广州市新增违法建设治理对策研究

文 张倩茹 华南理工大学公共管理学院

王 韬 华南理工大学公共管理学院

朱一中 华南理工大学公共管理学院教授，博士

引言

随着我国城镇化快速推进，城乡违法建设也呈现高发态势。广州市作为沿海经济发达城市，常住人口与外来务工人员数量庞大，各类违法建设量大面广。违法建设不但扰乱了城市的规划管理，严重影响了城市建设品位，同时造成了城市拆迁建设成本的增加和建设资源的大量浪费，其普遍存在的工程质量问题也是对公共安全的挑战。

近几年来，广州市政府采取多种途径解决违法建设问题。截至2018年， 广州市共治理违法建设近7.3万宗，面积3 600万平方米。[1]虽然广州市对存量违法建设的治理累积了一定经验，取得了不俗的成效，但新增违法建设仍给违法建设的治理带来巨大的压力。广州市政府2018年制定了《广州市违法建设治理三年行动方案（2018-2020年）》，提出要进一步完善查控违法建设长效机制，坚决遏制新增违法建设，实现违法建设“零增长”。[2]这标志着针对新增违法建设的治理成为未来工作的重点，探讨更积极有效的新增违法建设治理制度成为当前迫切需要解决的课题。

一、广州市新增违法建设治理现状

（一）新增违法建设范围界定

根据《广州市城市管理工作领导小组办公室关于印发广州市城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》（穗城管办〔2017〕7号），广州市违法建设包括六类情形：1.未依法取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的；2.占用规划确定的道路、广场、公园、绿地、河湖水面、海岸带、交通、站场、燃气设施、给排水设施、公共设施等用地建设的；3.影响重要城市规划、重大基础设施建设的；4.城市出入口、风景名胜区、文物保护区及周边，高快速路、城市主干道、公路、铁路保护区沿线内的违法建设；5.严重影响规划实施、严重影响城市运行安全的违法建设；6.其他造成较大影响的违法建设。同时，上述通知对存量违法建设与新增违法建设的区分是以《广州市人民政府办公厅关于印发广州市严查严控违法建设专项整治工作方案的通知》（穗府办函〔2015〕45号）提出的第二阶段开始时间为标准，即2015年7月15日以前建设的为存量违法建设，2015年7月15日以后建设的为新增违法建设。新增违法建设是与历史存量违法建设相对的概念，具有动态性。为了明确研究对象，当前广州市已明确以一定时点区分新增与历史违法建设，也具有合理性。

（二）新增违法建设总体情况

对近六年内（2013～2018年）全市的新增违法建设总量进行整理，具体情况如表1所示。

广州市新增违法建设呈现三个特点。第一，类型多样。广州市违法建设类型包括村民宅基地建房、村社集体土地建房、企事业单位建设、居民小区违法建设、涉军违法建设、临建违法建设等类型，以村镇农民建房和村集体物业建设类型为主。第二，广州违法建设行为主要发生在城乡结合部，白云区、天河区、番禺区、黄埔区是新增违法建设问题最突出的区域。第三，经济利益驱动。农民和城中村村民的违法建设，主要原因是为了经济利益驱动：一是通过建房出租，获取租房收益；二是博取高额补偿。

（三）现行违法建设管理制度

1.管理体制

广州市城市管理委员会自2009年成立；2015年，广州市城市管理综合执法局与广州市城市管理委员会合并，实行“两级政府、三级管理”的城市管理综合执法管理体制：市设广州市城市管理委员会，各区设区城市管理局，街（镇）设城市管理综合执法队，街（镇）执法队为区城市管理局的派出机构。

根据2011年广州市政府制定的《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕29号），广州市城管违法建设纵向管理机构设置：市政府成立市城市管理工作领导小组作为市政府领导全市城市管理工作的临时机构，办公室设在市城管委，市城管委可在业务上实行对各区政府和其他部门的业务协调督促督办工作；市城管委对各区局实行业务指导管理，仅从业务上对各区局实施业务指导；各区人民政府对各区局实行直接领导，区局的干部、财务、装备均由各区人民政府管理；各街道办事处实行对镇（街）执法队实行直接领导，各镇（街）执法队的干部、财务、装备均由各街道办事处管理。在职能分工上，实施“属地管理、谁主管谁负责、守土有责”责任制，各区人民政府(特定管理区管理委员会)、街道办事处(镇人民政府)是辖区内查控违法建设工作的属地管理责任主体，其主要领导是第一责任人，分管领导是分管责任人，具体经办人员是直接责任人。各区人民政府与市人民政府，镇人民政府、街道办事处与各区人民政府应当签订年度查控违法建设工作责任书，明确责任目标。责任目标的落实情况作为追究查控违法建设工作责任的重要依据。在纵向管理体制上，随着权力的层层下放（如从2009年7月开始，白云区城管综合执法分局将基层执法中队下放到街镇），打破了以往一对一的上下级领导制，确立了违法建设治理的业务部门和地方政府管理部门的双层领导模式，从而将实际压力和责任推向了街镇一级机构和基层执法队。

2.新增违法建设的治理机制

（1）新增违法建设的发现（监控）机制

针对违法建设，初步构建了群众举报、村社“零报告”、专业巡查、视频监控、无人机巡查和卫星遥感监测等“六位一体”的监控网络，形成了“天上看、地上巡、网上查”的多维防控手段。

表1 2013年至2017年广州市违法建设基本情况

（2）违法建设信息管理平台

为有效解决违法建筑底数不清、情况不明、数据模糊的问题，广州市查违办整合现有城管执法信息系统平台资源，积极研发违法建设查控信息管理平台。2015年7月20日，全市违法建设查控信息管理平台（第一期）已正式运行。目前正在建设的查控系统平台的主要功能包括直报查控功能、投诉举报受理功能和各部门信息共享、协同查控功能。

（3）新增违法建设执法手段

目前针对违反城乡规划法的违法建设以及违法用地上的违法建设，执法手段分为两种。一种是包括罚款、限期拆除、没收违法所得及没收实物等措施在内的行政处罚手段，另一种行政强制手段则包括查封施工现场，停电、停水、停气、停止供应混凝土，查封施工工具及强制拆除等措施。

二、广州市新增违法建设治理存在的问题

（一）法规制度不健全

1.法规制度建设滞后

目前广州市村民建房的审批条件严苛，花都、番禺等区甚至出现重点规划控制区内连续数年村民建房申请审批零通过的情形，导致村民建房难以报建和不愿报建，转而以拆旧建新、拆小建大、拆低建高、加层加建的形式建设而形成违法建设；一些由外来投资与村民合伙建设的小产权房以“村民建房”的名目入市，获利高风险低，屡禁不止，致使违法建设之风愈演愈烈。此外，一些村社由于急于上项目、发展村级经济，等不及办理规划报批手续，就以拆旧建新、“三旧”改造为名先行动工。还有一些市政建设项目征地后，迟迟不能兑现村集体经济发展的留用地指标。

2.执法程序流程复杂

《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政强制法》的颁布，为规范行政执法权力、保护行政相对人权益免受不当行政执法的侵害提供了有力的法律保障，对推进依法行政具有重要的进步意义；但同时也由于执法程序漫长，流程复杂，导致部分违法建设钻法律的空子，给违法建设的查处带来了非常消极的影响。

3.违法成本和处罚标准低

《城乡规划法》在违法建设查处的罚则上规定不够详细，在具体实践中难以界定，其中的相关概念如什么样的“违法建设”才是“影响城乡规划，尚可采取改正措施”、什么样的“违法建设”才是“严重影响城乡规划”等都没有详细的规定，也没有相关的司法解释或者具体实施办法，不同的地区在法律的具体落实上也各有差别。处罚标准相对于违法用地和违法建设的获利来说太低，过低的违法成本成为助长违法建设的一个重要动因。此外，目前国土部门因种种原因，只对占用农用地、未利用地的违法用地行为进行查处，而对占用建设用地违法建设的违法用地行为则移交城管执法部门查处。城管执法部门依据《城乡规划法》查处违法建设，只能对违法建筑物进行处理，没有对人的强制权，无法追究违法当事人的刑事责任，执法震慑作用不大，致使违法分子逃脱法律制裁。

4.执法方式简单，执法手段不足

当前城管部门针对违法建设的行政执法权力包括针对违法建筑物本身进行“责令自行整改”“强制拆除”“没收”，或对违法建设当事人进行不同金额的“罚款”，仅有一条对违法当事人“提出处分建议”的条款。在实际执法过程中，由于罚款数额偏低，责令自行整改的措施往往不奏效，在面临上级部门检查的情况下，城管执法部门往往以采用强拆的方式对违法建设进行处置。事实上，违法建设产生的原因多种多样，简单采用强拆的方式也带来了执法不公、抗法风险大、社会整体效益受损等多种问题，研究更精细的执法手段也是一个迫在眉睫的课题。

（二）管理体制障碍

1.责任主体过多，责任机制难以落实

虽然广州市已通过《广州市违法建设查处条例》《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》等法规政策明确属地政府是查控违法建设的责任主体，严格落实区、街（镇）属地主体责任，但仍然存在区街政府和职能部门对查控违法建设工作重视不够、执行不力的问题，“属地管理，谁主管、谁负责，守土有责”的根本原则难以彻底落实。

在执法过程中，仍然存在着多头执法的情况，对违法建设的查处涉及到规划部门、土地管理部门、房管部门、市容环卫部门等多个部门，存在职能交叉、主体不明确的问题。有的职能部门认为查控违法建设只是城管一家之事，合理规避责任甚至成为执法部门心照不宣的规则；有的控违共同责任单位，不能及时落实区查违办的转办函，或者查处后未能跟进复查，存在推诿扯皮埋怨情绪，对违法建设停水、停电、停止行政审批许可等工作措施落实不到位。在整治违法建设的过程中，执法部门在自由裁量权的使用上也存在不规范的问题，出现包庇放任的现象。市、区、街查违办也存在运作不畅的问题，难以统筹协调各级政府查违工作。

2.执法力量不足，整合不够

基层执法队不仅仅需要将精力投入在应对拆除违法建筑的工作中，而且除了规定的执法任务外，还承担着城市巡查管理、国土图斑整改、综治维稳、计划生育、扫黄打非、创卫、创文、整治“六乱”、管理工地等大量日常管理性任务，以及参与街镇的各项专项整治行动。而这些工作又分属不同的上级部门管理，部门之间由于缺乏协调以及对现实情况的了解，往往将相互冲突或难以短期完成的任务施加给基层执法人员，因此，城管执法队员长期处于高压、超负荷的工作状态，存在着顾此失彼难以全面落实“拆违控违”责任的风险。

3.依赖运动式查违，长效机制建设不够

近年来，广州市针对违法建设治理的问题采取了多次行动，取得了较好成效。然而，也应该看到，这种运动式查违，也存在执行成本较高、短期见效快而长效机制建设不够的问题。首先，运动式的整治手段见效快，但难以发挥深入和长久的效果。清拆专项行动看似覆盖面广，实际上是撒胡椒面，不能精确打击，有些违法建设多的地方打击力度不够，并且部分具有特殊性质的区域难以深入工作。其次，执行中的困难。“城中村”村（居）民加层加建投诉多、隐患大、查控难（门难进），成为控制违建新建筑的重点。最后，运动式的整治手段在没有认清问题产生的实质性原因的时候，容易简化问题的处理，反而造成基层群众与政府不必要的冲突。

（三）监控机制的问题

由于违法建设的复杂性、隐秘性、专业性，导致违法建设的发现与查处较之一般的城市管理问题尤为困难，目前广州市综合运用遥感和无人机巡查等现代信息技术、传统的行政执法巡查和群众参与等多种手段，有效地提高了违法建设的监控能力，但不同监控手段尚未有效整合形成合力，并且信息管理平台在违建识别速度、数据挖掘分析等方面也有待加强。

三、新增违法建设治理的对策建议

（一）管理体制的创新

1.创新农地使用和建设许可审批制度

村民建房缺乏有效疏导是违法建设产生的主要根源之一。广州市从1998年之后就没有审批过宅基地建房，村民建房刚性需求大。虽出台了《广州市农村村民住宅规划建设工作指引（试行）》，但由于规划报建门槛高，实操性不强，无论是对于村民还是改制后的居民来说，建房手续都比较难办。农地使用制度的改革既要与国家大政方针的方向保持一致，也要与当地的实践相结合，制定针对性的改革计划和措施。一是要考虑农村集体经营性建设用地上市流转制度改革、农村宅基地制度改革和土地供给侧结构性改革的政策背景，保护农民的土地产权权益和合理的建房需求；二是要针对目前对农村土地利用规划和宅基地审批中基层政府和村干部滥用权力普遍，决策不够民主，农民参与不足的问题，从规划管理制度、一户一宅与人均用地和建筑面积标准等方面多管齐下，提出解决农地和宅基地使用问题的系统思路。此外，规范建设用地许可和建筑工程许可审批制度，通过流程再造，“并联审批”，解决建设项目审批流程过长、导致建设项目“未批先建”的痼疾。

2.构建垂直管理制度、派驻监管员制度和异地督查机制

现行街（镇）城管执法支队实施的双重管理模式，由于执法队伍与街镇和区的利益关联，难以实现执法的公平性和有效性，建议如下：第一，将违法建设治理转变为垂直管理模式，由城管委进行统一领导，一方面更有利于业务指导和指令传达，另一方面将有效断绝利益输送。第二，如果短期内难以实现城管执法队伍的完全垂直管理，建议在现有基础上增设派驻监管员制度，由城管委向各街道（镇）委派一名城管执法监管员，与同级行政长官共同领导组织实施违法建设的查处工作。第三，如果短期内难以实现城管执法队伍的完全垂直管理，也可以考虑定期组织城管异地执法和异地督查机制，通过异地执法和督查有效打击违法建设的少报、瞒报等问题。

3.制定违法建设分类处理制度

由于违法建设产生的原因、影响程度差异很大，应针对不同类型的违法建设（包括历史违法建设和新增违法建设，违法用地上的违法建（构）筑物和违反城乡规划法规的违法建设，农村集体土地上的违法建设和国有土地上的违法建设，影响严重应拆除的违法建设和可进行更新改造投入再利用的违法建设等，程序性违法建设和实体性违法建设）制定详细的分类处理制度，明确处理的基本原则和方法，形成标准化的分类处置流程，并以立法的形式进行规范。对于更新改造类的违法建设，要结合城市更新规划制定处置办法。

4.构建行政长官负责制

构建违法建设治理的分级负责制，即村（居委）—镇（街道）—区三级行政长官负责制，由各级主要行政领导统领违法建设治理的主要职责，包括：代表责任区与上级管理部门签订违法建设治理责任合同书；负责组织实施行政管理区域内的日常巡查与联合执法制度；组织实施对所负责区域内的行政区域违法建设情况进行台账管理，掌握违法建设治理情况进行实施评估；对本行政区域范围内的违法建设治理情况实施“日汇报”。

（二）新增违法建设发现机制的创新

1.构建网络化、立体化违法建设发现机制

目前无人机和专业化城管执法巡查属于城管部门内部的监控手段，遥感卫星、视频监控、多部门联合巡查、网格化巡查属于与其他部门协调合作共享的监控手段，群众举报属于外围的社会支持手段，应明确各种发现机制的应用范围，形成合力，构建新增违法建设多元监控机制（图1）。

2.规范施工场所公告信息，方便群众举报和巡查

基于智慧城市建设的需要，打通部门壁垒，构建建设项目管理信息系统。建议要求施工单位必须在施工场地公示张贴二维码，执法巡查人员或普通市民均可以通过扫描二维码获知开工项目的基本信息，了解其是否获得了建设用地规划许可证、建设工程许可证（乡村建设许可证）及其许可内容，从而在第一时间即可了解项目是否属于违法建设，极大地降低违法建设调查的成本。

图1 新增违法建设多元监控机制

（三）新增违法建设处理机制的创新

1.快速拆除机制

在当前新增违法建设压力巨大的非常时期，非常有必要建立一套切实可行的新增违建快速拆除机制，同时也必须确保是在依法行政的范围之内，因此，建议学习上海市的经验，从立法与政策实施方案等层面对快速拆除机制进行制度设计，并特别注意：（1）由于“在建违法建设”是未完工的建筑，应从立法上界定其不属于《行政强制法》等法规中的“违法建设”的范畴，从而避免相关的立法规定与上位法出现冲突的情形。（2）应将停电、停水、停混凝土供应等作为限制新增违建继续施工的重要手段列入查处程序，对于新增违建来说，由于没有人员入住，因次不会产生《行政强制法》第四十三条中所出现的“影响居民生活”的情形。（3）补充设立快速拆除的违法建设的补充救济机制，在拆除完成之后，保持当事人请求行政诉讼的相关权利，如果依法裁决快速拆除的确属于不当行政执法，应设立相应的救济措施；（4）针对抢建行为，应制定相应的应急处置措施，如综合运用夜间巡查、群众举报等方式加强对重点地段的防控。

2.提高行政处罚标准

我国现行的法律法规中，针对违法建设的处罚标准相对较低，处罚内容基本是拆除违法建设或者限期整改，部分条款有规定并处罚款但额度基本是在违法建设工程造价的10%以内。违法建设业主通过各种方式保留了违法建设，即使是缴纳了罚款，其违法建设的收益仍然十分可观，这使得违法建设查处问题上的寻租空间非常巨大。建议采取以下措施提高行政处罚标准：（1）修改当前相关法律规定，对违法建设的处罚额度不应以违法建筑工程造价作为设定处罚额度的标准，而应估算其经济收益设定处罚额度；实施罚款与赔偿并用的办法，在提高罚款额度、执行按日连续处罚等的同时，并测评违法行为所带来的社会和环境影响，建立和完善环境损害赔偿制度。（2）提高违法成本，争取将违法建设当事人入刑，研究入刑标准，以当事人如果超过一定的经济获益程度为标准，应按经济犯罪追究刑事责任；建设单位或个人如不服从城管部门机关的强制措施，继续偷建、抢建，甚至存在暴力抗法等行为并构成犯罪的，应追究其妨碍公务罪。

3.行政执法与司法的衔接机制

应进一步制定行政执法与刑事司法衔接的工作指引，明确违法建设与违法用地的执法主体，针对违法建设入刑的犯罪要件和案件移送程序进行研究，其中需要重点考虑的情况包括：导致重大责任事故，危害公共安全；非法占用耕地，破坏了农业生产和生态环境；暴力抗拒执法，妨碍公务与社会管理秩序；非法转让、倒卖土地使用权，获取非法利益；非法吸收公众存款；伪造宅基地证等国家机关公文、印章；玩忽职守、收受贿赂，纵容、助长违法建设不正之风。