社会治理视域下的公民法治认同感研究

黄 滢

（广西教育学院 思政部，广西 南宁 530023）

中共十九届四中全会提出，社会治理是国家治理的重要方面，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。为公民主体积极、依法参加社会治理提供了理论依据，有助于形成共建共治共享的社会治理环境。社会治理中存在多规范的冲突、主体的多样性、环境的复杂性等因素，要圆满完成这一阶段性任务，归根结底脱离不了主体理性规则思维的树立。其中，法治思维是底线思维，故有必要结合当前新形势、大环境对公民的法治认同感进行研究，可以增强公民的社会责任感，保障各主体的合法权益，引导公民树立良好的法律规则意识，从而加快社会治理的科学进程。

一、社会治理共同体建设呼吁公民法治认同

（一）公民是社会治理中的主要主体

人类各项社会活动离不开“人”这一基本主体的参与，社会治理也不例外。习近平总书记强调：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”社会治理的推进及创新，始终围绕着“人”“人民”“公民”等关键词去思索和设计制度。社会治理归根结底是为了服务于民众，以公民主体的参与作为基础导向。新中国成立和发展的每一阶段都没有脱离过人民群众，制度的设计、实施和创新是依赖各类主体来完成并不断改进，公民在社会治理各个环节中都扮演着重要的角色，应认识到民众基础的重要性。

社会治理的目标是为了保障广大人民的切身利益，切实兑现“以人民为中心”的治理承诺。随着改革开放以来社会格局的变迁，公民对美好生活的追求达到了一个新层次。面对新出现的民生问题，政府必须牢牢把握公民的核心诉求，围绕服务民众这一基本出发点展开工作。法律的制定或者属于全体民众，或者属于关心全体民众的公共人格者[1]。这就意味着需要注重保障公民参与及其他基本权益的实现。社会治理主体涵括党委、政府、社会管理部门、基层组织、制度执行者、公民等。在这里，对于公民概念实质上要做一个泛化的理解，公民不应该狭隘地被认为只是制度实施的对象，公民本身亦是制度的设计者、参与者、实施者、建设者、监督者、推动者。政府、基层组织等法律主体，根据德国法学家萨维尼的法人拟制说，亦是通过自然人主体运行和发挥作用。就社会治理过程而言，无论是顶层设计、组织建设、制度实施、反馈改进、治理效果承受，相应的行为最终是由组织做出或者是直接由个人实施，均回归到公民个体的具体行为。国家对基层社会治理及民众参与越来越重视，推动协调机制的创新，这些举措都大大提高了公民加入社会治理体系的主动性、积极性，增强其权利意识和社会责任感，通过完善合力协作机制，最终个体能形成认同感并遵循。

（二）社会治理的合力互动需要法治认同

加快构建和创新社会治理体系，无论是党委领导、政府决策、社会调节、群众参与或是公民自治，所服务的对象都是公民，所起作用的载体亦是公民的规则意识。只有在意见一致的规范和行为的框架内才可能有富有成效的和积极的社会互动[2]。大部分公民形成统一的、有凝聚力的、科学规范的规则意识，在推进社会治理现代化进程中促进社会各种力量的合力互动是必不可少的。

第一，从实施环境上看，社会治理的全局性、综合性、复杂性、多样性需要法治认同。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理，依法治理。”政府不再是往日那个对社会事项事无巨细进行管理的主导者，而是关注社会主体，尤其是公民主体的潜在能动作用，将社会治理制度的建设发展建立在热情、积极的接纳情感基础上，这样的接纳需要凝聚规则的认同意识。法治是社会治理的核心保障，没有任何一种社会规则如同法律一样具备公开性、权威性、规范性、概括性、普遍性。在这种规则上形成认同，对科学决策、制度合理设置、依法行政、合法参与、协商共治均能形成良好的推力，各类主体正向作用，促使社会治理体系的优化。第二，从社会治理的方式上看，社会治理法治化要求需要法治认同。社会治理法治化是全面依法治国的时代要求，社会生活的各种事项均须依法而治。法律规则的创设、指引和实施若需要获得切实的效果，就要求人们心理上能真正地接纳并形成稳固的心智。社会的时代理性需要法律有意识地对社会秩序进行构建，法律的运行过程未必会顺遂，个体意识、心理动机、外在行为对“理想秩序”必然会产生辅助或反推的力道。此时看来，在一个大家都必须遵守的规则基础上进行研究，发现人们对法治社会发自内心的赞许和自觉自愿维护，而不仅仅是下意识地被动接受，更显得主动和尤为必要。第三，从社会治理新格局看，共建共治共享的社会治理制度需要法治认同。其中最为重要的就是“共”字，可以促使公民抛却一己私利，融入外围环境规范化的社会网格中，形成持续性、合作式的推动社会进步的有组织行为。可以说，在法律规则制度保障的基础上，公民尊法、守法行径的理性程度调整着成熟社会治理成果的产生的进度条。共建鼓励民众的参与，最大程度地发挥群众智慧，基本行为规范约束必定是建立在法治的基础上的。共治意味着自律和他律，必然在个体、他人、社会、国家之间寻找连接的规则点，探寻相互矛盾的机制、规则冲突的关联点，确保法律乃不可逾越的底线。共享为新型社会治理格局的追求，确立共享的主体、成果的享有及分配机制均需要法律的确立调整，而非其他诸如道德或者其他的在传播但不具备普遍性的规则，这对于人民对美好生活的追求，社会各主体权益的保障起到良好的作用。就如富勒所指出的：“有效的经济资源分配无法在这种道德所施加的约束条件内得到履行。”[3]而成果的共享包含权责的规定也会带动民众维护法治的内核驱动，产生良性归属感，团结互进，促进社会治理向科学和理性靠拢。

二、社会规范与公民法治认同感的关联及作用

（一）社会治理中的社会规范：共生与冲突

社会规范是调整人们社会各种活动的行为规范，一般来说，社会规范包括风俗习惯、道德、行业规则、宗教教义、组织章程、社会团体规范、法律规范等。社会治理目前要面对改革开放的攻坚期，新挑战接踵而至，平衡各主体的权责关系、构建和谐共享的社会新秩序，开始对公民个体的自我建设、自我管理有所倚重，也就意味着新形势下需要对作为调整人们行为内容的社会规范进行重新审视。

首先，社会规范均不同程度在规范调整和规范价值上有所契合，此为共生。就社会更迭发展的过程来看，自古以来，关于社会治理的规范本就不囿于“唯一性”，多方式、多手段齐头并进、相互补充是经过历史长河洗礼见证的交融混合模式，也会在各个阶段呈现出协调融洽的效果①人治、德治、法治均在中国古代社会出现过，此进程中礼治更是具备中国传统文化的特色并占据了古代封建社会统治的大半江山。江畅：《中国传统价值观的人治德治礼治法治考论》，《江苏行政学院学报》2019 年1 期。。许多关于治理方式的论述与探究，其研究多回归到社会规范探析上，应对其理论依据和实践内涵不断摸索。如在封建社会，“人治”不代表完全不受约束，它可能受制于“礼”；“德治”表征基础为带着政治色彩的“礼之道德”，亦有适合同阶级群体的美德；“法治”中也无法完全剔除“德”“礼”“王权”等因素的渗透。这种影响随着传统文化的延续，势必对社会造成持续性、蔓延式的影响，且有些影响会脱离偶然式，变得具备强烈目的性并演化为由己及人的忠实信念。从社会活动表象的平面上可能无法轻易地察觉到这一点，但各种社会规范的相互作用却是生机勃勃而又隐隐进行的。这种情况是长期存续的，且随着社会大环境的变化而不断适应。现阶段，中共十九大也提出了自治德治法治的“三治融合”，社会治理中的“三治”结合的基本原则，在广大农村地区推进①健全自治法治德治相结合的乡村治理体系，是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是中国共产党治国理政的新境界和历史必然。邓建华：《构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系》，《天津行政学院学报》2018 年6 期。，衍生出一系列的理论对“三治融合”的意义进行肯定，是对之前的相关理论做出展望②系列理论包含依法治国和以德治国，道德与法律的关系、地方习俗与法治等关乎于社会规范相互关联的论述。。“自治”的影响因子包括个体价值观、道德、法律等，尽管层次错落不一，发挥的领域有差异，其实也是与“法治”“德治”共融一体的表现。人们追求“善”的行为，实质上也是道德、法律、个体内在正向追求等的价值互融。就社会现实活动而言，体现为道德入法，法治保障推动社会公德进步等现象。正确认识到相关研究的基点是建立在社会规范存在且发生着关联作用的基础上的，也一再提醒我们不能无视社会规范，单一性地去研究制度，或者仅仅考虑法律这一人们认定为权威的行为规范，这些均非明智的选择。

其次，社会规范之间也不可避免地存在分歧和相互消耗，此为冲突。规范的冲突具有普遍性，有时候这种现象甚至也会发生在法律规范的内部③欧盟法与中世纪教会法展现出同样的特点，即私法的多元性，法学理论与官方颁布的法律共同构成这种多元性。尼尔斯·杨森，罗浏虎译：《欧洲法律多元格局：国别法、欧洲法以及民间法典编纂》，《求是学刊》2016 年1 期。。社会规范的契合程度实际上是公民良行、社会善治的重要依据。对规范之间的互动乃至冲突进行研究利于进一步发掘公民的个体意识，再从中抽丝剥茧，细研个体的法治认同感。

对社会规范冲突的客观成因进行分析，涵括又不限于以下几种因素：社会规范形成时期历史背景的影响、社会组织的制定意图、公民个体演绎社会规范的行为、社会规范形式的差异等。但是，如果想将所有社会规范放入如同精密设计的试验中，以求在各种错综复杂的社会环境下面对各种变量得出准确的数据是不科学的，也是不现实的。故应以抓大放小的思路进行审视，通过紧扣各种社会规范中目前阶段最为广泛和常见的冲突，关注如道德规范与法律规范的冲突、地方习俗和地方立法的冲突、公平和正义内涵的不同理解等，才能在我国国情基础上更好地理解公民法治认同道路上的障碍。

（二）公民法治认同感的进程：碰撞与探索

理解社会规则、维护社会秩序，公民个体在自我价值认同上会有一个漫长且曲折的过程，规范（规则）之间会不断交换，筛选信息，直至服从个人内核价值体系。理想的价值体系和现实的价值体系不断冲突和妥协，这个过程注定是多元规则的不断刷新认知，并提示公民标准价值观体系的建立，敦促其理性并明白所要承受的社会后果。公民法治认同感的形成之路，就规范教育角度来说，就是公民对加诸其身上的社会规范所做出的能动反应，因为其蕴含的自由向度，我们将这一价值追求称为“个体合规性”④这里的个体合规性不是指公民行为符合一般的社会规范，而是指公民对个体的行为判断认为符合内心确立的价值规范体系，以下同。。法治认同的程度实质上就是“个体合规性”与“个体合法性”的博弈，即公民信赖何种规则，当它们发生重叠之际其应该如何选择，当其做出了选择的时候，是否又会在接下来的阶段中不断重复遵循。

公民法治认同感决定其承认法律规范的程度，并提升法治认可的内心维度，进而形成对社会和谐秩序的张力（正向或者负向的）。即使是专业的法学学生，也应当在自身学科基础上去涉猎经济学、心理学、伦理学、哲学、历史学等基本科目①强调学科的互融，有利于扩大研究的广度和深度。孙晓楼：《法律教育》，商务印书馆，2015，第16 页。。放到非法学专业的民众身上，基本规则意识的具备和主流规则意识的坚守也应是有所要求的。

在规范冲突角度下，对个体法治认同的影响因素进行分析，具体体现为以下四种：规范认知、规范反馈、环境影响、主体行为特征。其一是规范认知。社会规范的学习认知程度应当放在首位，这是在规范冲突前提下对影响因素分析的起点。规范认知包含学习规则、意识到规则冲突、规则在个体身上传递的有效性。例如，公民爱国主义的程度，爱国主义会渗透在社会规范之中，公民对国家、政府、社会制度、政策等的内心拥护能转化为法治认同。再如，行业规则对个体法治认同的影响也值得重视。行业规则包含有形的规则，也包含无形的规则。正面规范或者是负面的潜规则均应以广义的含义在规范冲突中加以考量。其二是规范反馈。社会规范的学习并不是单行线，终将要放到各种细化的社会关系中加以检验。法治认同感需要在实践过程中的正面肯定回馈，个体的法律经验显现得非常重要。公民或多或少因意思自治或者法律规范强制而产生法律行为，实体法律处理和程序公正的满意度和期待值，作为法律规范适用的社会反馈，具备行为指引标向。社会热点事件主流评价也是社会反馈的常见形式。公民面对扑面而来的各种社会事件，从简单的了解到自我规范体系评价实施，显现了其意识形态的平衡，也是各种规范的综合取舍及输出。放到小规模范围来看，社交圈辐射影响体现了特定范围、共同群体的价值影响，这种影响是规范遵守与否的能动反馈，且是中国熟人社会所重视的紧密型反馈。其三是规范的实施环境，这种反馈源于规范标准在环境中的优化或者劣化，进而反过来影响公民适用法律规范的意识。就影响力来分析，笔者认为主要有两个关键的阶段：一是青年时期，主体对外围环境接触最敏感的时期，能愉悦接收当前阶段的时代信息，这种能力随着时间推移丧失敏锐性而变为感触钝性。二是近阶段，事物在人们脑海里留下印记尚未完全消失，关联记忆会再次唤醒规范价值判断。关键时期的外部法治环境能对公民守法期待阻断或者鼓励再生。但是，这种变量也会因为主体特点而发生变化，只具备基础参考性，而非绝对。突发公共事件也可作为社会环境急剧变化的反馈参考，如2020 年新冠疫情，给整个社会造成的巨大冲击，实质上也是公民适应新旧社会规范及价值再判断的调整过程。其四是个体利益与规范价值追求的分歧。个体作为“经济人”的权衡，演变为社会规范与个体利益的冲突。波斯纳在研究经济学理论时，也指出人是其自利的理性最大化者。具体可细化为成本与收益分析，又因很多公民不能达到高度理性化思索，故倾向于短期利益。主体具体可表现为带着自利目标性的，以获取最大利润为目的去运用法律和相关规范，造成表面形式符合的“伪认同”，使得社会规范无法发挥出预期的实效。

三、社会治理进程中的公民法治认同感构建

（一）法治认同基础：法律为底线的社会规范抉择

从社会规范的进化论来看，社会习惯、地方风俗等是民间自生自发的“约定俗成”，尽管一直会有规范竞合的场景，但当它们无法应对更为庞大的社会体系及秩序稳定需要时，法律应运而生。此过程中，众多规范不一定相容，人们的行为在非完全理性意识下也可能会将规则混同。人们普遍存在根深蒂固的伦理观念，容易产生道德偏倚。特定环境中、特定情形下，也有可能甚至在大规模的网络舆论中，其他社会规范代替法律评述的现象并不鲜见②例如，聊城于欢案，因社会舆论关注度很高，最高人民检察院公诉厅负责人还专门接受采访做出解释。于欢案实质上体现了民众所理解的正义（道德）与法治的正义的分歧。。目前“三治融合”也可能会使得公民衍生思想误区，有概率会出现绝对地夸大“自治”“德治”，认为两者是脱离法律约束的，更甚者会将它们置于法律之上，这会造成规则底线的破坏，规矩的基石将受到动摇。故应认识到法律与自发秩序规则的区别，就普适性、权威性而言，任何社会规范都不能与其比拟。法律对公正的评判不受合理与否的影响，在法律中，理性的主导地位是绝对的，且是一定不可动摇的[4]。为了促进价值冲突基础上的法治认同，基本原则必须确立，要将法律规范与其他社会规范进行区别，不能混淆，并将它作为社会治理的基本底线，一旦发生冲突，应当以法律规范为准，但这并不意味着对其他规范的否定。恰恰相反，我们应该在合法的底线基础上承认公民个体的期待性规范权利，包含鼓励公民去获取更高尚的追求，这样可以在法治认同基础上大大提升公民主体的“综合规范”认同感，进而促使社会秩序符合人们心目中“整齐有序”的标准。

（二）法治认同核心：合法性与“个体合规性”的趋同

前面我们对“个体合规性”进行了阐述，它体现了公民个体对社会规范的能动反应，即自己认为符合各种社会规范的标准，而非官方意义的运用社会规范的客观评价，是一种自身认为正确并信赖的价值判断体系。罗伯斯庇尔在《革命法制和审判》一书中指出，法律的效力是以它所引起的爱戴和尊重为转移的，而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为转移的。法治认同作为现代社会基础的一种思维指向，需要与“个体合规性”尽可能重叠和覆盖，才能使得公民从思想、意志、情感上接纳并自觉履行。

两者的趋同的路径和方式也因环境、资源、人员的多元化呈现出多样性。就制度层面来看，立法上可考虑其他社会规范的理念、价值、内容的融合。人们自己创造自己的历史，但他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造[5]。适当的融合应当根据我国国情、主流意识、规范科学性等各种因素综合进行考量，既要衡平价值，又不能包罗万象，而要夯实法治的基础。不能破坏我国社会主义法律的体系性，不能无条件、不筛选地强融。例如，民事法律中关乎传统美德、公序良俗等内容的来源体现了中国优秀文化的延续，《北京市文明行为促进条例》将“患流感戴口罩”写入法条①北京文明新规6 月1 日起施行，患流感戴口罩、公筷公勺等入法，https://www.sohu.com/a/390856497_260616，访问日期：2020 年7 月1 日。体现了疫情防控下对公民文明行为更为严格的要求，将道德层面的难题运用法律法规来解决。在法律意识培养过程中，公民教育应注意对社会规范学习的指引及公民正确价值观的塑造。我国公民教育无论是理论知识还是实践，多源于道德这一社会规范的教化。很多个体局限于自己思维狭隘的领域中，造成个体与社会法治的关联责任感的缺失。故应在基础教育中，增加法律知识的比重，厘清法律与其他社会规范的界限。搭建以法律为基础，道德是此基础上的更完美追求的社会规范学习体系，强调底线思维（法治思维），重视更高思维（道德思维），承认两者结合的必要性和优越性，形成正确的思考辨析。在社会实践中，引导个体在出现利益冲突时的规范选择理性。除了进行传统的爱国主义、集体主义教育之外，实质上可以协助公民引申到权利的最大程度平衡领域来思考这个问题。如果个体全心全意只追求自身的私利，那在很大程度上这种想法可能会落空。亚里士多德指出，要使事物合乎正义(公平)，须有毫无偏私的权衡，法律恰恰正是这样一个中立的权衡。能使人们认识到遵循法律是权利实现的一种互惠关联及某种程度上的合作，进而对其心智上去认可和守法意识做出重新调整。

（三）法治认同融合：社会主义核心价值观的引领

中共十八大报告载明，“法治是治国理政的基本方式。”[6]在社会治理中研究法治认同，法治认同的基础不能架空，不能仅仅在单独的体系中去实现，规避与其有着千丝万缕关联的其他社会意识。引领公民形成价值共识，调动公民参与社会治理的积极性，进一步凝练公民的法治认同感，需要在社会主义核心价值观中发掘法治认同的关联内容，使得两者统筹并进、相得益彰。

就社会主义核心价值观的内容而言，法治是其基本要素和价值追求之一。反之，核心价值意识的规则体系也同样使得公民找到法治认同的基点。国家层面的价值目标“富强、民主、文明、和谐”的实现，细化到具体制度的实施离不开法律的保驾护航，社会层面的“自由、平等、公正、法治”将社会价值诉求与公民个体诉求结合在一起，是法治发挥其社会和谐秩序构建作用的制度根基。同时，社会主义核心价值观的践履也是法律社会效用局限性的有效补充②一般认为法律具有局限性，如法律的滞后性、主观意志性，实施的负向社会反馈等。。社会主义核心价值观融入的法律领域十分丰富，基本全面分布但又有所侧重，应该是道德领域最需要法律加以固定的并具备可执行性的。从法律运行角度来看，可在立法、执法、司法及守法上有所体现①2018 年5 月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，同年9 月，最高人民法院印发《关于在司法解释中全面贯彻社会主义核心价值观的工作规划（2018-2023）》，这些都为社会主义核心价值观引领法治建设提供了制度依据。，各个阶段环环相扣，否则容易沦为形式主义，孤掌难鸣。实体法律部分主要集中在民法，其他诸如刑法、行政法也有所涉及。核心价值观体现在司法实践中频繁出现的关键词如“社会公德”“公序良俗”“家庭伦理”“英烈名誉”“诚信”“环境公益”等②参见2016 年和2020 年最高人民法院公布的弘扬社会主义核心价值观典型案例。，无一不拉近公民一般规则意识和法治认同的距离。这种实践蕴含中国传统文化的内涵，注重本土化的法治认同渲染，使得人民可以从核心价值观的认同转化为对案件结果的信服。于2021 年1 月1 日起施行的《民法典》第一条就明确规定：“适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观，根据宪法，制定本法。”作为民事法律体系举足轻重的法典，这一定位可为其他适宜纳入核心价值观引领的实体法、程序法提供重要的法理依据和实践参考。核心价值观和法治内容信息传递时不再是各自为政，而是互融互通，关联公民行为的“德行”与“法治素养”。面对法治进程中的社会思潮意识多元化、人民的基本诉求、各种利益平衡等问题，进一步实现了社会主义核心价值观的培育和引领。

（四）法治认同实践：公民权责统一的公平正义追求

公民个体作为社会人存在，尽管有各种各样的声音呼吁其要有法治认同，但如果只是将理论信息的学习和吸纳作为全部，公民是很难自主、充分地实现这个目标的。孟德斯鸠认为，人是一种“智能的存在物”，他生来就是要在社会里生存的。但是，他却可能将社会中的其他人忘掉，通过政治的和民事的法律。立法者迫使他履行自己的责任[7]。公民需要通过自身权利的实现和义务的履行不断深化对法治的认识，并在此过程中发掘公平正义的深刻内涵，依循法律规则指导作用，合法共享社会发展成果，实现社会共同利益的价值追求。

社会治理中的公民法律权利是建立在现阶段我国生产物质的基础上的，权利根据划分标准的不一，种类多样。法律权利的享有和行使应建立在社会主义社会核心价值的基础上，既要尊重个体权益，遵循他们的诉求保障机制，又要在个体利益的基础上寻求与国家利益、民族利益、社会公共利益相一致的理想结合，当然，也不排除必要时需要个体法律权利的让位。法律权利实现的方式必须是客观存在且可行的，非法律的规定，不应当设置其他的限制。这也是政府退出部分社会管理领域，强化公民“自治”的举措，个人行为规则与法治的趋同利于其认可社会公平正义的真谛。带着这样的认知，法律权利意识的培养意味着对公民的权利行使进行倡导、鼓励，督促其亲力亲为，将自身纳入到具体细致的各种法律关系中，通过法律权利设置来实现各项社会治理事务的处理，并就个体实践的具体法律结果来感知冲突的衡平，实现目的性教育。尽可能从具体法律事项中对法律规范设置的正当权益充分享有，再建对法治公平的恒久追求。与法律权利相对应的，法律义务的履行在构建公民法治认同感中也相当重要。法律义务的确定性能使人们获得规则可预见后果的理性，并在权责相当的基础上倾向性地履行自己的社会职责。权责一致的体系在这里需要充分运用，使得公民认识到权责彼此服务的奥秘，为的是与其他主体进行合法有效的沟通交流，并在法律限定的范围内完成基本的相互的理解和事务的承担，当然，也包含个体正义实现。这是法律作为社会基本规范的沟通交流纽带，为公民设定相应的行为指引，发挥其在社会生活中的衡平作用，使得法律不再是枯燥的官方权威，而是变成栩栩如生、有血有肉的生活寻常。这种寻常揉入了法律精神中对公平正义的最高追求，将公民的法治认同作为价值传递，促使个体追求转化为社会共识。