国家安全视角下南极法律规制的发展与应对*

吴 慧 张欣波

【内容提要】 2015年《中华人民共和国国家安全法》从法律层面界定了中国国家安全的内涵和外延，其中包括维护在南极等新型领域的国家安全。由于中国南极事业的开展须遵循一系列的南极法律规制，因此南极法律规制的发展对中国在南极的国家安全利益具有重要意义。南极法律规制的主要内容包括和平利用与非军事化、搁置和冻结主权要求、科学研究自由、海洋生物资源养护、海事安全以及全面保护环境等。近年来，随着人类南极活动的扩展，南极法律规制出现了一些前沿性的问题，如南极主权要求国仍然强化权利主张，南极旅游和非政府活动、航空活动、特别区域保护等规则酝酿发展以及南极环境损害责任制度面临重新谈判等。这些趋势将对中国在南极的国家安全利益产生深远影响，中国可通过国内立法、发布政策文件、积极行使享有的国际法权利等途径来维护国家的南极利益。

1980年，中国科学家首次登陆南极洲，开启了中国探索南极的历史进程。1983年，中国正式加入《南极条约》，建立了中国与南极法律规制之间的互动。伴随着中国南极事业的开展，中国国际关系和国际法学界对南极战略、政治和法律问题进行了持续的研究。然而，两大学科在南极研究中的分野比较明显，各自的研究视角相对孤立。在中国科学家登陆南极洲40周年、中国加入《南极条约》行将40周年以及中国南极事业迈向新的历史阶段之际，中国需要在总体国家安全观的指导下，联结南极研究中的国际关系视角和国际法视角，系统分析国家安全与南极法律规制的关系，以统筹把握和推进南极事业。本文秉持这样的目的，首先，阐述国家安全、南极法律规制的内涵与外延、两者之间的关系以及中国在南极的国家安全利益。继而，梳理和分析南极法律规制的主要内容、前沿问题以及这些问题对中国南极利益的影响。最后，针对这些影响提出若干政策建议。

一 国家安全与南极法律规制

从总体国家安全观的视角讨论南极法律规制的发展与应对，首先要明确国家安全与南极法律规制之间的关系，特别是在中国既有的政策和法律框架内寻找二者之间的连接点，这是准确界定中国在南极的国家安全利益并提出对策的基本前提。

（一）国家安全的内涵与外延

一般而言，“安全”一词与“危险”相对；“国家安全”则意味着一个国家没有面临威胁，没有遭遇危险。20世纪以来，“国家安全”一词越来越被广泛地使用。其最初主要涉及传统安全，即军事安全；而后纳入了非传统安全，包括经济安全、资源安全和反恐等内容。与之相对应，随着中国国家利益的拓展，中国国家安全的内容也在不断扩展。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广”，①中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社2018年版，第4页。并在这次会议上首次提出了总体国家安全观。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会通过新的《中华人民共和国国家安全法》，其中对国家安全的内涵作出了明确的界定。依据该法第2条，“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。”①《中华人民共和国国家安全法》第2条，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。同时，该法还界定了中国国家安全的外延，包括政治安全、人民安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、科技安全、网络信息安全、社会安全、生态安全、新型领域安全以及海外利益安全等。

（二）南极法律规制的内涵与外延

南极一般指代南极洲或南极圈（南纬66度34分）以南的地区。这一地区虽然存在着领土主权要求，但这些要求并没有获得普遍承认。1959年，为了缓和在南极问题上的争议和建立各国在南极活动的秩序，参与国际地球物理年南极科考活动（1957年7月至1958年12月）的12个国家于1959年12月1日签署了《南极条约》。此后，有关国家又陆续通过了《南极海豹保护公约》（1972年）、《南极海洋生物资源养护公约》（1980年）和《南极条约环境保护议定书》（1991年）等，从而确立了一系列的南极法律规制。从适用的空间范围看，这些规则主要是调整在南纬60度以南地区开展的活动。但是，针对南极海洋生物资源养护，其规范的空间范围则扩展至南极辐合带以南的区域。②南极辐合带是指《南极海洋生物资源养护公约》第1条第4款界定的水域带。从内涵上看，南极法律规制是指调整国际法主体在南极的活动、调整国际法主体之间由此而产生的各种关系的有法律约束力的原则、规则和制度的总称。值得注意的是，有些规则还对个人在南极的活动作出了具体的规制。例如，南极条约协商会议通过的具有法律约束力的南极特别保护区管理计划，对个人进出这些区域的方式、可从事的活动和禁止从事的活动等方面制定明确的规定。从外延上看，南极法律规制所涉及的活动类型一直在扩大。其从1959年《南极条约》涵盖的主权要求、科学研究、军事活动和核活动等，逐渐扩展到《南极海洋生物资源养护公约》涵盖的南大洋渔业活动，并最终在《南极条约环境保护议定书》中囊括了在南极开展的一切政府和非政府活动。

（三）国家安全与南极法律规制的关系

如前所述，《中华人民共和国国家安全法》界定了中国国家安全的外延，其中包括“新型领域安全”。③郑淑娜主编：《中华人民共和国国家安全法解读》，北京：中国法制出版社2016年版，第177页。该法第32条规定，“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”①《中华人民共和国国家安全法》第32条，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。这一条款的制定是基于“我国目前在这些领域也有着现实和潜在的重大国家利益，也面临着安全威胁和挑战。”②郑淑娜主编：《中华人民共和国国家安全法解读》，北京：中国法制出版社2016年版，第177-178页。由此可见，包括南极利益在内的极地利益属于中国国家安全内涵中的“国家其他重大利益”，维护中国在南极的活动、资产和其他利益的安全属于维护中国国家安全的重要任务之一。同时，中国在南极的政府和非政府活动都必须遵循一系列的南极法律规制。两者之间相互影响和作用，共同塑造了当前中国在南极的国家安全利益。结合两者来看，这些利益主要涵盖进出自由与安全、科学考察、开发利用和环境保护等四个方面。

在进出自由与安全方面，自20世纪80年代初以来，中国之所以能够在南极开展科学研究和其他和平活动，根本前提在于南极的自由与开放，或者说南极的“非领土化”。南极法律规制虽然没能使南极达致“非领土化”的法律状态，但有效地搁置和冻结了领土主权要求，确立了各国和平利用南极的自由，并使南极维持了半个多世纪的和平稳定。作为一个没有领土诉求的后来者以及考虑到全人类的利益，中国理应维护和推动南极的这种自由与开放。

在科学考察方面，中国在南极的科考利益是由南极本身的独特环境和中国自身的科学研究活动所共同塑造的。南极处于地球最南端，平均海拔2 100～2 400米，冰的总量占世界总冰量的90%，具有独特的冰盖、冰架、冰川、冰帽和冰芯等高价值研究对象。南极陆地动植物、蕴藏的矿产资源、陨石以及海洋生物等也是极地科学的重要研究领域。目前，中国已经实施了36次南极科考，考察区域从位于西南极洲的南设得兰群岛（South Shetland Islands）扩展到了东南极洲沿海和内陆冰穹A区域，并进而转向罗斯海（Ross Sea）地区，学科范围涵盖了地球物理学、地质学、空间科学、大气科学、海洋学、生物学、测绘学和冰川学等。这对于促进中国基础科学和应用技术的发展具有重要意义。

在开发利用方面，中国对南极的开发利用主要体现在海洋生物资源开发和旅游产业发展上。近年来，中国在南极的磷虾捕捞业快速发展。根据南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）《2018年磷虾渔业报告》，2008～2018年，共有8个养护委员会成员在南极捕捞磷虾，挪威、韩国和中国位居捕捞量前三位，其中挪威捕捞量占总捕捞量的 59%，韩国占17%，中国占 12%。①CCALMR, Krill Fishery Report 2018, p. 4, https://www.ccamlr.org/en/system/files/00%20 KRI48%202018.pdf.另外，根据国际南极旅游业者协会（IAATO）统计，2016～2017年南极旅游季，中国籍游客数量首次超过澳大利亚，跃居世界第二位，占总人数的12%。②IAATO, Overview of Antarctic Tourism: 2016-17 Season and Preliminary Estimates for 2017-2018, p. 4, https://iaato.org/documents/10157/1951190/IP163+IAATO+Overview+of+Antarctic+Tourism+2016-17+Season+and+Preliminary+Estimates+for+2017-18/5c2c44f9-ed08-4f27-829b-926da 2cad21a.此后至今，中国籍游客人数一直位居第二位，仅次于美国。2018年11月，中国“携程网”发布《2018～2019中国人南极旅游报告》，预测2018～2019年旅游季中国赴南极旅游人数有望突破1万人次。③《全球每5个赴南极游客中，就有一个是中国人》，新京报网，2018年11月30日，http://www.bjnews.com.cn/travel/2018/11/30/526435.html。这表明中国针对南极的经济性开发在快速增长。

在环境保护方面，南极生态环境及其变化对全球气候变化与人类生存具有重大意义，特别是近年来南极冰架加速崩塌所引起的海平面上升及次生灾害等，其中罗斯海和威德尔海（Weddell Sea）海冰情况对中国的夏季天气具有明显的影响。因而，跟踪研究南极环境变化及其影响，有助于中国应对气候变化和参与有关的国际进程。

二 南极法律规制的前沿问题与影响

在明确了中国在南极的利益属于“国家重大利益”、维护南极利益安全是维护国家安全的重要任务之一以及中国在南极的利益内涵之后，我们不仅要讨论如何在法律规制方面维护和拓展中国的这些利益，还应该全面地审视南极法律规制的主要内容、发展趋势及其对中国南极利益的具体影响。

（一）南极法律规制的主要内容

南极法律规制主要由《联合国宪章》、一般部门法的基础性条约和《南极条约》体系等三大部分构成，其中《南极条约》体系在南极法律规制中居于主导地位。南极条约体系是指“南极条约、根据南极条约实施的措施和与条约相关的单独有效的国际文书和根据此类文书实施的措施。”④《南极条约环境保护议定书》第1条。它主要包括上文提及的《南极条约》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极条约环境保护议定书》以及南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会通过的具有法律约束力的各类措施。此外，南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会还通过了诸多决议。这些决议虽然不具有法律约束力，但往往在其所涉及的领域中发挥着“软法”的作用，并蕴涵着正在形成的新的法律规制。综合来看，南极法律规制主要包含以下内容：

1. 和平利用与非军事化

南极法律规制首先要解决的问题是有关国家对南极不同扇区主权的争夺以及为此而出现的局部性军事冲突。因而，南极法律规制确立了对南极只能进行和平利用以及非军事化的基本原则。在和平利用方面，《南极条约》序言指出，“承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象，是符合全人类的利益的。”①《南极条约》序言。《南极海洋生物资源养护公约》第3条规定，“各缔约方，不论其是否为《南极条约》缔约国，同意不在《南极条约》地区内从事任何违背《南极条约》原则和目的的活动，并同意其相互关系受《南极条约》第一条和第五条所规定的义务的约束。”②《南极海洋生物资源养护公约》第3条。在非军事化方面，《南极条约》明确禁止在南极采取一切具有军事性质的措施，包括建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型的武器试验等。但是，该条约允许为了科学研究或者任何其他和平目的，在南极使用军事人员或军事设备。③《南极条约》第1条。此外，《南极条约》还明确禁止在南极进行任何核爆炸和处理放射性废料。④《南极条约》第5条。

2. 搁置与冻结领土主权要求

《南极条约》签署前，共有7个国家对南极提出领土主权要求。要想确保对南极的和平利用及避免主权纷争，南极法律规制必须对此作出妥善的安排，并由此确立了搁置和冻结领土主权要求的原则。该原则体现在《南极条约》第4条之中，其从三个层面对领土主权问题作出处理：一是针对《南极条约》生效前已然存在的领土主权要求，该条款既未承认、亦未否认，并允许此类要求继续存在。⑤《南极条约》第4条第1款a项。该条款原文为：1. Nothing contained in the present Treaty shall be interpreted as: (a) a renunciation by any Contracting Party of previously asserted rights of or claims to territorial sovereignty in Antarctica。二是禁止在《南极条约》生效后提出新的领土要求或扩大既有的领土要求。⑥《南极条约》第4条第2款。该条款原文为：2. No acts or activities taking place while the present Treaty is in force shall constitute a basis for asserting, supporting or denying a claim to territorial sovereignty in Antarctica or create any rights of sovereignty in Antarctica. No new claim, or enlargement of an existing claim, to territorial sovereignty in Antarctica shall be asserted while the present Treaty is in force。三是针对缔约国对已经存在的领土主权要求的外交立场，该条款作出“不受影响”的处理，即不损害任何缔约国承认或不承认任何其他国家对南极领土主权的要求及其依据的立场。①《南极条约》第4条第1款c项。该条款原文为：(c) prejudicing the position of any Contracting Party as regards its recognition or non-recognition of any other State’s right of or claim or basis of claim to territorial sovereignty in Antarctica。

3. 科学研究自由与合作

对南极进行自由考察及开展必要的科学合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南极的主要形式。《南极条约》在序言中表示，“深信为继续和发展在南极洲进行犹如在国际地球物理年中所实行的那种在科学调查自由的基础上的合作而建立一个牢固的基础，对于科学和全人类的进步都是有利的”；第2条规定，“犹如在国际地球物理年中所实行的那种在南极洲进行科学调查的自由和为此目的而实行的合作，均应继续。”②《南极条约》序言、第2条。这是各国在南极开展科学研究活动和设立科考站等设施的前提。同时，在科学研究自由的基础上开展国际科学合作，是南极法律规制的另一项重要原则，包括交换科学规划情报和科学人员等。此外，自1961年起，南极条约协商会议通过了诸多建议或决议，细化了科研人员交换、科学数据交换以及与有关的国际组织合作等方面的合作事项。

4. 海洋生物资源养护

20世纪70年代，人们开始关注南大洋渔业活动，并提议加强对此类活动的管制。1980年和1989年，有关国家共同制定了《南极海洋生物资源养护公约》和《南极海洋生物资源养护公约检查制度》。此后，根据该公约设立的南极海洋生物资源养护委员会通过了一系列养护措施，共同形成了对南极海洋生物资源活动的规制。其主要有三种管理方式：一是南极海洋生物资源养护委员会制定了诸多渔业规则，涉及合规性、数据报告、渔具、渔季和特定鱼类的保护等；二是建立了检查制度，根据该项制度，南极海洋生物资源养护委员会的每个成员都可指派满足特定条件的本国国民出任检查员并开展渔业检查活动；三是设立专门的海洋保护区。2009年和2016年，养护委员会分别设立了南奥克尼群岛海洋保护区和罗斯海地区海洋保护区。2011年，南极海洋生物资源养护委员会通过了《建立南极海洋生物资源养护委员会海洋保护区的一般框架》，为建立南极海洋保护区制定了普遍性规范。③CCAMLR, General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas,Conservation Measure 91-04, 2011, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-04_5.pdf.但是，需要特别指出的是，依据《南极海洋生物资源养护公约》第2条的规定，“养护”一词包括合理利用。①《南极海洋生物资源养护公约》第2条第2款。该条款原文为：For the purposes of this Convention, the term “conservation” includes rational use。此外，1946年《国际捕鲸公约》和1972年《南极海豹保护公约》分别对这两类海洋生物资源的利用与保护作出了规制，尤其是建立了许可制度。

5. 海事安全

南极海事安全关乎所有国家的切实利益，其规制的建立经历了南极条约协商会议与国际海事组织的共同努力。自20世纪70年代，南极条约协商会议就开始关注航行安全和海洋污染问题，后来国际海事组织主导了这一进程。2004年，国际海事组织通过《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》。2006年，南极条约协商会议据此以决议方式通过了《南极条约地区压载水交换实用指南》，为南极地区提供了专门的压载水管理办法。②ATCM XXIX, Ballast Water Exchange, Resolution 3, 2006, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/365.2014年，国际海事组织通过《极地水域船舶作业国际规则》，标志着南极海事规则取得了重要进展。这些海事规则与南极条约体系关于防止海洋污染的规则共同构成了南极海事安全的规制，包括南极作业船舶的资质、性能标准、人员要求以及防止船源污染等。

6. 生态环境保护

20世纪70～80年代，国际社会经历了对南极资源开发与管理的关注，特别是1988年《南极矿产资源活动管理公约》的通过，但也正是这项公约的通过以及人们对环境风险的高度担忧，使得该公约在尚未生效时就遭到了激烈反对，并最终被1991年的《南极条约环境保护议定书》所取代。该议定书及其五个附件的通过，标志着南极法律规制的发展重点从规范开发利用转向了全面环境保护。2005年，南极条约协商会议又通过了该议定书附件六《环境紧急情况引起的责任》，③《南极条约环境保护议定书》附件六《环境紧急情况引起的责任》目前尚未生效。从而形成了一整套全面、专门保护南极环境的制度。“环境原则”成为南极法律规制最为重要的原则之一，并据此构建了环境影响评价、动植物保护、废弃物处置与管理、预防海洋污染、特别区域保护与管理以及环境损害责任等各项具体制度。其中，附件六《环境紧急情况引起的责任》确立了南极环境损害责任制度，包括预防措施、责任的产生、责任的限度以及责任的执行等。但由于南极自然环境复杂恶劣、环境损害责任难以评估以及缺乏相应保险保障等，美国、日本、韩国、印度、法国、阿根廷和智利等《南极条约》协商国还没有批准附件六，因而该附件尚未生效。

（二）南极法律规制的前沿问题

自《南极条约》诞生以来，南极法律规制始终处于不断地发展和完善中。这主要缘于相关国际法部门的演化以及南极活动类型的扩展，特别是1982年《联合国海洋法公约》的通过、南极旅游和航空活动的增多以及南极被确立为“仅用于和平与科学的自然保护区”等。①《南极条约环境保护议定书》第2条规定，各缔约国承诺全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统，特兹将南极指定为自然保护区，仅用于和平与科学。这些新的历史特点推动出现一些新的趋势，并冲击或塑造着南极法律规制的发展。

1. 南极主权要求国仍然强化权利主张

尽管《南极条约》搁置和冻结了领土主权要求，但随着国际海洋法的发展，尤其是《联合国海洋法公约》的通过，南极主权要求国不断扩大其海洋权利要求。在专属经济区方面，一些南极主权要求国提出专属经济区主张。1978年，法国通过第78-144号法令建立“法属阿黛利地”专属经济区。②France, Decree No. 78-144 of 3 February 1978 Creating An Exclusive Economic Zone off the Coasts of the French Southern & Antarctic Territories, 1978, https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/FRA_1978_Decree144.pdf.1986年，智利通过修正《民法典》主张南极专属经济区。③Chile, Law No. 18.565 Amending the Civil Code with regard to Maritime Space, 1986,https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/CHL_1986_18565.pdf.1994年，澳大利亚通过修正《1973年海洋与水下土地法》在“所有领土”建立专属经济区，包括其主张的南极扇区。④Australia, Seas and Submerged Lands Act 1973, as amended by the Maritime Legislation Amendment Act 1994, 1994, https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/aus_1994_sea_act.pdf.阿根廷也主张“阿根廷南极属地”专属经济区。英国则在2015年公布的《英属南极领地海洋界限图》中注明，其保留建立专属经济区的权利。在大陆架方面，一些南极主权要求国向联合国大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案。其中，2004年澳大利亚划界案和2009年挪威、阿根廷划界案都主张基于各自南极领土要求的大陆架。2009年，智利提交涉及南极大陆架的初步资料。尽管《南极条约》允许南极领土要求国保留既有的主权要求，但这些主权要求并不满足其取得领土主权的各项条件，更重要的是其并没有获得国际社会的普遍承认。这些国家据此提出的海洋权利要求对南极法律规制的宗旨构成了进一步的冲击。

2. 南极旅游和非政府活动规制备受关注

南极条约协商会议早在20世纪60年代中期就注意到了南极旅游活动，并陆续通过一些有关南极旅游管理的具有法律约束力的措施。从20世纪90年代中期开始，南极条约协商会议改为主要通过决议的方式规范南极旅游和非政府活动，其规范的内容也日益细化，例如从一般指导原则到船载旅游等。2004年和2009年，南极条约协商会议又先后通过两份规范南极旅游活动的措施，但尚未生效。①这两份措施分别是： ATCM XXVII, Tourism and Non-Governmental activities，Measure 4,2004, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/321；ATCM XXXII, Landing of Persons from Passenger vessels, Measure 15, 2009, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/432。截至 2019年，规范南极旅游和非政府活动的文件主要是个别具有法律约束力的措施和一些没有法律约束力的决议，包括《组织和开展南极旅游和非政府活动人员指导方针》（1994年）、《南极旅游的一般原则》（2009年）、《南极访问者一般指导方针》（2011年）和《关于南极条约地区旅游和其他非政府活动应急计划、保险和其他事项的指导方针》（2017年）等。近年来，南极旅游业方兴未艾，到访游客数量不断攀升，但南极旅游和非政府活动规制却明显滞后。2019年7月8日，第42届南极条约协商会议通过《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》。该宣言第6条强调了“南极条约体系所具有的应对当前和未来挑战的进化能力和适应能力”；第14条重申了各方“有意向积极寻求解决方式，来应对目前和未来的旅游和非政府活动产生的影响和挑战。”②ATCM XLII, Prague Declaration on the Occasion of the Sixtieth Anniversary of the Antarctic Treaty, July 8, 2019, https://www.mzv.cz/file/3585133/Prague_Declaration_on_the_Occasion_of_the_Sixtieth_Anniversary_of_the_Antarctic_Treaty.pdf.这再次表明南极旅游和非政府活动是南极条约体系的薄弱环节，也是南极法律规制未来发展的重要领域。

3. 南极航空活动规则酝酿新的突破

自1961年第一届会议以来，南极条约协商会议就注意到南极航空活动问题。在20世纪60年代，南极条约协商会议的关注重点是与航空活动有关的信息交换，并通过了《关于飞机跑道设施的信息交换》（1964年）等措施。进入20世纪70年代，随着各国对南极的科学兴趣日益增加以及难以通过陆地或船舶进入南极的特定区域，南极条约协商会议开始推动建立合作性的航空运输系统，但此后由于空难事件的发生导致这一进程被搁置。南极条约协商会议在20世纪90年代几乎没有再专门讨论航空问题，直至21世纪初期。2004～2012年，南极条约协商会议先后通过《鸟类聚集地附近航空器指导方针》《改进海上、航空和陆基搜救的协调》等决议，表明其开始从环境保护和搜救角度再次关注航空问题。近年来，由于南极航空设施和活动明显增多，尤其是无人机的使用，南极条约协商会议又重启讨论航空安全和建立合作航空运输系统的问题，并通过了《合作航空运输系统》（2015年）和《在南极洲运行遥控驾驶航空器系统的环境指导方针》（2018年）等决议。特别值得注意的是，《在南极洲运行遥控驾驶航空器系统的环境指导方针》是南极法律规制首次对无人机的专门规制，具有重要的时代意义。

4. 扩展南极特别区域规则的压力在增大

在南极条约协商会议通过的具有法律约束力的措施中，数量最多的就是设立各个南极特别保护区、特别管理区与历史遗址和纪念物，以及通过或修订南极特别保护区和特别管理区的管理计划。自2010年起，南极条约协商会议没有再批准设立新的南极特别保护区和特别管理区，其工作重点转向集中审查和修订既有的管理计划。但是，2015年5月，南极和南大洋联盟向南极条约协商会议提交了题为《扩展南极保护区域制度》的“信息文件”，认为现有的南极特别保护区未能充分履行《南极条约环境保护议定书》的条款，建议南极条约协商会议增加南极特别保护区的大小和数量，尤其是使南极特别保护区覆盖所有已知的南极保护生物地理区域的代表性区域。①ASOC, Expanding Antarctica’s Protected Areas System, 2015, https://documents.ats.aq/ATCM38/ip/ATCM38_ip112_e.doc.2019年5月，南极和南大洋联盟再次提交题为《系统性扩展南极保护区网络》的“信息文件”，认为“目前没有任何法律、科学或实际理由来推迟扩大南极洲的保护区网络”，建议南极条约协商国制定时间表，以扩展南极保护区制度并提高所有南极保护生物地理区域的保护水平。②ASOC, Systematic Expansion of the Antarctic Protected Areas Network, 2019, https://documents.ats.aq/ATCM42/ip/ATCM42_ip134_e.doc.与此同时，依据《南极条约环境保护议定书》成立的环境保护委员会也在不间断地讨论这一议题。2019年6月，环境保护委员会与南极研究科学委员会在布拉格举行关于进一步发展南极保护区制度的联合研讨会，审查了当前南极保护区制度的状态，梳理了在系统性地理框架内指定南极特别保护区的信息和资源，明确了为进一步发展南极保护区制度可以采取的行动。此外，南极海洋生物资源养护委员会和一些国家仍在推动建立更多的海洋保护区，以最终实现其建立南极海洋保护区网络的目标。在《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》中，各方承诺“加大力度保存和保护南极陆地和海洋环境”，也预示着有关国家将继续推动设立更多的特别保护区域，从而使南极法律规制更加趋向环境保护。③ATCM XLII, Prague Declaration on the Occasion of the Sixtieth Anniversary of the Antarctic Treaty, July 8, 2019, https://www.mzv.cz/file/3585133/Prague_Declaration_on_the_Occasion_of_the_Sixtieth_Anniversary_of_the_Antarctic_Treaty.pdf.

5. 南极环境损害责任制度面临重构

《南极条约环境保护议定书》第16条规定，“根据本议定书全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的目标，各缔约国承诺制定关于在南极条约地区进行的并为本议定书所涉及的活动造成损害的责任的详细规则与程序。此类规则与程序应包括在根据第九条第二款将要通过的一项或多项附件之中。”①《南极条约环境保护议定书》第16条。2005年，第28届南极条约协商会议除了通过《南极条约环境保护议定书》附件六《环境紧急情况引起的责任》外，还决定自此每年评估附件六生效的进展情况以及为鼓励缔约国及时批准附件六可以采取的适当必要行动，并根据评估情况在五年内确立重新启动责任附件谈判的时间框架。②ATCM XXVIII, Annex VI (Liability), Decision 1, 2005, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/336.2010年，为了留出更多时间供南极条约协商国考虑批准附件六，第33届南极条约协商会议决定将确立重新启动责任附件谈判的时间框架的期限延长至附件六通过后的十年内（即2015年之前）。③ATCM XXXIII, Liability arising from Environmental Emergencies, Decision 4, 2010,https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/469.但到2015年，附件六生效的条件仍然没有得到满足。因此，第38届南极条约协商会议决定最晚在2020年确立重新启动责任附件谈判的时间框架。④ATCM XXXVIII, Liability arising from Environmental Emergencies, Decision 5, 2015,https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/610.截至2019年，在29个协商国中，只有16个国家批准附件六。鉴于目前仍有近一半的协商国没有批准附件六，确立重新启动责任附件谈判时间的期限将至，《纪念〈南极条约〉60周年布拉格宣言》再次提及附件六生效问题。可以预见，已经批准附件六的南极条约协商国将加大力度推动附件六的生效进程， 2020年“南极条约协商会议”将重点讨论责任附件问题，甚至不排除决定重新启动关于南极环境损害责任制度的谈判。

（三）南极法律规制发展对中国国家安全的影响

作为正在积极推进南极事业的大国，南极法律规制的前沿问题对中国在南极的国家安全利益和国际社会在南极的共同利益都具有直接和长远的影响，尤其是涉及进出南极的自由和对南极的开发利用等。具体而言，这些影响主要包括以下方面：

1. 南极出现的“领土化”倾向不利于中国自由进出与和平利用南极

南极领土要求国不断强化领土主权和海洋权利要求，将冲击南极法律规制对主权问题所作的微妙安排，不利于南极的自由、开放、和平与稳定。而且，这种势头在近些年明显有所增强，尤其是在战略层面。英国先后发布《英属南极领地战略：2011～2013》《英属南极领地战略：2014～2019》《英属南极领地战略：2019～2029》文件。在《英属南极领地战略：2019～2029》中，英国仍然强调该战略的核心是“确保英属南极领地的安全与善治”，包括“保护英国在南极洲的主权利益”。①UK, British Antarctic Territory Strategy 2019-2029, July 2019, p.2, https://britishantarcticterritory.org.uk/wp-content/uploads/2019/07/British-Antarctic-Territory-Strategy-2019-2029-Accessible.pdf.澳大利亚于2016年发布《澳大利亚南极战略及20年行动计划》，将“维护对澳大利亚南极领地的主权，包括对邻近海域的主权权利”作为其国家利益之一。②Australian Government, Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan, 2016,http://www.antarctica.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/180827/20YearStrategy_final.pdf.新西兰于同年发布《新西兰南极局愿景声明：2016～2020》，亦重申其对“罗斯属地”拥有主权。③Antarctic New Zealand, Statement of Intent 2016-2020, 2016, https://adam.antarcticanz.govt.nz/nodes/view/61043.挪威于2015年将其在南极的主权要求向南扩展至南极点，直接违反了《南极条约》禁止扩大既有主权要求的规定。此外，智利将于2020上半年提交大陆架划界案，并且很可能涉及南极。中国和世界上绝大多数国家开展南极活动的根本前提在于可以自由进出与和平利用南极，而南极出现的任何“领土化”倾向都与之相悖。

2. 中国南极旅游业的发展与管理问题更为迫切

南极旅游和非政府活动涉及对南极的和平利用、各国在南极的管辖权以及南极环境保护等多方面法律规制问题。然而，中国在这一领域却显得有些尴尬：一方面，中国籍游客数量已经位居世界第二位，且从长期来看还会增长；另一方面，国际南极旅游业者协会是主导南极旅游业的国际性行业协会，它于1998年起开始向南极条约协商会议提交关于南极旅游的“信息文件”，并自行制定了一些行业规则，这对南极旅游活动规则的制定和发展具有直接影响，其中一些规则很可能被南极条约协商会议吸纳和转化为国际法规则，而中国开展南极旅游业务的公司在国际南极旅游业者协会中并没有决策权。同时，随着南极旅游和非政府活动规制的发展，中国在南极旅游业管理上将面临以下现实问题：第一，尽管中国南极旅游业经营者只是通过其他国家的管理程序开展“代理服务”，但中国对到访南极的中国籍游客具有属人管辖权。一旦出现意外情况，中国有权利也有责任介入，因而在现实中可能出现被动介入的情况。第二，国内南极旅游业已成为“新兴产业”和经济增长点。如何有效规范和管理国内旅游业者的“代理服务”以及理顺国内南极旅游管理制度和培育基于国内程序的南极旅游产业，将是中国需要积极规划的问题。第三，环境原则是所有国家南极活动都应遵循的基本原则，也是南极法律规制的重中之重。各国在该问题上的立场并不一致，有的侧重旅游开发，有的侧重环境保护。如何平衡中国南极旅游业发展与南极旅游国际规制的发展，如何平衡不同国家之间的分歧，也是中国需要考虑的问题。

3. 中国增强航空能力受到航空规则发展的影响

南极航空活动问题曾是20世纪80年代的热点议题之一，但此后南极条约协商会议对该议题的关注明显减弱。而今，随着南极航空活动的快速发展，尤其是无人机活动的增多，使得以往较少被人关注的南极航空活动问题再度凸显，这使得完善对南极航空活动的规制显得越来越迫切。一些南极事务大国积极推动南极航空网络建设，也将激化各方对于此种规制的讨论和竞争。例如，《关于俄罗斯联邦至2020年期间在南极开展活动的战略和长期前景》（2010年）提出要在南极进步站建立交通运营中心，发展新的内陆航线，为新型飞机升级南极科考站的冰雪跑道，试验和使用装备滑雪和车轮装置的飞机。①Russian Federation, On Strategy for the Development of the Russian Federation Activities in the Antarctic for the Period until 2020 and Longer-term Perspective, 2011, http://www.hetlaatstecontinent.be/docs/ATCM34_wp055_e.pdf.《澳大利亚南极战略及20年行动计划》（2016年）提出，要在五年内就提供常年性南极航空基础设施作出投资决定，升级塔斯马尼亚州首府霍巴特机场，并将其打造为东南极洲航空网络枢纽。②Australian Government, Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan, 2016,http://www.antarctica.gov.au/_data/assets/pdf_file/0008/180827/20YearStrategy_final.pdf.目前，中国也在致力于增强在南极的航空能力。2015年，中国首架固定翼飞机“雪鹰601”正式投入南极考察运行。2017年，中国在冰穹A完成首个南极冰盖机场选址和勘察工作，并决定在即将开建的第五个南极科考站（位于罗斯海地区）中建设固定翼飞机作业保障设施。可以预见，中国将在南极越来越多地使用固定翼飞机开展作业，其间基础设施的建设、航线的开辟以及航空活动的区域等将与南极航空活动规则的发展产生双向影响。

4. 中国合理利用南极的权利或进一步受限

在南极法律地位复杂难定的背景下，美国和南极领土要求国积极推动设立各类特别保护区域，并作为管理方变相“圈地”。目前，南极已设立72个南极特别保护区、6个南极特别管理区、87处历史遗址和纪念物以及2个海洋保护区。其中，美国与南极领土要求国共提议设立63个南极特别保护区，占总数的87.5%；美国单独或联合提议设立5个南极特别保护区，占总数约83%。由于每个南极特别保护区、特别管理区和海洋保护区都有自己的、具有法律约束力的管理计划，这些管理计划在保护环境的同时，也限制了各国在南极的活动自由。鉴于仍有力量在推动扩大保护范围和水平，并且中国在南极的科考范围将进一步扩大，南极特别区域规制的扩展可能限制中国在南极的行动自由和合理利用的权利。在这种情况下，如何平衡合理利用与环境保护之间的关系，是需要长远谋划的课题。

5. 中国在南极环境损害责任制度上面临抉择

南极环境损害责任制度将迎来一个新的讨论节点，中国在该议题上将面临以下问题：第一，2020年决定重新启动责任附件谈判时间的期限将至，已经批准环保议定书附件六的国家很可能推动生效进程，中国将在批准附件六的问题上面临一定的压力。第二，如果《南极条约环境保护议定书》附件六在2020年没有获得生效所需的批准数量，南极条约协商会议很可能决定一个时间框架，重新启动关于南极环境损害责任制度的谈判。届时，中国将面临是否支持确立时间框架、对未来责任制度的期望及谈判方案等一系列现实问题。第三，中国正积极推进南极立法，并拟于本届人大常委会任期内提请审议。面对上述不确定性，中国南极立法是否要纳入南极环境损害责任制度、如何纳入、如何影响未来的国际法规则谈判以及如何与未来的国际法规则衔接，都是需要认真考虑和慎重处理的问题。

此外，尽管《南极条约环境保护议定书》禁止从事科学研究以外的任何矿产资源活动，但这种禁止是暂时的。按照该议定书第25条的规定，任何一个《南极条约》协商国都可在议定书生效起满50年（即2048年）后，以书面方式要求举行一次会议，以审查议定书的实施情况，包括提出任何的修改或修正。所以，中国如何开展与科学研究有关的矿产资源活动，如何设想未来的南极矿产资源活动管理制度，也关涉中国和整个国际社会在南极的长远利益。

三 维护中国在南极国家安全利益的对策

中国在南极的国家安全利益主要涉及进出自由与安全、科学研究、开发利用和环境保护等方面。维护中国在南极国家安全利益，就是要确保这些利益的安全以及保有持续维护这些利益安全的能力。鉴于南极法律规制与中国国家安全的重要关系以及南极法律规制发展对中国和国际社会的影响，中国可从以下方面着手维护自己和国际社会的共同利益。

（一）及早出台南极立法和政策白皮书

制定南极立法和南极政策文件是管理本国南极活动、指导南极事务合作和维护南极权益的基本途径，也是南极条约体系的内在要求。包括美国、俄罗斯、英国和澳大利亚等在内的南极事务大国都非常注重用这两种方式来维护本国的南极权益，例如：美国有《南极保护法》（1990年）、《南极科学、旅游与保护法》（1996年）；俄罗斯有《至2020年及长期视角下俄罗斯南极活动发展战略》（2010年）及《俄罗斯公民和法人南极活动管理法》（2012年）。而中国目前只有若干管理本国南极活动的部门规章（其中多数是用来规范南极科考活动的）和一份带有白皮书性质的《中国的南极事业》报告。鉴于南极事务管理分散在不同的部门之间、上述部门规章调整范围有限且法律位阶较低，国际社会对中国南极活动关注度日益升高，中国应当积极推进南极立法，并适时发布南极政策白皮书。

在南极立法中，中国应从战略高度确立和体现中国南极政策的基本目标和主要原则，特别是需要在立法目的中强调维护“全人类的利益”，以弱化任何对南极的领土主权要求和据此提出的海洋权利要求。这完全符合南极法律规制的精神和国际社会的共同利益，有助于在南极践行“人类命运共同体”理念。比如，《南极条约》提出，“承认南极洲永远继续专用于和平目的和不成为国际纠纷的场所或对象，是符合全人类的利益的。”①《南极条约》序言。《南极条约环境保护议定书》认为，“深信制订一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的。”②《南极条约环境保护议定书》序言。《南极海洋生物资源养护公约》称，“相信确保南极大陆周围水域仅用于和平目的，避免使其成为国际纷争的场所和目标，符合全人类的利益。”③《南极海洋生物资源养护公约》序言。在南极政策文件方面，中国可借鉴《中国的北极政策》白皮书经验，在中国通过南极立法后或者在2023年中国加入《南极条约》40周年时发布正式的南极政策白皮书，对外阐明政策目标、基本原则、重点领域和实现路径，特别是表明中国认可、支持和维护现行的南极条约体系，维护南极的和平稳定。同时，鉴于《南极条约》不影响任何国家对任何南极主权要求的承认或不承认的立场，美国、俄罗斯、日本、荷兰、德国和印度已就澳大利亚等国的南极大陆架划界案向联合国提出外交照会，明确不承认任何国家对南极的领土主权要求，中国也可考虑在白皮书中表明这一立场。

（二）积极行使在南极享有的国际法权利

南极法律规制赋予各国在南极诸多的国际法权利，包括科学研究自由、可为科学研究和其他和平目的使用军事人员或装备、自由视察以及协商会议的提案权和决策权等。行使这些权利可以合法、有效地增进一国在南极的利益，因而被南极事务大国所珍视。以1983年中国加入《南极条约》以来的视察数量与世界其他国家数量比较为例：美国开展视察10次，英国7次，澳大利亚8次，阿根廷4次，俄罗斯3次，德国3次，中国2次。而且，美国南极政策的内容之一就是“为了促进南极大陆的和平与安全，确定《南极条约》缔约方是否履行其在《南极条约》《南极条约环境保护议定书》和相关规定下的义务，根据《南极条约》第7条和《南极条约环境保护议定书》第14条赋予的视察权，美国定期对外国科考站、设备和船只进行视察。美国的视察计划有助于强调南极洲对所有国家都是开放的。”①Office of Ocean and Polar Affairs of U.S. State Department, Antarctic Region, https://www.state.gov/key-topics-office-of-ocean-and-polar-affairs/antarctic/.以美国为代表的一些国家还在南极条约协商会议中积极提交各类文件，以影响对有关事项的讨论和规则的制定，并一直使用军用飞机从事往返南极的运输和补给任务。相比而言，中国对这些权利的行使有限，这在一定程度上制约了中国对南极事务的参与度和影响力。未来，中国应通过积极行使这些权利来维护自身在南极的利益和国际社会的共同利益：首先，中国应将南极科考、南极政治和法律研究的成果及时转化为可支撑实务工作的资料，以此增强中国在南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会中提出会议倡议和文件的能力，并更加灵活地行使审议权和决策权。其次，在“监督”与“执法”方面，中国应积极行使《南极条约》赋予的视察权和《南极海洋生物资源养护公约检查制度》赋予的检查权，保障中国在南极的行动自由和维护南极利益。最后，在行使提案权、视察权和检查权时，中国可加强与有关国家的协调与合作，凝聚共识，增加联合行动的数量。

（三）研究和健全南极旅游业管理制度

民事存在往往可以成为一个国家维护本国利益的坚实基础。中国南极事业在由国家主导的同时，不应将本国公民、法人等主体组织的非政府活动视为“干扰性因素”，特别是南极旅游业。鉴于南极旅游业的产业前景、带动作用以及中国籍游客的增长趋势，中国应确立支持南极旅游产业健康稳步发展的思路，将其作为增强中国在南极的实际存在、扩大对南极事务影响力以及满足人民需求和促进国民经济转型发展的重要途径。同时，中国应当明确南极旅游业行政主管部门，研拟南极旅游业综合管理机制，并在充分调研南极旅游业发展态势、中国公民和法人参与情况、既有国际法规则和行业规则及其发展趋势的基础上，研拟本国南极旅游产业发展规划。此外，中国还应立足国内南极旅游业发展需求和规划，积极引导和塑造有利于自身的南极旅游和非政府活动国际法规则。

（四）全面评估南极环境损害责任制度

南极环境损害责任制度对一国南极活动的影响深远，这也是《南极条约环境保护议定书》附件六《环境紧急情况引起的责任》一直没有获得批准的重要原因。鉴于附件六前途的不确定性、未来重新谈判的可能性以及中国南极立法的需要，中国应组织各方面力量，集中研究和科学评估附件六的生效前景、符合中国利益的南极环境损害责任制度，及时谋划和确定2020年南极条约协商会议或之后讨论重新谈判责任制度时间表的对策，以及中国南极立法如何处理南极环境损害责任等。其间，中国可提早谋划与有关国家沟通南极环境损害责任制度的未来发展，共同探讨符合国际社会共同利益并易为各方接受的方案。

四 结论

无论从中央政策还是从国家法律来看，中国在南极的利益已然是重大国家利益，南极利益安全也是中国国家安全的重要组成部分，特别是进出南极的自由与安全、开展南极科学考察、开发利用南极以及保护南极生态环境等。由于南极治理主要依赖法律规制以及南极条约体系在法律规制中居于主导性地位，中国在南极的所有活动都必须在这一规制框架内开展。在过去60年的发展中，南极法律规制的内容不断扩展，其调整的活动囊括了在南极的一切政府和非政府活动，并确立了和平利用、非军事化、搁置和冻结主权要求、养护海洋生物资源和全面保护环境等原则和制度。随着南极活动类型和国际海洋法的不断丰富，南极法律规制也呈现出新的发展趋势，并主要体现在权利要求的强化，航空、旅游、特别区域和环境损害责任等方面。这些趋势对中国和国际社会进出南极、利用南极和保护南极构成了直接或长期的影响。为了维护中国在南极的利益和国际社会的共同利益，推进中国南极事业新的历史发展，中国应及早出台南极立法、择机发布南极政策白皮书和积极行使在南极的国际法权利，并统筹规划国内南极旅游业的发展与管理问题以及关于南极环境损害责任制度的具体对策。