于脱贫攻坚向乡村振兴转型有重要的推动作用。建立新型乡村社会保障机制：一是要全面升级现有的社会保障制度，提高保障标准、扩大社会保障范围，全面保障相对贫困人口的基本生活水平有所提高；二是补充、完善各类保障措施，扩充保障种类，通过医疗保障解决因病致贫问题，通过教育扶贫解决因学致贫问题，通过救灾救济方式解决自然灾害致贫问题；三是加强对农村转移劳动力的社会保障力度，保护农民工利益免受损害；四是针对乡村残疾人、留守儿童等特殊人群，以及达到退休年龄的农村户籍人口进行兜底保障，避免因衰老、疾病、失业、意外伤害致贫。