参与式预算：价值审视与可行性边界

杨肃昌 何 眉

(兰州大学 经济学院，兰州 730000)

提要： 参与式预算是我国实现治理体系和治理能力现代化的重要实践。自参与式预算作为一种探索性表达伊始，形式各异的参与式预算实践便在中国大地上生根生长，取得显著成效并不断发展。参与式预算在我国尚处于初级阶段，其所蕴含的政治经济价值未能有效释放和凸显，以致社会各界对参与式预算的存在价值及可行性边界的认识存有偏倚，影响了参与式预算的实践效果和持续深入。文章从社会价值、民主价值和当代价值三个维度重新审视了参与式预算的存在价值，并在此基础上延伸性讨论了参与式预算的可行性边界，以期为参与式预算在我国获得进一步发展找寻路径。

一、引 言

参与式预算是我国实现治理体系和治理能力现代化的重要实践。纵观参与式预算的发展历程，1989年由巴西的阿雷格里市首次推行，旨在将被政策制定排斥在外的社会群体纳入预算制定中来，试图改变公共资源长期被中上阶层占用的不平等现象，帮助弱势群体获得更多的社会资源。巴西这种以参与预算分配的方式维护公民基本权利的做法得到了联合国及世界银行等国际组织的认可和支持，一些欧美、亚非国家也纷纷效仿，参与式预算呈蓬勃发展之势。2005年，浙江省温岭市将已经在当地开展较为成熟的民主恳谈制度与基层的人民代表大会制度相融合，让公民参与到预算的编制、审查、监督过程中，这是参与式预算在我国的最早实践。从此，参与式预算开始在我国大地上生根发芽。广东、黑龙江、江苏等地先后开展参与式预算实践，并根据区域特点对公民的参与方式与组织模式进行动态调整。参与式预算将原本封闭的预算世界开放给公众，让公民能够通过恳谈、协商、投票等方式参与预算的实际编制过程中，并对预算资金的使用和项目进展进行审查、跟踪和监督，提高了公共财政资金的透明度和公众的满意度，开拓了基层民主和预算民主的发展新空间，体现了参与式预算“有事好商量、众人的事情由众人商量”的优势及特点。

梳理现有关于我国参与式预算的文献可以发现，学者对参与式预算的研究集中在具体内容和实践模式两个方面，主要探讨了参与式预算的不同运作模式，以及在各地的实践中取得的经验及成效，尤其凸显了参与式预算在提高资源配置效率、开拓基层民主和提高预算透明度等方面的特殊功能。亦有学者将研究靶向于参与式预算运行过程中面临的问题和挑战。不难发现，现有研究对于参与式预算的基本内容、实践模式及面临的挑战做了较为细致的剖析，然而，已有文献在最为基础的一些理论命题方面尚未达成统一认识，即参与式预算的存在价值和意义何在？参与式预算的可行性边界何在？如何延伸这一边界？针对上述问题，本文从社会价值、民主价值和当代价值三重视阈出发审视参与式预算的存在价值，并从地方政府财力水平、公民参与能力边界、制度层级边界、地方政府主要负责人权力边界等角度探讨参与式预算的可行性边界，以期为参与式预算在我国的进一步发展探明方向。

二、对参与式预算价值的两派争论

作为一种治理创新实践，近年来，参与式预算引起了学界的高度关注和热烈讨论，但其在我国尚处于初级发展阶段，所蕴含的政治经济社会价值未能有效释放和凸显，社会各界对参与式预算的存在价值及可行性边界的认识仍存有争论。部分学者对我国参与式预算实践的价值给予了高度评价，认为其价值主要体现在三个方面：国家治理现代化、民主建设、公共财政建设。一些学者认为参与式预算无疑是一种立足国情又富有探索精神的实践，是我国基层治理的创新和努力方向。作为参与式预算在我国的最早尝试，温岭的参与式预算实践重构了公共预算的逻辑，实现了对政府权力的制衡和政治生态环境的重构[1]，是“协商民主”的典型案例，是实现公民参与公共事务治理的有效途径。温岭的参与式预算试验形成了公民意愿表达与政府公信力提升的双赢局面，能够有效培育公民的自主治理能力[2]。更进一步地，参与式预算实践将中国基层治理过程中的封闭式治理转变为开放式治理[3]，使国家能够民主地分配公共资源、创造财富并实现善治，以此为基础增强地方政府的税收能力，提升财政资金使用效益[4]。一些学者从民主建设的角度开展研究，认为参与式预算是具有中国特色的基层民主参与实验，是我国走得最远的基层民主改革。首先，参与式预算实践通过公民和公共权威的对话沟通，促使参与者真实表达各自的偏好，理解并尊重他人的意图和想法，并最终达成一致；其次，破解了我国基层民主建设中“投完票就走人”的困境，激发了公民的参与热情，提高了参与能力，有力推动了基层民主发展；再次，参与式预算将民主决策嵌入了预算编制过程，拓展了民主的渠道，深化了民主的内涵，推动了公共财政资源的优化配置，是推动实现财政民主、推进社会主义民主的重要路径。一些学者研究发现，参与式预算在公共财政建设方面有着重要意义。申建林、谭诗赞从财政监督的角度开展研究，发现参与式预算可以约束政府的行政行为，防止或减少财政资金投向的随意性，能够有效削减行政支出，控制政府债务[5]。赵早早通过对温岭市、焦作市、无锡市参与式预算案例的分析，发现参与式预算是提高财政预算透明度的有力举措[6]。从预算编制角度看，参与式预算的实行需要财政部门提供翔实的预决算信息，财政部门相应地提高对预算单位预算编制的要求，促使预算成为更加专业、细致、清晰的高质量预算。

尽管如此，仍有诸多学者对参与式预算的价值和意义存有质疑，并从不同角度出发寻求佐证，主要聚焦于对参与式预算的有效性、实践条件两个方面的探讨。就参与式预算的有效性而言，朱圣明认为，参与式预算的象征意义大于实际效果[7]，因为参与式预算要求成熟理性的公民，如果无法满足这个条件，那么参与不一定会促进预算的公平和效率。罗文剑、吕华认为，政府是一个独立的利益主体，因此它可能倾向于保护或隐瞒一部分的财政信息，或者缩小参与项目范围，以达到规避监督风险的目的，使得参与的实际效果受到限制[8]。龙太江、伍勋亮指出，开展参与式预算实践的乡镇都在经济较为发达的地区，居民受教育程度较高，但我国大部分乡村地区的居民受教育程度不高，已有的参与式预算实践只有示范意义，并无效仿可能[9]。马蔡琛、李红梅认为，参与式预算的中国实践主要源于个别地方领导的支持和一些学者的推动，这种起源具有较大的偶然性，如果出现领导调动调整，可能会“人亡政息”[10]。就参与式预算的实践条件而言，张庆才提出，参与式预算的开展需要满足两个条件：一是政府主要领导和其他决策者推进政治改革的意志；二是明晰的、有效的规则[11]。张紧跟认为，参与式预算的开展需要具备一些要件：公民社会行动者要能全面深入地理解规则，并具备讨论和批评地方政府决策的能力和技巧；具有负担参与式预算开展而无需依附于地方财政的能力；吸纳大量人员并且能够组织有效集体行动的能力[4]，目前这些条件并不满足。此外，我国虽已开展了不少参与式预算实践，但这种实践并未被纳入正式制度规范中，缺乏制度保障，稳定性和可持续性较差[12]。从已开展的实践来看，村干部、企业领导者群体文化水平较高，普遍更加关心公共事务，他们是主要参与者，而占人口大多数的村民和社区居民并没有参与和政府的对话讨论中，这种参与并没有体现出参与式预算的实质，意义是非常有限的[13]。

上述研究成果为本文的顺利开展奠定了良好的理论基础，有助于厘清当前学界关于参与式预算的争论方向，有益于明晰参与式预算的运行边界和下一步的努力方向。参与式预算在实践中体现了其优越性，但运行过程中存在的一些问题也在逐步凸显，关于其存在意义及价值的问题引发了社会各界的高度关注和热烈讨论。当前，我国正处于全面推进国家治理体系和治理能力现代化、推动经济社会高质量发展的关键期，对参与式预算实践价值的进一步探讨和厘清，可为后来者提供更为细致的研究方向和理论参考，同时也可为下一步治理模式的创新提供支撑和借鉴。那么，参与式预算的价值在哪里? 是否能在一段较长的时期内存在? 今后将如何发展? 这是本文重点讨论的问题。

三、参与式预算的价值审视

(一)社会价值

1.开启了中国基层公共预算改革的先河

公共预算是“用众人之财，办众人之事”，众人之事就应让众人知晓、由众人议定、受众人监督[14]。但是长期以来，人民代表大会对政府预算的审议和监督权力受制于有限的预算审议时间，缺少科学的程序和方法，对于政府预算几乎只能“被动批准”而无法提供有效的审议，也无从实现有效的过程监督。预算实际上成了政府职能部门内部的“政府预算”，而不是真正意义上的现代“公共预算”[15]。参与式预算将普通公民纳入全部或部分项目资金分配的讨论中，并对财政资金的使用进行审议与监督，使财政资金更好地满足公众需求，促使预算更加民主、公平和公开。如温岭新河镇参与式预算模式通过细化预算，人大代表质询、审议与修改预算草案，人大代表团审核预算，设置财经小组等一系列举措，确保了人大可以充分行使对重大事项的监督权，在推动人大职能作用的充分发挥中起到了特殊作用。通过一系列创新和变革，提高了预算的透明度和参与性，树立了对公民利益至关重要的一切都该让公民知晓并参与的思想。因此，参与式预算改革不仅仅是当地基层政府预算本身的改革，它在为我国基层公共预算改革探路，并为之积累经验，是我国基层预算改革的一个新起点。

2.优化公共预算资源的配置

公共预算要解决的一个核心问题是：把资金配置给项目A还是项目B？这一问题的本质是预算的优化配置[16]。正如著名预算专家艾伦·希克 (Allen Schick)所定义的：“预算能力必须包括的一个基本内容是，在每个时期都能够将稀缺的财政资源配置到公民最希望解决的问题上”。随着改革开放40多年来经济体制的不断完善和社会结构的转型升级，社会利益结构由利益平均向多元化发展、由利益相对稳定向多变化转变、由利益结构的单一性向多样性转变，公民对生活质量、福利水平和生活环境等的要求也相应增加，希望社会提供的公共产品能够更加丰富、充分、优质。但目前，公共预算的制定和实施是政府资源配置的主要方式，由决策者、财政专家或政府职能部门通过公共预算进行资源分配，引入非市场机制提供公共产品及服务。这种模式产生的直接结果是公共预算的决策主体与受益主体相分离，使当前公共资源配置方式在价值高度多元甚至价值冲突的共同体中无法满足社会的多元需求。在财政资金的分配过程中，很多资金没有用在公众最关心的领域，资源错配导致使用效率低下。要实现公共投资的效率，首先要了解居民的最迫切需求，其次要将居民差异化和多样性的偏好有效集结起来，其核心是居民偏好的有效表达和集中[17]。参与式预算可以有效解决这一信息不对称问题。通过让公民自由地表达偏好、充分的沟通与协商，将他们的偏好尽可能地统一起来，从而保障公共财政资源的高效率配置和实现“以民为本”的目的。

3.促进公民学习和培育公共精神

公共财政的本质是公民让渡一部分私有财产归政府管理，政府为公民提供公共服务，本质上是一种委托代理关系。作为委托人，公民有权参与预算决策，并对预算方案的制定、预算运行以及预算结果进行动态跟踪。但是，公民普遍缺乏参与政府事务的积极性，加之财政预算自带高“专业性”，是普通公民参与预算的一种“天然屏障”，突破这道屏障，是助力公共预算体现民意的关键选择。卢梭认为，公民个人参与的实践越频繁，越有能力参与；而通过参与过程所集聚起来的实践成效能为参与制度提供更有力的保障[18]。让财政预算从“庙堂”走向“草莽”，唯一的路径是不断加强对公民参与预算的教育和实践。参与式预算能够吸纳广泛、直接的公民参与，让公民在基层的参与决策中关注集体问题、产生参与兴趣、获得参与经验、锻炼参与能力，从而克服对政治的冷漠，形成共同的责任感。我国已开展的一些参与式预算实践在这方面取得了很好的效果。参与式预算在促进公共学习和培养公共精神方面所体现出的价值，正如巴伯所言，对参与的体验被参与所激励着，民主孕育着民主[19]。

(二)民主价值

1.开拓了基层民主发展的新空间

我国是社会主义国家，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展基层民主是人民当家作主的有效途径。就制度擘画而言，城市居民自治与农村村民自治是我国基层民主制度的构筑基石。改革开放以来，随着地方政府的财政收入不断提高，纳税人公共需求的日益多元化和民主权利意识与日俱增，使得当前基层民主的发展陷入了成长困境。面对以上问题，参与式预算积极迎合时代要求，设计了民主规则和民主程序以保证公民的直接参与权，丰富了公民的政治社会生活，培育了民主素养、民主意识等积极民主所需要的公民品质，落实了民主执政、科学执政、依法执政的基本要求。通过民主形式的创新和民主内容的拓展，揭示了中国基层制度改革和变迁的一个重要方向。与经济层面相比，参与式预算为基层民主的发展探寻了新的生长空间，意义更为深远。

2.参与式预算是财政民主的应有之义

发展社会主义民主是党和国家孜孜以求的执政目标，财政民主是社会主义民主的重要内容。从财政的发展历程看，财政的公共性与政府的正当性密切相关。公民的纳税意愿是一个国家民主制度发展的基础，也是对国家权力的制约，体现了现代民主治理的本质[13]，抓住了财政也就抓住了政治民主的引擎。对于现代民主国家来说，财政的本质在于公民自愿拿出部分财产助力国家满足公民的基本需求。政府作为代理人，承担着公共受托责任，财政就是政府用众人之财办众人之事。若要保证财政资金取之于民、用之于民，真正满足公民所需，使人民有获得感，就得征求公民之见。因此，只有公民充分地参与预算决策过程，预算才能真正体现公民意愿，才能实现预算民主。从这个角度看，我国的预算权力过度集中在少数领导与部门手中，过程不透明，内容不公开，公民缺乏对预算体系的监督渠道，人大也并未真正起到监督作用，这使得财政的民主性受到挑战，影响了公共部门的权威性。参与式预算在政府预算决策过程中拓宽了公民的参与渠道，将全部或部分财政资金的预算编制交由公民恳谈、审核、决定和监督，使财政资金真正体现民意。我国温岭、顺德、上海、无锡等地的参与式预算实践也证明，参与式预算能更好地体现财政的公共性，是实现财政民主的重要路径，顺应了财政民主的发展趋势。

(三)当代价值

1.有效提高基层政府的治理效能

基层治理是国家治理的重要基础和有机组成部分。基层是一切理论的出发点和落脚点，是推动上情下达、下情上达的关键一环。人民对国家和政府的认识主要来自他们与基层政权的互动，国家政策有赖于基层政权的贯彻落实[20]。中共第十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“健全充满活力的基层群众自治制度”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定，维护国家安全”。参与式预算充分体现了人民群众在国家治理中的主体地位，它将我国的基层治理从封闭式转变为开放式，通过完善公民参与基层治理的制度化渠道，将普通公民纳入部分或全部财政预算的制定过程，打破了预算决策权或决定权由政府官员垄断的旧模式，激发了群众参与基层治理的内在动力，通过切实有效的参与，公民偏好、政策制订和预算资源分配之间关系更为健全，决策的民主化、科学化程度大大提升，有效减少因决策失误带来的成本浪费，实现决策的经济化。公民亲自参与预算并拥有一些决定权和监督权，这种监督机制为政治腐败装上了一道“防火墙”，将使地方政府更加有为、有效，从而大大提高地方治理绩效。

2.促进区域经济结构优化调整

我国政府管理系统的主要特征之一是各地官员以GDP竞争为主要内容的晋升锦标赛。为了追求GDP的高增长，地方政府成为典型的“生产型政府”，借助体制权能，在财政支出方面更偏向于投资生产性公共物品，挤占其他非生产性但与公民福利密切相关的民生支出。这种偏好在短期内能够发挥促进生产和发展、快速提高GDP和地方政府财政收入的神奇功能，但也会带来一些负面产品，经济结构失衡就是其中最突出的问题，长此以往，必将影响公共服务的供给质量，降低人民群众的获得感和幸福感。体制机制问题导致结构失衡，调整结构必须首先进行体制机制改革。当务之急是将生产型政府转变为公共财政型政府，更加关注如何将公共收入用于公共目的，以及该地区的公民如何得到公平的待遇。公共财政型政府面对的一个基本问题是如何在多样的目标下有效取舍，选出公众最需要、最能满足公众期待的方向。参与式预算的开展可以为公民提供制度和渠道，让大家就自己关心的利益和公共事务进行协商和辩论，这种对预算决策过程的实质性参与，可以促使政府转变财政资金的使用方向，提供惠及更多公众的公共服务，从而有利于我国经济结构的优化调整[21]。

3.与全面开展预算绩效管理改革相辅相成

党的十九大报告明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全面开展预算绩效管理改革，有利于提高地方政府管理公共事务、配置公共资源和提供公共服务的综合能力，对政府职能的转变及服务型政府的建立意义重大[22]。可以看出，参与式预算与预算绩效管理虽是预算管理中的两个不同范畴，但其核心要义均是确保预算资金可以增进人民福祉。就参与式预算与预算绩效管理的关系而言，若要提高财政资金的使用绩效，首先要把好“投向关”，保证投入方向符合公民公共需要和国家经济社会发展需要。参与式预算机制能够真实地反映辖区内居民的公共需求，地方政府可以有效发挥信息优势，保证资金投向确是公民需要的项目，从而为提高项目资金的绩效奠定良好基础。同时，参与式预算可将预算绩效管理纳入工具箱，预算绩效管理要求在预算申请阶段列出长期战略规划与年度绩效目标，有利于更好地进行项目筛查，从而保证了预算资金使用的合理性和合法性。预算绩效评价也可使政府和公民了解到公共支出取得的阶段性及最终效果，并作为下一年度预算分配的参考，使得“好钢用在刀刃上”。

四、对于可行性边界的一些讨论

参与式预算从温岭的民主恳谈开端存续至今，必然有其存在的特殊价值和意义，但需要重点考虑的一个问题是：我国其它地区是否可以借鉴、推广参与式预算的经验和实践呢？新制度经济学家诺斯认为制度是一种“博弈规则”，他把博弈规则分为正式规则(财产权、宪法、契约)和非正式的规则(规范和惯例)，并强调，即使从其他地方引入了好的正式规则，如果当地非正式规则难以改变，新的正式规则与现有非正式规则将不可避免地产生冲突，因此，新规则可能无法有效发挥其原始功能。[23]参与式预算作为一个外来制度，其未来的存续，既取决于其自身的完善和发展，亦取决于借鉴它所需要的发展条件及其可行性边界。对于参与式预算的可行性边界，学界已有一些相关探讨，但观点不够系统、也不够全面。因此，本文将对进一步建设与发展参与式预算的可能性做出较为详细的分析。

(一)财政困难并不必然会限制参与式预算的实施

梳理我国已有的参与式预算实践可发现，大多数参与式预算在经济发展水平较高的地方实施，但我国不同地区的财政收入规模差异较大，如在东部沿海地区，一个乡镇的年财政收入可达几亿元甚至数十亿元，而西部地区许多乡镇则只有几十万元的水平[24]。因此，有一种观点认为，财政困难是地方政府参与式预算扩展的重要挑战，经济落后的地区不具备开展参与式预算的条件。我国早期的参与式预算实践主要集中在江浙地区，这些地区民营经济发展程度较高，财政充裕为地方领导人提供了更大的政治空间，让他们可以将公民的偏好纳入预算制定过程，而欠发达地区的地方政府在有限的收入下，必须首先确保自己能够继续经营。同时，富裕地区的公民民主意识更强，而且大多数财政收入主要来源于企业税收，因此公民更加关注财政支出行为，地方政府的财政收入越多，面临的公众压力就越大。政府开始意识到要想用好财政资金，提高公众的满意度，就需要在预算环节充分吸收公民参与，这是参与式预算在经济富裕地区最先开展的重要因素。基于以上分析，有学者认为，目前参与式预算活动对于欠发达地区来说不是必需品，而是“奢侈品”。还有学者认为，拥有充足的资金是开展参与式预算实践的一个重要条件，因为它让公民面对的选择更加多样，政府可自由支配的财政资金越多，公民对选择新的公共项目的影响就越大。而在我国的一些经济欠发达地区，尤其是这些地区的乡镇政府财力紧张，收支矛盾突出，很多地方是“吃饭财政”甚至是“负债财政”[24]，在这样的财力状况下开展参与式预算难以想象。但是，近几年出现的四川省巴中市白庙乡参与式预算以及云南省盐津县的“群众参与预算”模式，有力地证明了财政困难地区不仅可以开展参与式预算，而且可以取得显著成效。以云南省盐津县为例，盐津县是国家扶贫开发工作重点县，财政自给率较低。2012 年，盐津县的庙坝镇和豆沙镇作为云南省参与式预算的改革试点，开展了富有盐津特色的尝试并取得了很好的效果，97.3%的受访议事员(公民代表)认为参与式预算的开展更好地满足了公民需求，92.2%的受访议事员认为公民能够实质性参与到政府的政策决策中，最突出的是，有98.1%的受访议事员对这种基层民主形式非常满意。这在一定程度上证明了，财政困难并不必然会限制参与式预算的实施。正如马骏所言，如果像盐津这样的国家级贫困县都能够成功地实行公民参与预算，那么还有什么地方不可以呢？

(二)参与式预算的开展不受公众参与能力的限制

公民是否具备参与能力在学术界一直存在争论。参与式预算的核心价值在于通过预算参与实现预算的公共性、民主性、科学性和法制性。参与式预算的发展与公民的参与热情、参与人数和参与能力密切相关。有学者提出，普通公民对政治和公民参与没有什么兴趣。美国学者乔万尼·萨托利在《民主新论》一书中写道：公民对很多事情都没有意见，他们有的只是说不清道不明的感觉和情绪的变化[25]。有学者认为，经济发展水平显著影响了公民的参与能力，经济发达地区的公民受教育程度较高、参与能力更强，因此，这些实践只有示范意义，无法被经济欠发达地区借鉴。也有学者指出，预算的专业性和复杂性是参与的主要障碍。公共预算的专业性和技术性较强，参与人需要具备一定的财税基础知识，因此，精英民主理论一直强调，除了少数精英代表外，普通公民素质差异大、尚不具备预算参与能力。尽管精英民主理论和学界对公民的政治参与能力极不信任，但是精英民主理论的关键是选举，如果将公民参与只局限于诉诸“政治精英”而否认大众的参与理性，其实也就难以证实通过大众选举出的政治精英的合法性，其实质是对民主主义基本立场、核心价值的背弃[26]。可见，公民参与可能存在态度冷漠、参与能力不足以及参与规模的局限等问题，但这只能表明公民在预算参与过程中所遇到的困难和阻碍，并不能成为限制或否定公民参与权力的充分理由。较高层级的预算通常涉及一些大的基础设施建设，老百姓恐怕难以看懂，但是落实到基层，问题就需要具体化，并且与千千万万百姓的日常生活息息相关，城市或农村居民应该有能力把握。一些学者研究发现，公民的参与能力可以得到有效提高。阿尔蒙德和维巴在《公民文化：五个国家的政治态度和民主制度》一书中写道，政治效能与政治参与之间存在着正相关关系：通过政治参与，公民可以提高政治能力，弱化与权力中心的疏离，增强对公共事务的关注，最终政治效能感也得到增强[27]。佩特曼指出，参与活动的效果具有累积性，随着参与领域的增多和参与程度的加深，公民在政治效能感方面的能力会逐步提高，参与能力也会随之提升[28]。因此，参与体现了一种教育功能，在参与的过程中，公民的个体品质会受到培育和发展，这正是民主制度所需的。公民所受到的锻炼越多，参与能力就越强，参与制度就可以持续下去。

(三)制度层级并无显著影响

从中国参与式预算已有的实践来看，市、县、乡镇(街道)这三个层级均有过成功开展参与式预算的先例。然而，迄今社会各界对参与式预算的参与层级限度并没有一致的意见。学界对于这个问题的看法大致有以下三类：第一，城市中公民对权利的维护意识以及参与能力都比乡镇公民强，出于这个原因，参与式预算较适合在市级实施。第二，认为公共预算项目与人们的利益关系越直接，就越适合进行参与式预算。因此，乡镇和街道是最适合实施参与式预算的层级。第三，从财政收入构成对参与式预算的影响来看，市县财政收入主要是税收收入，收入较稳定，最适合开展参与式预算。

参与民主主义认为基层领域与公民生活的联系最直接、最密切，这个领域的公民直接参与可以促进个人能力的提高。譬如，巴伯认为参与式民主应该在街道、职场、邻里等层面展开。麦克弗森认为“金字塔体制”是参与式民主开展的理想模型，金字塔的底层最适宜开展直接民主，这个底层就是地方社区、工厂等与人民生活密切相关的领域。在当代社会，个人如果有机会直接参与与自己密切相关的事务的决策，他才能实现对自己生活的把控。更为重要的是，所在层级越低，公民参与的机会越多，参与也更为深入。因此，在社区、工作场所或地方层次上，公民在一次次的参与中将有机会了解公共事务，学习专业知识，参与热情和参与能力也会逐渐提高。财政预算水平越高，与公众的直接相关度越低，从这个角度来看，中央财政显然不适合实施参与式预算。此外，从财政收入的构成来看，县级政府的财政支出自主权较大，而且收入以税收为主，这种收入相对稳定，保证了参与式预算的稳定可持续发展。而乡镇政府财政收入的主要组成部分是非税收入和预算补助收入，其中占比最大的是非税收入中的政府性基金收入，这种收入来源变动较大，乡镇和社区开展参与式预算会受到这种不稳定性的影响，出现连续性差和不可持续问题。可喜的是，在一些乡镇和街道，随着参与式预算的持续开展，民众越来越深入地了解政府的财政状况，了解公共资金用于何处，这些都使得民众更加信任政府，私人机构也更加愿意向政府提供捐助。例如，在云南省盐津县实行参与式预算的村镇，对于一些群众议事员提出的群众热切期盼但又存在资金困难的项目，群众自愿通过出劳出资的方式筹集资金。据统计，在项目总投资中，群众自筹资金部分占比最低的为9.79%，有些地方高达31.67%[3]。可见各个层级在开展参与式预算中各有优势和不足，但只要组织得宜，制度设置合理，层级并不是限制参与式预算开展的绝对因素。不同的层级可因地制宜，在实践中做相应的调整。在财政收入不稳定的乡镇，可以组织公民参与讨论以公共服务和公共建设项目支出为重点的预算，而不是将所有项目纳入参与式预算的范畴。县市的参与式预算可以尝试通过网络渠道，将线上参与和现场参与相结合，重点讨论那些与公民利益高度相关且专业性较低的公共项目和公共服务。与其他层级相比，预算公开和对预算的监督与审查也许是当前县市以上层级政府预算更需要做的事情。

(四)权力主体的执政理念是决定性因素

梳理我国各地参与式预算的开展情况，可以看出，当地政府领导的支持和授权是开展参与式预算的前提条件。在温岭的参与式预算中，当时开展实践乡镇的党委书记，包括时任市宣传部理论科的科长，都扮演着关键角色。与此相类似的还有南昌市西湖区的参与式预算实践。2017年，西湖区民政局向区政府申请在南浦街道和广润门街道的21个社区开展参与式预算改革项目试点，申请得到了区政府领导的支持和充分的授权，为公民的自由参与提供了条件。有学者认为，政府行政首长和其他决策者具有推进政治改革的明确的政治意志是参与式预算得以开展的首要条件。在西方，社会参与者参与财政决策通常被视为宪政和民主治理的开端。财政危机导致寻求财政收入的君主制国家顺从公民的政策偏好，以换取更大的纳税意愿。因此，在巴西等开展了参与式预算的国家，参与式预算的开展要么是由于政党有选举的需要，要么来自社会组织的努力和推动。在我国，情况是不同的，预算的制定通常由政府领导人主导。在我国的传统政治文化中，政府与人民的界限泾渭分明，非政府组织力量较为薄弱，对预算编制和执行具有监督权的各级人大组织有时也起不到实质性作用，仅仅是“橡皮图章”，这无疑增加了参与式预算实施的难度。地方政府领导人是否支持、是否愿意让渡一部分的预算权力，直接决定了参与式预算是否能够开展。考虑到地方政府领导人在主导财政决策过程时可以获得两种利益，他们愿意主动让渡预算权力的选择令人费解。首先，他们可以利用财政资源为自己取得政治成就，从而获得晋升。“晋升锦标赛”使得地方政府领导更倾向于对上级负责，财政资源提供了给上级留下深刻印象的工具。其次，地方政府倾向于把更多的钱花在基础设施上，而把较少的钱花在人力资本服务和公共服务上，因为基础设施更容易被高层官员看到。从另一个角度来看，参与式预算制度在一定程度上形成了对政府官员权力和行为的限制，而任何一种公共权力都倾向于自然地排除制约和监督。因此，并无充分激励促使地方党政领导选择让渡部分预算权力，让公民通过充分的参与去决定财政资源的配置。

分析已有的参与式预算实践，可以发现，地方政府领导支持参与式预算的动机主要有以下几种：一是再次当选；二是提高其在部门或区域的口碑和影响力；三是切实提高公共资源的配置效率，更好地满足公民所需；四是为债务危机或者资金使用合法性等现实所迫。在我国现有的体制机制下，后三种是地方官员的主要动机，但是目前这种动机的形成并不是普遍的。而且我国的地方党政官员调动频繁，一个支持参与式预算的官员调走之后，他的继任者可能并没有以上这些动机，致使“人走政息”的情况出现，如无锡市的参与式预算案例中，当支持参与式预算的主要领导调整岗位后，当地参与式预算的影响力和改革速度很快变小和降低。加强公民参与意味着赋予人民决策权和对政府官员的问责权，然而在当前的政治生态中，这种权力在很大程度上来自政府官员的自愿赋予甚至是“恩赐”。如果公民没有决定官员仕途的话语权，他们的政治参与就没有强有力的制度保障。因此，就我国发展实际来讲，推进公民有效参与公共预算的制订过程和监督过程，不是简单的技术问题，而是一项涉及政治和行政管理体制全面改革的系统工程。

五、总结与讨论

改革开放四十余载，我国经济体制改革不断深化，从根本上改变了我国的管理体制和社会结构。国家治理体系和治理能力面临新要求和新挑战，同时要求重构基层民主治理模式和预算管理体制。在此语境下，参与式预算作为一种新的治理模式和民主形式应时而生，在实现基层治理现代化和预算体制机制创新中的功能与价值不断凸显。本文从社会价值、民主价值和当代价值三重视阈出发审视参与式预算的存在价值，并从地方政府财力水平、公民参与能力边界、制度层级边界、地方政府主要负责人权力边界等角度探讨参与式预算的可行性边界。 首先，从价值审视的角度看，参与式预算实践改变了公共政策的制定方式和资源的分配结构。参与式预算运行的理论逻辑与实践逻辑在于，通过形式各异的渠道和手段将公民纳入公共政策制定过程，赋予公民参与政策制定的机会和权力，公共资源分配向长期处于基层治理的边缘化群体不断倾斜，提高了公共资源的配置效率和基层治理效能，开拓了基层民主和预算民主发展的新空间，弥补了现有公共预算体制的漏洞与不足，是预算体制的发展与创新。诚然，参与式预算在我国尚处于初步探索阶段，是否具有以制度形式肯定的必要性有待实践的进一步检验，但就基层治理方式创新来讲，仍具有重要的理论意义和现实意义。其次，参与式预算推行的关键在于权力主体的执政理念，而不在于是否具备开展条件。作为一种基层治理的管理创新，国家体制机制、权力主体的执政理念、各利益主体的参与态度以及公民的民主性，都会对参与式预算的有效开展产生重要影响。就我国的参与式预算实践而言，推行的最大挑战在于激发权利主体的积极性和创造性，有序引导公民将参与预算作为一种自觉行为，并深深嵌入基层治理全过程，构建起真正意义上的公共财政和公共空间。最后，应逐步推动参与式预算实现制度化、民主化和常态化。需借鉴国外参与式预算的成功经验和先进做法，完善相关环节的规则和程序设计，明确参与式预算的价值和地位。可以预判的是，通过自上而下的政策引导和自下而上的实践检视，参与式预算推行的条件将得到进一步优化和满足，有望在我国广袤的土地上根系深扎，取得斐然成绩并获得进一步发展。