美国全球卫生安全战略及其对世界卫生安全体系的挑战*

晋继勇

【内容提要】 进入21世纪以来，新型冠状病毒、埃博拉、重症急性呼吸综合征以及甲流感等新发和复发传染病危机对全球卫生安全构成严重威胁，因此，如何促进全球卫生安全治理是当今国际社会亟待解决的问题。尽管美国曾经在全球卫生安全治理中发挥了重要作用，但尚未形成清晰的全球卫生安全治理政策。美国于2019年5月首次发布《全球卫生安全战略》，标志着特朗普政府全球卫生安全政策正式出台。该《全球卫生安全战略》以应对传染病威胁为核心，呈现出了以国家安全为导向和“全政府”路径的特点，充分体现了特朗普政府的“负担分担”“美国优先”和反多边主义的思维。在全球卫生安全领域，各国已成为“因病相依”的全球命运共同体。有效的全球卫生安全治理需要全球多边主义，特朗普政府以国家安全为导向和以“美国优先”为原则的《全球卫生安全战略》与全球卫生安全的实现之间存在张力。特朗普政府的上述思维不仅侵蚀了全球卫生安全体系建构所必需的国际政治合作基础，也恶化了全球卫生安全的融资体系，因此对全球卫生安全体系构成了挑战。

新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）、埃博拉病毒以及甲流感等卫生安全危机的频发，凸显了全球卫生安全治理的必要性和紧迫性。截至2020年4月15日，①本文数据与分析截至2020年4月15日。2019年年底爆发的新型冠状病毒肺炎疫情在短短四个月的时间内，蔓延到世界上213个国家和地区，造成191万多人感染，12万多人死亡。②The World Health Organization, Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), Situation Report-86,April 15, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200415-sitrep-86-covid-19.pdf?sfvrsn=c615ea20.这说明，世界各国已成为“因病相依”的全球命运共同体。“全球卫生安全命运共同体”这一观念不再是一个空洞的说教，而是一个基于流行病学的事实。特朗普政府上台之初，卫生安全并不是其政策优先关注事项。甚至有美国学者认为，“特朗普政府或许对当今的全球卫生治理体系构成了最大的挑战”。③Jeremy Youde, “The Securitization of Health in the Trump Era,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 72, No. 6, 2018, p. 545.2019年5月9日，特朗普政府正式发布了《全球卫生安全战略》，标志着特朗普全球卫生安全政策的正式出台。特朗普声称，“这是第一部真正意义上的全球卫生安全战略”。④The White House, “President Donald Trump is protecting the Homeland and the World from Global Health Security Threat,” Washington, D. C., May 9, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-homeland-world-global-health-security-threats/.

该战略与特朗普政府先期发布的美国《国家安全战略》（2017年）和《国家生物防御战略》（2018年）相呼应，共同构成了美国的全球卫生安全战略框架。《全球卫生安全战略》以应对传染病威胁为核心，呈现出以国家安全为导向和“全政府”为路径的特点，充分反映了特朗普政府的“负担分担”（burden-sharing）、“美国优先”和反多边主义的思维。特朗普政府以“美国优先”和以国家安全为导向的《全球卫生安全战略》固然会促进美国的国家安全，但是与全球卫生安全的实现之间存在张力。本文以特朗普政府的《全球卫生安全战略》为分析文本，重点探讨特朗普政府全球卫生安全政策的动因、内容、特点和指导原则以及该战略对于全球卫生安全体系所构成的挑战。

一 《全球卫生安全战略》出台的动因

全球化是一把双刃剑。在全球化促进全球经济和社会发展的同时，也为传染病在全球的快速传播创造了便利条件。各种新发和复发传染病（emerging and reemerging infectious diseases）危机不仅造成全球范围内的经济撕裂和社会恐慌，而且严重威胁到全球卫生安全，“公共卫生是所有其他安全形式的基本信条”。①Randy Cheek, “Public Health as a Global Security Issue,” Foreign Service Journal, December 2004, p. 24.因应传染病带来的安全威胁是特朗普政府《全球卫生安全战略》出台的一个客观动因。虽然全球卫生议题并不是特朗普政府最初的优先议程，但是支持全球卫生项目一直是美国共和、民主两党的共识。尽管特朗普政府的《国家安全战略》和《国家生物防御战略》涉及全球卫生安全问题，但如何通过内部协调机制落实已有的相关国家战略，却语焉不详。因此，制定一个更加明确的全球卫生安全战略，也是特朗普政府的主观需要。

（一）特朗普政府应对美国面临的传染病威胁的客观要求

《全球卫生安全战略》是特朗普政府应对美国面临的传染病威胁的客观要求。“如果历史已经让我们学会了什么，那么就是将会有另外一次致命的全球疫情”。②Bill Gates, “The Next Epidemic is Coming, Here’s How We Can Make Sure We are Ready,”April 27, 2018.任何国家在潜在的传染病威胁面前都没有理由保持乐观，传染病也一直是美国面临的安全威胁。

首先，传染病对美国人民的生命安全构成威胁。在过去100年中，世界上暴发过四次严重的流感疫情，最具有毁灭性的一次发生在1918～1919年期间。这次横扫世界的大流感被称为“全球性世纪瘟疫”，在全球造成至少5 000万人死亡，其中包括67.5万美国人丧生。③U.S. Center for Disease Control and Prevention,“1918 Pandemic (H1N1 Virus) ,” March 20,2019, https://www.cdc.gov/flu/pandemic-resources/1918-pandemic-h1n1.html.由于国际旅行和贸易的日益频繁，传染病这种本来就不尊重国界的“劣品”（bads）得以快速地在全球传播。早在1992年，美国医学研究所发布的《新发感染：美国卫生的微生物威胁》报告认为，由于日益增加的全球联系，传染病对美国国家安全构成威胁。④U.S. Institute of Medicine, Emerging Infections: Microbial Threats to Health in the United States, Washington, D. C., National Academy Press, 1992.2000年，美国情报委员会在发布的《全球传染病威胁及其对美国的含义》报告中认为，“传染病将会危及美国民众，威胁到美国部署在海外的武装部队，恶化那些美国拥有重要利益的国家和地区的社会和政治稳定”。⑤National Intelligence Council, The Global Infectious Disease Threat and Its Implications for the United States, Washington, D. C., January 2000, p. 5, https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a502015. pdf.根据美国疾病控制与预防中心的统计，从2019年10月1日到2020年2月15日，流感在美国造成28万～50万人住院，1.6万～4.1万人因流感而死亡。①因为流感在美国大部分地区都是一个不需要上报的疾病，所以该数据只是美国疾控中心的估计数字。参见U.S. Center for Disease Control and Prevention, “2019-2020 U.S. Flu Season:Preliminary Burden Estimates,” February 21, 2020, https://www.cdc.gov/flu/about/burden/preliminaryin-season-estimates.htm。

其次，传染病的快速传播对美国经济构成威胁。美国是贸易大国。全球传染病的传播不仅造成大量的人员伤亡，也会导致对美国服务和出口的需求减少，危及美国的经济和就业。“传染病威胁会危及生命，撕裂经济、旅行、贸易和食物供应”；“传染病暴发不尊重边界，将会快速危及美国的健康、安全和繁荣；加强全球卫生安全和管理传染病暴发风险，是美国的国家安全利益”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 6, https://www.gatesnotes.com/Health/Shattuck-lecture.有研究认为，如果在中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南、老挝和柬埔寨8个国家暴发大规模传染病，美国出口损失将高达58亿美元，并将造成130万美国人失业。③Zoe Bambery, et al., “Impact of a Hypothetical Infectious Disease Outbreak on US Exports and Export-Based Jobs,” Health Security, Vol. 16, No. 1, 2018, pp. 5-6.然而在潜在的传染病威胁面前，包括美国在内的国家并没有做好充分应对大规模传染病的准备。2019年10月，约翰·霍普金斯卫生安全中心发布了首个评估全球194个国家的全球卫生安全水平的“全球卫生安全指数”（Global Health Security Index）。该指数显示，如果给全球整体的全球卫生安全基于100分满分进行评分的话，每个国家的平均得分仅为40.2分；包括美国在内的任何一个国家，在应对重大传染病疫情方面的资源和能力并不完全充足。④Center for Health Security, Global Health Security Index: Building Collection and Accountability, October 2019, https://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.因此，鉴于在全球卫生安全领域面临的存在性威胁，出台一部指导美国全球卫生政策的纲领性文件就成了特朗普政府的客观需求。

（二）制定《全球卫生安全战略》是特朗普政府的主观需要

在全球卫生政策领域，美国共和、民主两党存在高度共识。正如有学者所言，“美国政府以两党共识的形式，极大地提升了全球卫生在政治议程中的地位”。⑤Jeremy Youde, “ The Securitization of Health in the Trump Era,” Australian Journal of International Affairs, Vol. 72, No. 6, 2018, p. 535.小布什政府时期的“总统防治艾滋病紧急救援计划”（The President’s Emergency Plan For AIDS Relief）和奥巴马政府的“全球卫生倡议”（Global Health Initiatives）均是这种共识的体现。小布什因其在全球卫生领域的贡献，在非洲甚至被称为“全球卫生总统”（Global Health President）。①Jack Chow, “The Global Health President,”Foreign Policy, February 28, 2012.因此，尽管特朗普在执政初期并不重视全球卫生问题，但是在两党共识的推动下，他也有意在事关美国利益的全球卫生安全领域有所作为。在 2017年召开的联合国大会上，特朗普声称，“美国将继续在人道主义方面领导世界，通过‘总统防治艾滋病紧急救援计划’、‘总统疟疾倡议’（Presidential Malaria Initiative）和‘全球卫生安全议程’（Global Health Security Agenda），我们已经在全球卫生领域投资，创造了促进全球健康的机会”。②The White House, “Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,” September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-72nd-session-united-nations-general-assembly/.联合国大会期间，特朗普在与非洲国家领导人举行的午餐会上提出，“没有健康，我们不可能有繁荣；我们会在重要的卫生倡议方面继续合作”。③The White House, “Remarks by President Trump at Working Lunch with African Leaders,”September 20, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-workinglunch-african-leaders/.在2017年的美国《国家安全战略》报告中，特朗普政府将“生物威胁和疫情应对”与防御大规模杀伤性武器相提并论，并将其作为保障美国边界和领土安全的三个支柱之一。④其他两个方面分别为：防御大规模杀伤性武器和强化边界控制和移民政策，详见 The White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, pp. 8-9。特朗普政府在2018年发布的《国家生物防御战略》认为，“哪怕是发生在世界上最偏远地方的传染病暴发事件，也会快速地扩散到各个大洲大洋，直接影响到美国人民的健康、安全和繁荣”。⑤The White House, The National Biodefense Strategy, Washington, D. C., 2018, p. 2.从上述话语和政策文件来看，特朗普政府主观上也有意将应对全球传染病纳入其政策领域之中。

在奥巴马担任总统时，美国积极参与全球卫生安全治理，强化卫生体系建设，促进传染病应对方面的研究和治疗项目。美国在甲流感、埃博拉以及寨卡疫情危机中都发挥了关键作用。奥巴马政府在政治最高层面发挥美国在全球卫生方面的领导力，发起了“全球卫生安全议程”。⑥Lawrence O. Gostin, “How Will President Trump’s Policies Affect Domestic and Global Health and Development? ” Jama, Vol. 317, No. 7, 2017, pp. 685-686.奥巴马政府承诺拨款10亿美元，在49个国家通过为期五年的“全球卫生安全议程”来开展全球卫生活动。⑦Rebecca Katz, et al., “Global Health Security Agenda and the International Health Regulations:Moving Forward,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science, Vol. 12,No. 5, 2014, p. 231.特朗普政府上台后，很多政策都呈现出“去奥巴马化”，例如，废除了奥巴马政府推动的国内医疗改革方案、退出《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）和关于全球气候变化的《巴黎协定》，等等。然而，特朗普政府对奥巴马发起的“全球卫生安全议程”不仅完全继承，而且还将其作为推行美国全球卫生合作的主要平台。2018年11月，“全球卫生安全议程”正式重启第二个五年计划（2019～2024年），特朗普政府对奥巴马时期倡议的“全球卫生安全议程”的继续推进，也说明了特朗普政府对跨国传染病控制的重视。

二 《全球卫生安全战略》的主要内容

特朗普政府的《全球卫生安全战略》进一步明确了美国如何预防、发现和应对国内外的传染病威胁，成为特朗普政府前期发布的《国家安全战略》和《国家生物防御战略》在跨国传染病控制领域政策的具体化。《全球卫生安全战略》主要包括美国参与全球卫生安全的目标、活动优先事项以及部门间的协调机制等三个方面的内容。

（一）美国全球卫生安全活动的追求目标

《全球卫生安全战略》认为，美国将在全球卫生安全领域追求三个相互关联的目标。首先，加强伙伴国家的全球卫生安全治理能力。“实现全球卫生安全，需要所有国家促进传染病的预防、发现和应对”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.早在1998年，美国国际开发署发布的《减少传染病威胁》报告认为，等待疾病暴发然后再加以应对只是最后一招，第一道防线应该是在国外暴发的传染病到达美国海岸之前就采取预防措施。②USAID, Reducing the Threat of Infectious Diseases, Washington, D.C., 1998, p. 2.特朗普政府的全球卫生安全战略主要是通过提升伙伴国家的传染病监测和应对能力，力图将美国的传染病战略防线外移，从而为美国的国家安全进行“再保险”。

其次，要求其他国家、国际组织或非政府组织对全球卫生安全责任进行分担。“除了美国政府的投资之外，为了开展卫生安全能力建设，美国会协调伙伴国家、多边组织和非政府部门来增加融资力度；美国会在双边、区域和多边层面，鼓励各国将卫生安全列为国家优先事项，加强它们自己的国内能力建设，对确保捐资国之间的负担分担至关重要，这样国家才可以支持其领土之外的能力建设”；③The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 9.作为“全球卫生安全议程”的主导国，美国“鼓励现有的成员国作出实际的政治和财政承诺，促进‘全球卫生安全议程’（2024年），鼓励非成员国加入‘全球卫生安全议程’（2024年），并作出具体政治和财政安排，加强全球卫生安全”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 9.

最后，在国内提升全球卫生威胁的应对能力和韧性。“美国政府将继续在本土打造更加有效的传染病预防和应对机制”；“美国政府将会把过去传染病暴发事件的教训，纳入未来传染病的预防、监测和应对计划之中”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington D.C., 2019, p. 10.美国力图通过完善国内的公共卫生防护网络，打造应对传染病的国防战线。2016年5月，美国通过了由15位国际评审专家组成的“联合外部评估”（Joint External Evaluation）。③所谓“联合外部评估”，是世界卫生组织发起的一个自愿的、合作性的和多部门参加的评估机制，该评估旨在对国家预防、监测和快速应对由自然暴发、人为制造或是实验室事故泄漏所导致公共卫生风险的能力进行评估。该评估机制也是为了帮助各国落实《国际卫生条例》（2005年）中关于公共卫生核心能力建设的要求，详见 The World Health Organization, “Strengthening Health Security by Implementing the International Health Regulations (2005),” https://www.who.int/ihr/procedures/joint-external-evaluations/en/。根据评估建议，美国采取跨部门行动，弥补了国家公共卫生应对方面最紧迫的不足。特朗普政府在2018年10月颁布了《卫生安全国家行动计划》（Health Security National Action Plan），该行动计划整合了美国各联邦政府部门或机构与《国际卫生条例（2005年）》和“联合外部评估”相关的项目，以此提升美国国内应对传染病方面的公共卫生能力建设。

（二）美国全球卫生安全活动的优先事项

根据世界卫生组织的定义，全球卫生安全是指，“为了将生活在跨地理区域和国际边界的民众对紧急公共卫生事件的共同脆弱性最小化，而采取的预见性和反应性行动。”④World Health Organization, A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century,Geneva: World Health Organization, p. ix.由此可见，所有国家和区域的卫生安全都是全球卫生安全链条的构成部分，然而，特朗普政府的《全球卫生安全战略》却将“全球卫生安全议程”的17个伙伴国作为重点支持国家。⑤这17个国家包括：孟加拉国、布基纳法索、喀麦隆、科特迪瓦、埃塞俄比亚、几内亚共和国、印度、印度尼西亚、肯尼亚、利比亚、马里、巴基斯坦、塞内加尔、塞拉利昂、坦桑尼亚、乌拉圭和越南。这些伙伴国家选择的标准之一就是要符合“美国的外交和国家安全优先标准”。⑥The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington, D.C., 2019, p. 16.这样，美国就将自己的优先事项融入其全球卫生安全战略之中，两者相互促进。

世界卫生组织认为，“造成全球卫生安全的因素主要包括易流行的疾病、食源性疾病、意外和蓄意制造的疾病暴发、有毒化学物质的意外事件、核放射意外事件以及环境灾难等”。①World Health Organization, A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century,Geneva: World Health Organization, 2007, pp. xi-xii.而特朗普政府的《全球卫生安全战略》开宗明义地指出，“美国将与其国际伙伴密切合作，预防、监测和应对国内外的传染病威胁，不管这种传染病是自然暴发、无意而为或蓄意而为”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 5.这表明，特朗普政府主要聚焦于跨国传染病，并不关注那些负外部性比较弱的全球卫生安全决定因素，例如卫生保健、战争和冲突以及气候变化等。

（三）美国全球卫生危机应对的国际合作平台和部门间协调机制

在全球化时代，不管一个国家如何强大，都不可能单枪匹马地应对卫生安全威胁。在全球卫生安全相互依赖的背景下，反多边主义的特朗普政府也不得不借助多边合作来追求美国的卫生安全。“美国将通过‘全球卫生安全议程’，在多边、双边和国内，领导各国提升卫生安全的优先事项；2014年发起和2018年重申的‘全球卫生安全议程’，有助于实现一个免受传染病威胁的安全世界，不管是自然暴发的、恶意释放的，还是由于事故而导致的传染病；”③The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.美国将通过“全球卫生安全议程”实施其国际卫生合作战略。美国通过发挥在“全球卫生安全议程”中的主导权和话语权，按照其国家安全预期来塑造“全球卫生安全议程”；其他多边机制也会成为美国追求其卫生安全战略的工具。 “美国也将通过其他多边渠道，例如七国集团（G7）和二十国集团（G20），确保卫生安全成为一个全球性和领导层面的优先事项”。④The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 10.

传染病威胁的有效应对离不开国内参与部门的密切协调和合作。2015年，奥巴马政府在国家安全委员会内部设立了一个常设机构“流行病预防和应对理事会”（Pandemic Preparedness and Response Directorate），负责协调各部门的传染病威胁应对措施，在国土安全部也设立了专门负责卫生安全事务的顾问。然而，2018年 5月，在时任国家安全顾问约翰·博尔顿（John Bolton）的建议下，特朗普下令撤销国家安全委员会中所有与全球卫生安全相关的部门，其中包括“流行病预防和应对理事会”；国土安全部的卫生安全架构也被撤销，因此，在国家安全委员会内部，没有专门的部门来监督和协调传染病的预防和应对措施。特朗普政府也因此备受批评。甚至有全球卫生安全专家认为，“如果美国面临传染病威胁，美国的应对措施将会受国家安全顾问的反全球主义和特朗普总统对科学的无知所支配”。①Laurie Garrett, “Trump is in a Coma on Public Health,” Foreign Policy, May 21, 2018.

特朗普政府的《全球卫生安全战略》重新确立了美国国内在全球卫生政策方面的部门间协调机制，明确规定了美国的全球卫生安全政策由国家安全委员会来统筹协调。“国家安全委员会幕僚根据2017年4月4日颁布的《国家安全总统备忘录》规定的程序，协调和审议全球卫生政策和疫情应对，为政策一体化的顺利实施提供战略支持”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 22；特朗普在2017年颁布的《国家安全总统备忘录》认为，“国家安全委员会负责与安全相关的活动和行政部门与机构功能的有效协调”，详见 The White House, National Security Presidential Memorandum, Washington, D. C., April 4, 2017。该战略规定，“国家安全委员会官员担任‘全球卫生安全议程跨部门审议委员会’主席，并定期召集各部门和机构来协调政策和项目，保证‘全球卫生安全议程’的实施和外交参与”。③The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 22.

三 《全球卫生安全战略》的特点

巴里·布赞（Barry Buzan）在1998年出版的《安全：一种新的分析框架》一书中认为，安全是可以进行再定义的，安全不但是一种认知，更是一种“言语行为”（speech acts），“实际上，没有什么既定的安全，当一个事物被视为安全问题时，它就是安全问题”。④[英] 巴瑞·布赞、[丹麦] 奥利·维夫：《新安全论》，朱宁译，杭州：浙江人民出版社2003年版，第13页。当掌握话语权的施动者，经过“话语行为”渲染，把一个问题“贴上国家安全的标签”或“界定为国家安全问题”，那么这个问题就成了国家安全问题，所有相关的应对政策也将以国家安全为导向。特朗普政府的《全球卫生安全战略》主要用国家安全的术语界定美国面临的传染病威胁，并实施以国家安全为导向的全球卫生政策。有效的全球卫生政策离不开各部门之间的协调。特朗普政府采用了“全政府”（whole-of-government）⑤所谓“全政府”，也被称为“整体政府”，是指政府的各个部门通过密切的跨部门协调合作完成共同的政策目标，同时对于特定问题作出统一协调的回应。详见 Tom Christensen and Per Lagreid, “The Whole-of Government Approach to Public Sector Reform,” Public Administration Review, Vol. 67, No. 6, 2007, pp. 1059-1066。路径，实现其全球卫生安全政策的一致性。

（一）以国家安全为导向的全球卫生安全战略

特朗普政府的《全球卫生安全战略》充斥了国家安全的逻辑，成为美国《国家安全战略》和《国家生物防御战略》中关于传染病控制政策的指导原则，三者殊途同归，共同促进美国的国家安全利益。为了应对传染病威胁，特朗普政府在2017年发布的《国家安全战略》报告中将“在源头发现和遏制生物威胁”确立为优先事项。“我们将与其他国家合作，早期发现和控制疾病暴发事件，防止疾病的扩散”。①The White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, p. 9.而《全球卫生安全战略》则提出，“提升全球卫生安全，早期发现和遏制传染病暴发事件是我们《国家安全战略》的一个核心信条”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 6.

美国积极推进“全球卫生安全议程”，一个重要原因就是为了通过帮助其他国家提升传染病监测能力，在世界各地建立一个针对传染病的早期预警系统，从而打造有效的全球传染病监测体系，为美国国家安全 “再保险”。“在面临疫情暴发时，全球卫生监测体系作为一种起到稳定作用的力量而促进美国国家安全”。③Carleton J. Phillips, Anne M. Harrington, Terry L. Yates, Gary L. Simpson and Robert J. Baker,Global Disease Surveillance, Emergent Disease Preparedness, and National Security, Texas Tech University, 2009, p. 1.美国国防部是美国推动“全球卫生安全议程”的一个重要部门。国防部在“全球卫生安全议程”框架下主要发挥以下作用：首先，帮助实施和协调与国防部相关、且与“全球卫生安全议程”和其他全球卫生安全目标相一致的项目和活动，特别是在传染病监测、生物安全、与外国军事部门或民事部门开展的能力建设活动、通过美国政府“公共卫生突发医疗应对措施项目”（Public Health Emergency Medical Countermeasures Enterprise）所开展的研发活动等。其次，与国外军事部门合作，就“全球卫生安全议程”以及全球卫生战略需求和优先事项进行协作和沟通，增加军事部门在“全球卫生安全议程”多边倡议中的代表性，就军事部门和军民合作在全球卫生安全中的作用制定相关全球规范。最后，与美国国际开发署的“海外赈灾办公室”（office of Foreign Disaster Assistance）或美国卫生与公共服务部的“防御与应对助理部长”协调，提供后勤援助和支持。

除了建构全球传染病监测网络之外，美国国防部在全球传染病监测网络和美国的流感应对战略中也发挥了主导作用，这也充分反映了特朗普政府全球卫生政策的国家安全导向。2019年9月19日，特朗普政府在《实现美国流感疫苗现代化来促进美国国家安全和公共健康的行政令》中表示，“美国的政策是提升流感疫苗企业的现代化，以防在流感病毒扩散时能够非常灵活而有效地应对和量产，这之所以成为美国的公共健康和国家安全优先事项，是因为流感可能会伤害美国的利益，例如造成大规模的伤亡、军事行动中断、重创经济等”。①The White House, Executive Order on Modernizing Influenza Vaccine in the United States to Promote National Security and Public Health, Washington D. C., September 19, 2019.根据该行政令，美国组建了“国家流感疫苗工作组”（National Influenza Vaccine Task Force），该工作组由美国国防部部长和卫生与公共服务部部长共同担任组长。除了两位组长之外，工作组成员还包括来自国防部、司法部、农业部、退伍军人事务部、国土安全部、美国食品和药品署、疾病控制中心以及国立卫生研究院等行政部门或机构的高级官员。美国国务院、管理和预算办公室、国家安全委员会以及经济顾问委员会等部门官员可以参加工作组的任何会议和讨论。国防部在该工作组的主要职责包括，指导开展疫苗效果的流行病学研究，以便更好地了解当前专利流感疫苗的临床效果；与卫生和公共服务部合作，调查那些能够有助于开展下一代流感疫苗的其他免疫保护手段。

（二）以“全政府”为路径的全球卫生安全政策

作为美国《国家安全战略》在卫生安全领域的纲领性文件，《全球卫生安全战略》“通过发挥诸多不同的联邦政府部门、机构和资助渠道，采取‘全政府’路径追求卫生安全”。②The White House, President Donald Trump is Protecting the Homeland and the World from Global Health Security Threat, May 9, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-homeland-world-global-health-security-threats/.特朗普政府“将在国内强化突发事件应对能力和一体化的协调体系，快速甄别疾病暴发事件，实施公共卫生遏制措施，限制疾病的扩散。”③The White House, National Security Strategy, Washington, D. C., 2017, p. 9.此举不仅有利于提升美国全球卫生政策的整体效果，并且避免了部门之间的资源浪费和政策相互矛盾，从而有利于更好地实现美国的卫生安全政策目标。特朗普政府实施的“全球卫生安全议程”，使“美国意识到运用跨部门路径来预防、发现和应对传染病威胁的重要性和价值”。④The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington, D.C., 2019, p. 22.2018年11月4日，“2024全球卫生安全议程”部长级会议在印度尼西亚召开，特朗普政府为了表示美国对全球卫生安全的承诺，派遣了由多部门参与的代表团与会，其中包括国家安全委员会、卫生与公共服务部、国务院、国防部、农业部和国际开发署等部门。⑤U.S Department of Health and Human Services, “U.S. Government Participates in Fifth Annual Global Health Security Agenda Ministerial Meeting,” November 2, 2018, https://www.hhs.gov/about/news/2018/11/02/us-government-participates-in-fifth-annual-global-health-security-agendaministerial-meeting.html.“美国将会持续通过多部门参与的形式，扩大美国在‘2024全球卫生安全议程’中的作用”。①The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.作为“全球卫生安全议程跨部门评估理事会”（GHSA Interagency Review Council）主席，国家安全委员会官员定期召集包括来自国防部、国务院、人口与公共服务部、国土安全部、商务部及其他各部门助理部长或更高级别的官员，协调相关政策和项目，优化全球卫生安全议程的实施和相关外交合作。总之，特朗普政府以“全政府”路径实施其全球卫生安全政策，有助于提升相关部门之间的政策协调效果。

四 《全球卫生安全战略》的特朗普思维

特朗普政府的《全球卫生安全战略》主要以跨国传染病防控的应对为核心目标，以其主导的“全球卫生安全议程”为实施平台，促进美国整体的国家安全。该战略充分体现了特朗普政府的“负担分担”思维、“美国优先”思维和反多边主义思维。

（一）“负担分担”思维

全球卫生安全从某种意义上讲具有明显的全球公共产品性质。“全球公共产品国际任务组”（International Task Force on Global Public Goods）秘书处将传染病控制列为六类全球公共产品之首。②其他五类分别是：应对气候变化、强化国际金融稳定、加强国际贸易体系、实现和平与安全和知识创造。详见Ernesto Zedillo and Tidjane Thiam, Meeting Global Challenges: International Cooperation in the National Interest, Washington, D. C., 2006, p. xiii。在全球卫生安全的提供中，“搭便车”行为是一种难以避免的现象。实际上，大国提供“全球公共产品”的动机也主要服务于本国利益而非“公益”。然而特朗普政府上台后，要求其他国家承担更大的责任。在其上任后发布的首份有关预算的文件中明确表示，“改革美国的人道主义援助政策，让其他国家承担更多”；③The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 78.“我的2018年预算蓝图就是，削减对外援助，将美国的安全和幸福放在优先位置，让世界上的其他国家承担其份额”。④The White House, American First: A Budget Blueprint to Make American Great Again,Washington, D. C., 2018, pp. 1-2.

就全球卫生安全而言，特朗普政府认为美国在全球卫生安全维护方面付出太多，要求其他国家应该投入更多的资源，承担责任，共同分担负担。美国国际开发署署长马克·格林（Mark Green）在谈到特朗普政府2021年的财政预算草案时声称，“美国是全球卫生援助领域的一个骄傲的领导者，但是我们确实希望其他的捐助方贡献更多”。①The White House, “Deputy Secretary of State Stephen Biegun, USAID Administrator Mark Green, and Experts on the President’s Fiscal Year 2021 Budget Request for the U.S. Department of State and U.S. Agency for International Development,” Washington, D. C., February 10, 2020, https://www.state.gov/deputy-secretary-of-state-stephen-biegun-usaid-administrator-mark-green-and-experts-o n-the-presidents-fiscal-year-2021-budget-request-for-the-u-s-department-of-state-and-u-s-agency-for-in/.《全球卫生安全战略》也反映了特朗普政府“负担分担”思维。“美国鼓励多边组织和国际金融机构承诺投资来促进全球卫生安全”；美国通过双边和区域外交，鼓励新的伙伴国家对全球卫生安全的承诺；与东道国伙伴一起，强化卫生安全能力建设方面融资和项目的可持续性”。②The White House, United States Government Global Health Security Strategy, Washington,D. C., 2019, p. 9.特朗普政府通过“全球卫生安全议程”加强伙伴国家的传染病监测系统和能力，主要是为了即时搜集海外的传染病暴发信息，从而将传染病威胁御国门之外。实际上，“国外疾病暴发方面情报的搜集主要服务于发达国家”。③Philippe Calain, “From the Field Side of the Binoculars: A Different View on Global Public Health Surveillance,” Health Policy and Planning, Vol. 22, No. 1, 2007, p. 19.美国也不例外，其以强化全球卫生安全应对能力为旗号，不过是通过在别国建立监测系统，促进美国国家安全的借口而已。因此，特朗普政府的“负担分担”思维，实质上也是要求其他国家为美国的国家安全买单。

（二）“美国优先”思维

特朗普在其就职宣言中声称，“从今天起，本政府将会唯美国优先”。④Donald Trump, “The Inaugural Address,” Washington, D.C., January 20, 2017.美国的全球卫生政策充斥了“美国优先”的思维，主要体现在《全球卫生安全战略》只关注传染病控制问题，而不关注像母婴健康、清洁的饮用水、艾滋病、慢性病等全球卫生发展援助传统项目。在特朗普看来，“卫生风险是那些立刻就威胁到美国边界的风险”。⑤Sophie Harman and Sara Davies, “President Donald Trump as Global Health’s Displacement Activity ,” Review of International Studies, Vol. 45, No. 3, 2019, p. 499.毫无疑问，只有跨国传染病才会构成这种风险。实际上，特朗普在就职前就让其副手在国务院和国防部做以下调查问卷：“总统防治艾滋病紧急援助计划（PEPFAR）是否值得大量的投资？该项目还有资格成为一个庞大的国际项目吗”？⑥Helene Cooper, “Team Trump’s Queries about Africa Point to Skepticism about Aid,” New York Times, January 13, 2017.言外之意，特朗普意图削减美国的艾滋病援助项目。特朗普在入主白宫三天后，在发布的“关于墨西哥城政策的总统备忘录”中规定，任何接受美国政府全球卫生项目资助的民间组织不得提供有关堕胎的服务、咨询和倡议。①The White House, “Presidential Memorandum Regarding the Mexico City Policy,”Washington, D. C., January 23, 2017.

新机制主义认为，包括预算安排在内的机制安排，是价值观的反映。②Vivien Lowndes and Mark Roberts, Why Institutions Matter: the New Institutionalism in Political Science, New York: Palgrave Macmillan, 2013, p. 186.特朗普政府的预算草案也反映了“美国优先”的思维。美国将“通过全球卫生安全议程，保护美国免受传染病威胁”。③The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 79, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/budget_fy21.pdf.2020年2月13日，在国际社会全力抗击新型冠状病毒肺炎（COVID-19，简称新冠肺炎）疫情之时，特朗普政府提交的 2021年财政预算草案大幅度削减对全球卫生项目的资助，要求将全球卫生项目预算从2020年的91亿美元削减至2021年的60亿美元, 然而为了支持 2019年9月19日发布的《实现美国流感疫苗现代化促进美国国家安全和公共健康的行政令》，2021预算草案在“强化流感疫苗和卫生安全”这一具体项目的预算反而增加了9 500万美元。④The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C.,February 10, 2020, p. 53, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/02/budget_fy21.pdf.2020年新冠肺炎暴发后，美国最初并没有对其他遭受疫情灾害的国家开展任何实质性的援助行动，然而，随着疫情对美国构成的威胁日益严重，2020年2月24日，特朗普政府要求国会批准18亿美元的紧急预算开支，以应对新冠肺炎疫情的扩散，因为“特朗普政府相信，为了采取措施应对疫情在美国的恶化，有必要筹集额外的联邦资源”。⑤Erica Werner, Jeff Stein and Lena Sun, “White House Asks Congress for $1.8 Billion to Bolster Coronavirus Response,” the Washington Post, February 25, 2020.在当今全球卫生安全相互依赖的时代，这种以狭隘的本国利益至上而罔顾全球利益的思维，并不能获得真正的卫生安全。有专家认为，“将全球公共利益置于最后，特朗普正在侵蚀美国在世界的地位，使得美国人越来越不健康和安全”。⑥Lawrence Gostin, “American First: Prospect for Global Health,” The Milbank Quarterly, Vol . 95,No. 2, 2017, p. 227.

（三）反多边主义思维

世界卫生组织是全球卫生治理领域最重要的多边组织，特朗普政府的《全球卫生安全战略》对此却鲜有提及。特朗普声称，“我们拒绝全球主义的思维”。⑦The White House, “Remarks by President Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly,” September 25, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-73rd-session-united-nations-general-assembly-new-york-ny/.其提交的2021预算草案明确表示：“本预算将削减或者停止资助那些结果不清晰或者对美国国家安全利益没有直接影响的组织和项目”。①The White House, A budget for America’s Future: Fiscal Year 2021, Washington, D. C,February 10, 2020, p. 77.在世界卫生组织竭尽全力帮助国际社会抗击新冠肺炎疫情之时，该财政预算草案却要求削减对世界卫生组织 6 500万美元的支出，与上年度相比削减幅度高达50%。②Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10, 2020.美国之所以削减对世界卫生组织的支出，美其名曰“为了提升问责性和效率”，并且认为，相比通过多边组织，美国对其他国家直接援助能够更好地“应对具体疾病和卫生危机”。具有讽刺意义的是，美国同时将直接对外援助的全球卫生项目预算削减 30%。③Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February10, 2020.2020年 4月14日，特朗普更进一步宣布暂停向世界卫生组织缴纳会费。④刘品然、孙丁：《美国将暂停向世卫缴纳会费》，新华网，http.www.xinhuanet.com//mrdx/2020-04/16/c.138982326.htm。特朗普的反多边主义思维还表现在其对世界卫生组织相关规范建议和信息的充耳不闻和质疑。本次新冠肺炎疫情暴发后，世界卫生组织建议各国不要采取过度的限制措施，然而特朗普政府却将发布国际旅行禁令作为疫情防控的主要手段。2020年3月3～5日，在世界卫生组织发布新冠病毒致死率为3.4%之后，特朗普却声称，“我认为3.4%真的是一个假数字”。⑤Philip Bump, “Trump’s Habit of Fudging Inconvenient Numbers Enters Dangerous Territory,”The Washington Post, March 5, 2020.难怪有学者认为，“特朗普应对病毒疫情的原则是固执的国家主义”。⑥Peter Nicholas, “The Coronavirus Outbreak Could Bring Out the Worst in Trump,” The Atlantic, February 18, 2020.

五 美国全球卫生安全战略对全球卫生安全体系的挑战

随着2019年底暴发的新冠肺炎疫情在世界多国蔓延势，全球防疫形势日益严峻。截至2020年4月15日，新冠肺炎疫情已经扩散到除了南极洲之外的各个大洲，特别是在欧洲、中东等区域呈现出失控的严峻态势，造成全球性的恐慌；而美国也已有57万多人感染， 遍布于美国全境，并造成2.3万多例死亡。⑦The World Health Organization, Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), Situation Report-86,April 15, 2020, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200415-sitrep-86-covid-19.pdf?sfvrsn=c615ea20.新冠肺炎疫情已然在全球“大流行”，是人类面对的共同挑战。任何国家都是全球卫生安全网络中的一个节点。不管一个国家有多么强大，都要采取负责任的态度来合作促进全球卫生安全体系建设。世界卫生组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）指出，“任何国家都不应侥幸以为本国不会有病例，这可能是致命错误，是致人死命的严重错误；这种病毒不分国界，不分种族或民族，也不分一个国家的国内生产总值或发展水平”。①The World Health Organization, “WHO Director-General’s Opening Remarks at the Media Briefing on COVID-19,” February 27, 2020.美国本是当今全球卫生安全领域中最重要的利益攸关者之一，然而，《全球卫生安全战略》囿于特朗普政府“负担分担”“美国优先”“反多边主义”思维却对全球卫生安全体系构成了严峻挑战。

（一）侵蚀了全球卫生安全体系建构所必需的国际政治合作基础

世界卫生组织《组织法》开宗明义地指出，“各民族之健康为获致和平与安全之基本，须赖于个人与国家间之通力合作”，②世界卫生组织：《世界卫生组织组织法》，第1页，http://www.who.int/gb/bd/PDF/bd46/c-bd46_2.pdf。在公共卫生安全领域，国家之间的关系是共赢而非竞争。这种非竞争性也决定了全球卫生安全体系本身就是一种全球公共产品。作为世界性大国，中美两国在公共卫生安全方面曾经开展了卓有成效的合作，共同致力于全球卫生公共产品的提供。

王缉思教授把中美间的公共卫生合作归入中美关系中的功能性问题。③王缉思：《中美利益交汇与战略互动》，载《国际经济评论》2007年第4期，第9页。中美两国建交后开展了一系列公共卫生合作。1979年6月2日，中美两国第一次签署了《中美卫生科技合作议定书》。2008年12月5日，中美两国在第五次经济战略对话会议上签署了《中华人民共和国卫生部和美利坚合众国卫生与公众服务部关于医学及公共卫生科学技术领域合作议定书》。2016年11月25日，为了提升非洲大陆整体公共卫生安全水平，加强公共卫生安全能力，中美两国又签署了《中华人民共和国商务部、国家卫生和计划生育委员会和美利坚合众国国际发展署、卫生与公众服务部、疾病预防控制中心关于共同支持非洲疾病预防控制中心谅解备忘录》，共同帮助非洲国家建立非洲疾病预防控制中心，力图弥补全球卫生安全体系中的薄弱环节。④《中美签署共同支持非洲疾病预防控制中心谅解备忘录》，http://africanunion.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201611/20161101992158.shtml。

然而特朗普政府上台后，无论是其发布的《国家安全战略》报告，还是最新的2021年预算草案；无论是其挑起的中美贸易冲突，还是提出的“印太战略”，都将中国列为美国首要的战略竞争对手和被遏制的对象，采取了对中国全面遏制和防范的战略，任何议题都被特朗普政府纳入外交“工具箱”。因此，美国将全球卫生议题“工具化”，以此服务于其对华遏制外交战略。“全球公共产品的最优提供需要一个运作良好和开放的政治谈判协商程序来进行全球公共产品的决策。”①Rosalie Gardiner and Katell Le Goulven, “Sustaining Our Global Public Goods,” Economic Briefing, No. 3, 2002, p. 5, https://www.unedforum.org/fileadmin/files/SF_Briefing_Papers/bp_goods.pdf.美国对华敌对的姿态使得中美之间通过卫生合作提供全球卫生公共产品的目标成为泡影，从而侵蚀了全球卫生安全体系建构所必需的国际政治合作基础。在中国全力抗击新冠肺炎疫情之际，美国不但隔岸观火，甚至表达出了趁火打劫之意。美国商务部部长在2020年1月31日表示，疫情“将有助于加速工作岗位回流北美，其中可能部分回流美国，疫情将促使美国企业重新考虑涉华业务的供应链等风险问题”。②Rachel Siegel, “Wilbur Ross Says China’s Coronavirus will Help Bring Jobs Back to U.S,”The Washington Post, January 30, 2020.疫情期间，还有政府官员炮制“制造业回流论”。特朗普政府贸易顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）表示，美国要从中国“召回”四家口罩生产商，他甚至还要求“所有美国的医药公司全部撤离中国”。③Megan Cassella, “Break with China? Top Trump Aide Eyes an Opening with Coronavirus,”February 26, 2020, https://www.politico.com/news/2020/02/26/trump-china-trade-coronavirus-117531.这种“中美经济脱钩论”害人害己。正如经济学家保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）所言，“在当今世界，任何撕裂进口的因素，不管是关税还是病毒，都会推高生产成本，因此，如果有病毒严重撕裂了中国生产供应链，那么对美国经济的影响将会是特朗普政府贸易战的一个极端版本，只是没有任何关税收入形式的补偿”。④Paul Krugman, “No, Team Trump, the Coronavirus Isn’t Good for America,” New York Times,January 30, 2020.

实际上，在新冠肺炎疫情之前，特朗普政府就将以国家安全为导向的《全球卫生安全战略》运用于对华政策之中。2019年6月，具有美国官方背景的“美中经济与战略审查委员会”（U.S.-China Economic and Security Review Commission）发布的报告认为，“在通用药品、制药原料以及其他包括食品添加剂、生物制品和医疗器械等卫生产品方面，中国是全球最大的供应国，中国制药产业的健康安全标准存在严重缺陷，中国政府管理混乱而且低效，随着中国市场权力的增长，美国消费者日益依赖来自中国的药品，对美国构成经济和国家安全威胁”。⑤U.S.-China Economic and Security Review Commission, Exploring the Growing U.S.Reliance on China’s Biotech and Pharmaceutical Products, Washington, D.C., July 31, 2019, p. 6.2013年，中国企业收购了美国最大的猪肉生产商史密斯·菲尔德食品公司（Smithfield Foods）， 因为猪肠道膜被用于生产医疗用的肝素（Heparin），而世界用来生产肝素的猪肠80%都由中国提供，“美中经济与战略审查委员会”竟然要求美国对外投资委员会（the Committee on Foreign Investment）评估中国企业对美国所构成的卫生安全和国家安全风险。①U.S.-China Economic and Security Review Commission, Exploring the Growing U.S.Reliance on China’s Biotech and Pharmaceutical Products, Washington, D. C., July 31, 2019, p. 48.

除了将全球卫生议题“工具化”之外，美国政府还利用新冠肺炎疫情对中国“妖魔化”，各种“阴谋论”在美国政界也沉渣泛起，煽动美国民众对中国的敌意，为中美在全球卫生安全领域的合作制造障碍。2020年1月31日，美国共和党反华参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）宣称新型冠状病毒是位于武汉生物实验室泄露的“生化武器”，要求美国政府立刻“封杀中国”。②Alexandra Stevenson, “Senator Tom Cotton Repeats Fringe Theory of Coronavirus Origins,”The New York Times, February 17, 2020.“卫生问题是深层次的政治问题，我们需要解决卫生的政治决定因素”。③Ilona Kickbusch, “Tackling the Political Determinants of Global Health,” British Medical Journal, Vol. 331, No. 7511, 2005, p. 246.特朗普政府将全球卫生议题“工具化”“妖魔化”的做法，无疑侵蚀了中美合作促进全球卫生安全体系建构所必需的国际政治基础，加剧了全球卫生公共产品提供中的政治失灵。

（二）恶化了全球卫生安全的融资体系

为全球卫生安全融资是促进全球卫生安全体系建设的一个重要方面。任何国家都应该是全球卫生安全融资体系的贡献者。特朗普政府奉行以“美国优先”思维和以国家安全为导向的全球卫生战略，不仅大幅度削减全球卫生项目，还降低国内卫生保健预算的融资力度。在全球卫生安全相互依赖的背景下，特朗普政府的上述做法无疑恶化了当今全球卫生安全融资体系，对全球卫生安全体系建设构成挑战。

2017年3月16日，特朗普公布了其首份《美国优先：让美国再次伟大的预算蓝图》预算草案，该草案削减人口与公共服务部、国家卫生研究院、美国疾控中心以及美国国际开发署等与全球卫生项目有关部门的预算，却增加540亿美元扩充美国军费预算。就全球卫生项目而言，该预算草案计划在2018年财政年度把美国全球卫生活动资助削减 26%，其中包括完全削减对发展中国家女性的计生项目的资助，将国际艾滋病项目援助削减17%，将抗疟疾项目资助削减11%。④Nurith Aizenman, “Trump’s Proposed Budget Would Cut $ 2.2 Billion From Global Health Spending,” National Public Radio, May 25, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/05/25/529873431/trumps-proposed-budget-would-cut-2-2-billion-from-global-health-spending.显然，该预算以牺牲全球卫生安全基础能力建设为代价，满足特朗普政府的黩武主义。美国前疾病控制与预防中心主任汤姆·弗瑞登（Tom Frieden）认为，“鉴于全球卫生风险的日益增加，该预算在卫生融资方面的削减不但会危及全球卫生安全体系，也将会增加美国人民患病和死亡的风险，推高了医疗成本”。①Michael McCarthy, “Trump Proposes Slashing Funding for Medicaid, Poverty Programs, and Medical Research,” British Medical Journal, No. 357, May 24, 2017, p. 2549.由于无视全球卫生安全的重要性，特朗普要“使美国再次伟大”的承诺，却可能会导致“全球卫生不再安全”。

对世界卫生组织的应急项目融资是全球卫生安全融资体系的重要组成部分，因为它使得世界卫生组织能够及时帮助卫生基础薄弱的发展中国家开展突发卫生危机应对。“缺少了对世界卫生组织的资助，我们就不可能看到在疫情准备方面有大的改进，国际社会将会受到新发传染病和流感的严重威胁”。②Lawrence Gostin, “How Will President Trump’s Policies Affect Domestic and Global Health and Development,” Jama, Vol. 317, No. 7, 2017, p. 686.然而，每逢在世界卫生组织面临融资困难之时，特朗普政府习惯于雪上加霜，而不是雪中送炭。例如2018年，世界卫生组织宣布民主刚果共和国暴发的埃博拉疫情为“国际关注的公共卫生突发事件”之日，特朗普政府宣布收回对世界卫生组织的 2.52亿美元应急项目资助。③Laurie Garrett, “Ebola is Back. And Trump is Trying to Kill Funding for It ,” Foreign Policy,May 9, 2018.在新冠肺炎疫情暴发后，当世界卫生组织在资金方面启动“战略准备和应对方案”，以此帮助13个疫情防控能力令人担忧的非洲国家时，特朗普提交的 2021年预算草案却将美国对世界卫生组织应急支出与上年度相比削减 50%。④Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump Seeks to Halve U.S. Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10, 2020.2020年4月14日，特朗普以世界卫生组织在疫情期间严重管理不当、掩盖真实情况为由，宣布暂停对世界卫生组织的资助。特朗普政府在全球卫生安全融资体系方面的开倒车行为，对全球卫生安全构成风险。全球卫生安全专家认为，“特朗普政府无疑将会严重恶化在生殖健康、卫生融资、卫生研究和全球卫生安全方面的问题，在一些方面为全球卫生治理造成新问题”。⑤Sophie Harman and Sara Davies, “President Donald Trump as Global Health’s Displacement Activity ,” Review of International Studies, Vol. 45, No. 3, 2019, p. 500.

六 结语

特朗普政府的《全球卫生安全战略》，是其前期发布的《国家安全战略》和《生物防御战略》的升级版，更加详细地阐述了美国的全球卫生安全政策的具体内容、目标和指导原则，也是特朗普政府基于当前美国面临的卫生安全威胁和国内政治的需求而确立的全球卫生行动纲领。该战略以国家安全为导向，以“全政府”为实现路径，以美国所主导的“全球卫生安全议程”为平台，打造美国的传染病监测和防护网络。特朗普以国家安全为导向的全球卫生政策为传染病防控带来了安全困境。原因就在于，传染病被界定为国家安全事项，从而被置于优先解决的位置，可能会以牺牲其他全球卫生问题为代价，诸如广大发展中国家面临的药品可及性、母婴健康以及基础卫生保健等问题。特朗普政府的《全球卫生安全战略》只强调传染病防控，而对其他重要的全球卫生问题却闭口不谈。在全球卫生问题多元化的语境下，应对传染病危机的国家安全路径是“弊大于利”。①Christian Enemark, Biosecurity Dilemmas: Dreaded Diseases, Ethical Responses, and the Health of Nations, Washington, D. C.: Georgetown University Press, 2017, p. xviii.

奉行“负担分担”思维的《全球卫生安全战略》，并不是为了促进真正意义上的全球卫生安全，而是要求国际社会为美国国家安全承担更多的责任。它所关切的是跨国传染病如何影响美国的利益，而非其政策如何为全球卫生安全作贡献。新冠肺炎、甲流感等疫情危机使得世界各国成为“因病相依”的命运共同体。作为一种狭隘的民族主义的宣言，“美国优先”思维与全球公共利益存在张力。同样，《全球卫生安全战略》中的“美国优先”思维也有违于全球卫生安全命运共同体理念，美国政府对全球新冠肺炎疫情防控合作的消极态度便是例证。甚至有专家认为，“特朗普已经刻意妨碍了美国的新型冠状疫情应对”。②Laurie Garrett, “Trump Has Sabotaged America’s Coronavirus Response,” Foreign Policy,January 31, 2020.特朗普政府的反多边主义也与全球卫生安全维护所需要的全球主义背道而驰。美国全球卫生专家劳伦斯·高斯汀（Lawrence Gostin）认为，“特朗普的政治哲学是‘建墙’和不信任国际机制，这是对责任共担和相互团结核心理念的拒绝”。③Lawrence Gostin, “American First: Prospect for Global Health,” The Milbank Quarterly,Vol. 95, No. 2, 2017, p. 224.特朗普政府的《全球卫生安全战略》以国家安全和“美国优先”为导向，增加了全球卫生安全体系沦为“全球公地悲剧”的风险。在全球卫生安全危机面前，任何国家都没有孤立主义的空间。惟有共同守望相助，才能实现可持续性的全球卫生安全。