贵州乌蒙山区扶贫搬迁户可持续生计问题研究

周 荣 莫任珍 张小永

(中共贵州毕节市委党校，贵州 毕节 551700)

一、研究和解决易地扶贫搬迁户可持续生计问题的重要性

(一)研究问题的提出

乌蒙山区是指乌蒙山集中连片特困地区，是国家确定的“11+3”连片特困地区之一。行政区划包括云贵川三省毗邻地区的38个县(市、区)，国土总面积为11万平方公里，是我国“十三五”时期扶贫攻坚重点区域之一。[1]贵州乌蒙山区行政区划涵盖六盘水市的盘州市、水城县，遵义市的桐梓县、习水县、赤水市，以及毕节市的七星关区、大方县、黔西县、金沙县[(金沙县是在乌蒙山行政区划内，但不属于片区内的贫困县)]、赫章县、纳雍县、织金县、威宁彝族回族自治县、金海湖新区、百里杜鹃管理委员会等7县3区。贵州乌蒙山区是集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体的连片特困地区，生态环境脆弱，且“老少边穷”集中连片，贫困问题和生态治理问题、民族发展问题相互影响和交织，脱贫攻坚任务重、难度大。受历史的、自然的和经济发展等因素的影响，全域范围内存在民族地区发展落后与区域整体贫困并存、人口素质偏低与公共服务滞后并存、经济发展落后与生态环境脆弱并存等矛盾的制约。鉴于该区域是整个乌蒙山区贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深、基本公共服务历史欠账最多、扶贫开发任务最重的地区，在我国连片特困地区中极具代表性，因此，本文选取贵州乌蒙山区的部分县(区)作为调研重点，来探讨其易地扶贫搬迁户的可持续生计问题。

异地扶贫搬迁，是针对部分贫困户的生存环境十分恶劣、就地基本不可能帮助其摆脱贫困的客观实际，而采取的一项重要措施。采取这一举措的主要目的，不仅仅是改变一下他们的生存环境，也不仅仅是把他们搬迁到小城镇或者自然条件较好的地方就算完事，更重要的是要以此来彻底解决他们的贫困问题，也就是本文将要研究的异地搬迁贫困户的可持续生计问题。如果说异地扶贫搬迁是一篇文章的话，那么，搬迁最多算做了上篇文章，而更重要的下篇文章——可持续生计，还要花更大的力气去做。“搬得出”一定程度上要好办得多，也不需要花多长的时间就能解决。而“稳得住、能脱贫”，才更加重要，才是搬迁的真正目的。“稳不住、不脱贫”，“搬得出”将会前功尽弃。因此，能否解决已异地搬迁了的贫困户的可持续生计问题，是涉及到异地扶贫搬迁工作的成败之举，对其进行深入研究并加以解决，既非常重要也非常必要。

(二)理论基础—可持续生计理论

生计指谋生的手段和方式，也指生活的状态。“生计”一词始于对贫困的研究，其内涵因研究的侧重点及所使用的研究系统而不同。1991年世界环境与发展委员会首次在报告中提出“生计”概念。1995年通过的“哥本哈根宣言”中，将可持续生计概述如下：“通过可持续的生计，使所有男人和妇女能够自由选择就业和工作，实现可靠和稳定发展”。[2]后来，一些机构和学者纷纷创立了可持续生计分析框架，进一步拓展了生计研究的内涵和范畴。其中，英国国际发展署提出的“可持续生计分析框架”最具影响力，该理论成果被国内外学者及众多组织采纳和运用。

20世纪90年代，“可持续生计”理论进入了我国学术界和理论界的视野并逐渐成为理论研究的热点。学者蔡昉认为贫困地区生态环境问题与贫困问题相互制约，往往陷入“贫困—生态破坏—贫困程度加深”的恶性循环，而实现贫困地区生态改善和群众脱贫双赢，是政府加大对这些地区扶贫搬迁力度的初衷。[3]学者严登才、施国庆等提出，水库移民搬迁造成移民多种生计资本的损失。重建移民可持续生计，除了政府应积极扶持和干预外，还应该充分调动移民自身对生计资本配置的主观能动性，才能确保其家庭可持续发展。[4]学者桑晚晴曾以四川省为研究对象，从建立扶贫搬迁土地供给机制、探索多渠道资金整合等方面提出推进扶贫搬迁的对策措施。[5]杨云彦，赵锋通过对库区移民生计资本的分析认为，动员和整合各种资源，减少移民生计资本脆弱性形成的主要障碍，是提高农户可持续生计能力的重要保证。[6]这些研究分别从规范和实证的角度分析了生计资本的不同表现及具体值，进一步丰富和发展了可持续生计的国内研究，对后来的研究者而言具有重要的借鉴价值。不过以上这些研究成果主要集中在搬迁安置模式、实施效果和搬迁后农户社会融入、社会适应等方面。关于易地扶贫搬迁后农户生计的恢复与后续发展问题，尚缺乏数据和案例分析，说服力不强，研究成果也较少。

二、贵州乌蒙山区易地扶贫搬迁户生计资本要素分析

(一) 贵州乌蒙山区扶贫搬迁户可持续生计现状

可持续生计分析框架理论的核心是自然资本、金融资本、物质资本、人力资本和社会资本等五种生计资本。农户只有获得足够多的生计资本，才能获得较好的生存与发展空间。[7]因此，课题组将这五种生计资本作为测量指标，选取毕节市七星关碧海阳光移民新城、威宁五里岗社区、黔西锦绣花都、六盘水市水城县经济开发区、盘州市金秋社区、遵义市桐梓县蟠龙社区、习水县岷山路等7个易地扶贫搬迁安置点的农户作为调研对象，通过对比农户搬迁前后生计的变化，分析易地扶贫搬迁对农户生计的影响。在调研的过程中，课题组采用走访、座谈和向农户发放调查问卷等方式，实地对安置地农户进行调查。按照户均一份的原则共发放调查问卷800份，其中七星关碧海阳光移民新城发放200份，其余安置点各发放100份，共收回问卷726份，回收率为90.75%；收回有效问卷602份，有效率为82.92%。受访者中，男性282人，占47%；女性320人，占53%。接受调查者平均年龄48岁，平均受教育年限6.7年(从小学算起)，已婚占92%，未婚、离异和丧偶的共占8%。总体来说，贵州乌蒙山区扶贫搬迁户可持续生计的现状如下：

“十三五”时期，贵州乌蒙山区规划建设安置点共计273个，共计实施易地扶贫搬迁106598户479488人。其中建档立卡贫困人口81466户371826人，共涉及毕节、六盘水、遵义等三个市的15个县(区)，其中毕节市的搬迁规模在全省九个市(州)中人数最多，范围最广(全市七县三区的行政区域全部涉及)。与搬迁前相比，贵州乌蒙山区扶贫搬迁户生活水平显著提高，居住条件明显改善，就业机会不断增多，子女就学和医疗卫生条件大幅提升。据随机抽样调查统计，安置地新农合参保率、养老保险参保率、纳入城乡低保率分别达到了92%、42%、23.7%；搬迁户子女实现就近入学，84%的家庭收入与搬迁前相比有所增加。据随机调查，搬迁户政策满意度、公共服务满意度、住房满意度、就业脱贫措施满意度分别达92.84%、90.37%、98.84%、91.95%。在实施整村搬迁的地方，由于减少了人为因素对生态环境的破坏，生态系统得以自然修复。

(二)贵州乌蒙山区扶贫搬迁户可持续生计存在的问题

1.自然资本禀赋薄弱。

自然资本是指人们能够用以维持生计的土地、水、生物资源等资源流及相关服务的自然资源存量。对于农户来说，土地资源是最重要的自然资本，是生活的主要来源和基本生存保障，[8]尤其是对于哪些偏远封闭的山区贫困农户来说，习惯了自给自足的生活方式，对土地的依赖度很高，因而土地的多少和质量的好坏在很大程度上决定了农户生计的好坏。课题组把搬迁户现有耕地质量和耕地面积作为测量指标，耕地质量代表耕地资源的产出效率，耕地面积代表耕地资源的规模，耕地质量为非常好、比较好、中等、中下等、下等，分别对应赋值5-1，户有耕地面积最大(超过20亩以上)的赋值为 1，面积最小(少于1亩以下)的赋值为0，两者指标均值为0.368。调查发现搬迁户对耕地质量和耕地面积的满意度比较低，原因是大部分搬迁户在失去了原有土地的同时，又没有新的土地耕种。一些安置点的搬迁户虽然获得了一个标准大棚用于种植经济作物，但短期来看，由于自然环境的差异和搬迁户自身的技术能力限制，难以获得较高的收益。绝大部分搬迁户集中在县城或者产业园区居住，转移到非农部门就业，部分甚至全部脱离了传统的农业生产。

2.物质资本不够丰富。

物质资本是指搬迁户维持生产生活的基础设施和生产资料，包括住房、家庭生产资料和基础设施等。[9]对于搬迁户来说，到安置地居住后，房屋成为家庭最重要的物质资本。因此课题组把房屋面积(平方米)作为测量指标，面积超过100 平方米以上赋值为1；80～100 平方米的赋值为0.75；60～80平方米的赋值为0.5；40～60 平方米的赋值为 0.25。从量化结果来看，在乌蒙山区搬迁户五项生计资本类型中，物质资本均值最高，达0.581。原因是安置区住房价值比农户搬迁前的住房价值有很大提高。调查发现，搬迁户对居住条件的显著改善满意度很高。不过，搬迁户即使住房和生产生活条件改善，收入却没有得到相应的增加。 “十三五”时期，各地所有的搬迁安置房都不能办理不动产证，目的是防止搬迁户对安置房进行转让、抵押、担保等处置。这一政策对于农户而言，虽然杜绝了搬迁户因不当处置房产而再次返贫，但是安置房只能提供其最基本的住房保障功能，无法从商业属性的角度产生增值收益。针对搬迁户原有承包地、宅基地、闲置菜园等资源，一些地方只是简单粗放地实行复垦、复绿等生态恢复措施，没有引进龙头企业或者专业合作社进行商业化的有效开发，导致搬迁户不能获得常态化、稳定有序的资产收入。

3.人力资本发展不足。

人力资本是一种融入在劳动者身上的资本。由劳动者的知识水平、技能水平、工作能力和健康状况等组成。[10]根据调查发现，贵州乌蒙山区搬迁户人力资本发展严重不足，人力资本均值仅为0.349。数据显示，贫困农民的教育水平普遍较低，平均受教育年限仅为6.7年(从小学算起)。只有45.1%的搬迁户参加了相关的培训课程。文盲、半文盲在妇女劳动者中占比较高。由于文化素质较低，人力资本严重缺乏，大多数劳动力没有生存、发展和保持竞争力的能力，生活方式改变后很少有重新就业的机会；即使能就业，也只能从事一些收入不高的低端劳动密集型行业，严重影响家庭生计的可持续性。与之相对应的是，在一些安置点，无论是学校教育还是职业培训，公共服务的提供仍然十分薄弱。课题组所到的县(区)中，大部分地方只是围绕厨师、驾驶、家政、护林、护路等内容，开展1000人左右的初级技能培训。个别地方的就业局为了完成上级交给的培训任务，还要给培训对象每天40-50元的“误工补贴”，才能把人“请”来参加培训。

4.金融资本相对匮乏。

金融资本主要是指搬迁家庭可获得以及可以支配的现金收入。家庭收入包括农业性收入、工资性收入、财产净收入、经营性收入以及转移性收入几个方面。[11]贵州乌蒙山区易地扶贫搬迁户在安置地的生产生活，主要靠工资性的打工收入。农业性收入、经营性收入、财产净收入在搬迁户生计资本中占比较低，分别为4.5%、2.8%、1.2%。转移性收入主要是针对建档立卡贫困户的政策兜底保障。从金融资本样本的“月中值收入”样本来看，调查样本月平均收入为上年1083元，月均调查样本复活收入为1954元，比之前增加871元。搬迁户收入水平显著提高。金融资本均值为0.428，在五种生计资本中排名第二，说明搬迁户对当下的收入较为满意。然而，在生产和生活实践中，搬迁户通常感觉资金紧缺。原因在于随着搬迁后居住条件的改善和生活水平的提高，也相应增加了长期生活成本。

5.社会资本功能弱化。

社会资本是指家庭可以用来实现生计策略的各种社会关系。[12]例如家庭成员、亲戚和朋友是否在公共机构工作，是否有财政供养人员、家庭成员是否在外经商、打工，是否加入社区中的不同组织，在风险冲击下是否有来自各种渠道的帮助等等。社会资本的作用是增强人们的相互信任和相互合作能力，同时又使其他组织较快地满足他们的需求，是可持续生计的重要支撑。由于贵州乌蒙山区易地扶贫搬迁模式存在差异，农民搬迁后社会资本呈现多样化特征。从社会资本的具体指标结果来看，转移到新的环境后，搬迁户对迁入地集体事务的参与程度低，与搬迁前的亲戚、朋友、邻居交往减少，用于通讯的费用相对于搬迁前变多，参与亲朋之间红白喜事的费用增多，家庭劳动力人口减少，体现在家庭里60岁以上人口在搬迁前能够参与土地耕作，而在搬迁后不能实现再就业。由此可以看出，多数家庭的社会关系明显减少，社会资本不增反降。究其原因，由于安置区各类服务组织严重缺乏，社会资本很难通过社会组织和搬迁户的社会关系整合区域内社会的信任度，搬迁户的社会关系网络呈现出弱相关的关系。测算结果表明，在搬迁户五项生计资本中，社会资本均值最低，为0.291。如某县一个集中安置点，由于社区服务机构都是临时机构，相应的职能站所、居委会未成立，人员编制不到位，导致在开展服务工作时政策宣传不深入，工作效率低下，群众参与程度不高。部分群众对合医收缴、相关证明出具、低保审核等工作不理解、不支持。由于安置区薄弱的社会资本，加之农户之间差异很大，一些农户对新社区社会文化无法适应，难以形成凝聚力，导致安置区社会治理难度加大，社会治安存在着较大隐患。

三、贵州乌蒙山区易地扶贫搬迁户可持续生计问题的解决路径

(一)优化教育资源配置，提高搬迁户人力资本水平

发展是一个降低脆弱性、不断增强可持续发展能力的过程。“授人予鱼，不如授人予渔。”美国著名经济学家舒尔茨认为，“提高贫困人口素质，在于提高技艺、知识、熟练程度等从事生产性工作能力的东西”。实现农户生计资本的更新和发展，必须以人力资本生计为主线，对他们进行可持续发展能力培育。针对搬迁户家庭文化水平偏低问题，政府应结合他们就业创业需求和意愿，及时组织有劳动能力和劳动意愿的搬迁户进行规范化技能培训，提高搬迁户人力资本水平。一是制定培训体系。针对不同行业的用人需求，发挥培训机构的主导作用，统筹使用各类培训资源，设立易地扶贫搬迁技能培训班，定期对搬迁户进行培训。努力提高人岗匹配度，确保搬迁家庭劳动力至少熟练掌握一门实用技能，靠技术脱贫。二是精选培训内容。坚持以就业为导向，提高培训的针对性和有效性；完善“专业培训+就业指导”为体系的培训与就业机制，努力实现培训与就业良性互动。三是激发内生动力。首先，各级政府要加大对搬迁户就学子女的资助和救助力度，提高他们的综合素质和人力资源水平，从教育入手阻隔贫困的代际传递。其次，要加强引导，因地制宜选择搬迁户熟知的参与方式和沟通方法，充分调动他们的积极性，努力提高搬迁户的参与能力。如通过新时代农民讲习所、新时代文明实践中心、文化广场、广播电影电视等群众喜闻乐见的方式，开展社会主义核心价值观教育，引导广大搬迁户学政策、感党恩，提升他们的规则意识和感恩意识，培育自强不息的意识品质，尽可能避免非贫困户“争当贫困户”的现象发生；树立就业脱贫典型，通过典型案例帮助搬迁户转变就业观念，摒弃“等靠要”思想，调动他们共同建设美好生活的主观能动性，激发自主脱贫的内生动力，让搬迁群众中的贫困户从被动接受帮扶到主动谋求发展。

(二)提高公共服务均等化水平，增加搬迁户的间接收益

以人的城镇化为核心，确保搬迁群众与城镇居民享有同等权利，履行同等义务，是地方政府必须要努力解决的实际问题。对于搬迁后户籍转为城镇居民的，在就业、就医、参军、养老保险等公共服务和民生保障方面按当地城镇居民的标准实行政府统筹；对搬迁后不愿转为城镇居民的搬迁户，在保留其迁出地享受的各种社会福利待遇不变的同时，对迁入地提供的公共服务，搬迁户有权与迁入地城镇居民同等享有。提高公共服务均等化和标准化水平，创新资源分配和利益分享机制，促进劳动力就业、创业机会公平公正。完善社会保障体系，加大民生保障力度，充分发挥社会救助兜底功能；用好大数据、大健康等信息平台，构建好预防、医疗等卫生服务网络，提高搬迁户的健康水平。

(三)扩大搬迁安置地社会关系网络，增强搬迁户社会资本累积能力

一是积极发挥各级团组织和青年志愿者协会的作用。引导广大青年进社区、进家庭，指导搬迁户使用现代家用设备，爱护公共设施，保持家庭整洁，培养健康文明的生活习惯，使他们逐步适应安置地或者城镇生活。二是加强搬迁户与政府各级组织机构的联系。如通过搭建服务平台、公益平台、共建平台等，将机关干部丰富的社会关系引入封闭的安置社区，构建专业化程度更高的社区服务体系，实现对搬迁户的全方位、零距离服务；树立“小社区、大社会”理念，建立跨域社会级别的桥梁关系，更好地协调和处理搬迁户与相关社会资本系统的连结关系，促进安置地社区不同群体之间、搬迁户与基层政府之间的协调，有效解决其社会资本弱化问题。三是为搬迁户创造更加和谐的社会环境。对于搬迁户来说，迁入地良好的生活条件只是可持续发展的基础。如果迁入地的人文环境和社区氛围与之前相比反差太大，搬迁户不能真正融入新的社区，可持续发展就无法实现。因此，要进一步继承和保护民族文化、尊重民风民俗，增强安置地居民的归属感和安全感，提高搬迁户在安置地的社会融合度。与此同时，要加强安置地基层党组织建设，强化基层党员的模范带头作用，健全社区居民自治机制和治安防控机制，做好搬迁安置地维护稳定工作；加快构建社区数字化网格化管理平台，扩展搬迁户之间的交往范围，逐渐形成亲缘、地缘和非血缘并重的社会资源配置体系，不断提高安置地社会资本水平。

(四)创新产业扶持方式，促进搬迁户金融资本提升

各级政府和部门要努力创造公共信用，帮助搬迁户解决生计资本流动性约束，使之实现生计资本投资和创业。一是盘活迁出地“三块地”，探索转让收益合理共享机制。通过退耕还林和产业扶贫等项目，引导搬迁户入股或流转土地承包经营权和林权参与龙头企业、专业合作社开发经营；加大旧房拆除和宅基地复垦复绿奖励力度，实现农户增收与生态修复双赢。二是针对搬迁户的安置房，可设立试点，探索允许一部分有信用、有创业愿望和创业能力的搬迁户通过正当途径对安置房进行适度抵押，发挥安置房对于搬迁户的住房保障功能，同时又适当发挥其对于搬迁户增收致富的促进功能。三是完善财税激励机制和社会力量参与机制，进一步加大财政专项资金和各类资源投入到扶贫搬迁后续工程的力度。依托社会组织和龙头企业，拓宽产业扶贫资金的筹集渠道。整合各种社会资本和信贷资金、涉农资金进入扶贫开发领域，减少搬迁户的生计投入成本。四是提高易地扶贫搬迁金融服务水平。积极探索“三农”资产的抵押范围和抵押方式，推进搬迁户消费信贷品种、还款方式、还款期限创新；完善“扶贫资金贷款贴息、农户联户联保承贷承还”等融资机制，增强搬迁户的金融资本累计能力。

(五)实施易地扶贫搬迁联动推进机制，提升资源的传递与对接效率

地方政府不但要大力落实好易地扶贫搬迁安置政策，还应该建立和完善易地扶贫搬迁联动推进机制，把农户“稳得住、能脱贫”作为搬迁工作的重要目标，让搬迁户“搬得舒心、住着放心”。一是注重宏观顶层设计与微观落实相结合，创新可持续发展的配套政策措施，妥善处理安置问题中的公平与发展、利益与实效关系。[13]从落实就业、创业政策措施入手，在土地、资金、技术、人才、资本参与等方面建立相应的激励机制，为提升搬迁家庭的后续发展能力提供政策支持。二是加快“产城融合”，拓展集团帮扶范围，推进安置地专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫有机结合，努力提高搬迁户在脱贫攻坚中的积极性和主动性以及参与能力，帮助其防范和化解产业风险，实现生计的顺利转型和可持续发展。三是建立定期联席会议制度，完善易地扶贫搬迁激励和奖惩机制。各级部门要认真履责，明晰不同主体的责任义务，降低各行为主体之间内部损耗，形成信息共享、上下联动、左右协同的工作格局，进一步提升资源的传递与对接效率。