能力建设视域下的农村贫困治理

曹子坚 张俊霞

(兰州大学 经济学院，兰州 730000)

提要： 基于我国农村贫困问题从生活贫困到能力贫困的判断，扶贫工作具有越来越明显的能力指向，提升贫困地区和贫困人口的发展能力，已经成为扶贫开发工作的重点方向。在借鉴国内外相关研究成果的基础上，构建了以能力建设为核心的贫困治理理论分析框架，并从能力视角，对典型区域农村贫困治理问题进行了初步分析，认为能力缺乏是我国农村贫困的本质，从根本上解决农村贫困问题必须聚焦于能力建设。在采取有效措施，提升贫困家庭和人口的社会认知、风险防范、资源整合、技术应用、信息利用、社会参与和要素流动等能力的基础上，必须更加注重汲取历史经验、变革生存方式、扩大对外交流、引入外部要素、优化政府介入。

从哲学层面讲，能力是基于主体的生理条件和心理素质、在社会实践过程中得以形成和发展、并在主体和客体的功能性关系中表现出的完成某种活动的综合条件。这些条件构成了一个包括知识、技能、体能、潜能、情感、道德等要素的复杂系统，具有内生、多元、成长和再生等特性。能力建设是创造条件培育并充分发挥主体能力从而培育出“能力人”的实践活动。增强体能、挖掘潜能、锻炼技能、提高学习力、丰富情感力、提升道德力等，是能力建设的基本向度。能力，既是传统经济学理论研究长期关注的重要内容，同时也是现代经济学理论研究的新兴领域，更是现代经济实践所面临的重大课题。在我国经济发展的能力指向日趋明显的背景下，从能力和能力建设视域，系统审视我国经济发展中的重大问题，对于推动具有中国特色经济理论的发展，培育提升相关经济主体的发展能力，具有重大的理论价值和实践意义。

一、能力剥夺与贫困：研究动态

学术界关于能力的理论研究，大致可以上溯到以亚当·斯密(Adam Smith)为代表的古典经济学家的分工学说和劳动能力理论。最有价值的研究成果以卡尔·马克思(Karl Heinrich Marx)的主体劳动能力理论、弗里德里希·李斯特(Friedrich List)的财富生产能力理论、约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的创新理论、西奥多·舒尔茨(Theodore W.Schultz)的人力资本理论、阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)的可行能力理论、联合国开发计划署(UNDP)的发展能力理论研究等为代表。

亚当·斯密认为，财富的增长取决于参与生产的劳动，更取决于劳动的生产效率。而决定劳动生产效率的正是劳动者的生产能力，学习与教育则是提升劳动者生产能力的有效途径[1]；马克思指出，人是社会经济活动的主体，人的全面发展，只有通过人的实践活动的全面发展才能达到。人在参与社会实践的过程中必定会使得自身的各方面能力得以提升，全面发展的人应当是“各个方面都有能力的人”，人的全面发展，也可以说是人的能力的全面提升[2]；李斯特明确区分了“财富的原因”与“财富”两个概念：“财富的原因”是创造财富的能力，是能为国家财富和实力提供持久性力量的劳动技能和生产能力。个人及国家的持续发展过程，就是财富生产力培养和提升的过程，无论个人还是国家，创造财富的生产力比财富本身更重要[3]；熊彼特创新理论的核心是“破坏式”创新，不同于技术发明，创新是将已有的新技术引入生产过程，形成新的经济增长能力[4]；舒尔茨将资本区分为人力资本和常规资本，指出教育、研发、卫生等可以提高个人技能和智力，有利于促进普通劳动力转换为人力资本，是主体最大化长期收益的一项投资，是经济增长的主要源泉[5]。

阿马蒂亚·森摒弃了发展就是国民生产总值增长、个人收入提高、工业化、技术进步、社会现代化等狭隘的观点，提出经济发展的本质是自由的扩展，并将自由和发展看作是相互渗透、相互补充、相互提升、不可分割的有机整体，发展是扩展自由的过程，是为了实现自由。森进一步提出了“可行能力”(capabilities)和“功能性活动”(functionings)两个概念以阐释自由的具体内涵。功能性活动强调人们愿意去做或已经做成的各种事情以及达到的各种状态，既包括初级的要求，如足够的营养、安全的环境以及不受可避免的疾病之害，也包括复杂的活动或者状态，如参与社区活动、拥有自尊和被社会尊重等。“可行能力”由“功能性活动”衍生而来，是人们可能实现的状态，在本质上是一种自由，是实现各种功能性活动的实质自由或者说是实现各种不同生活方式的自由。森通过考察贫困人口的生活状态，将贫困问题归结到主体人的福利状况及其影响因素上，并进一步将贫困视为能力剥夺的结果，这种剥夺既包括年老、残疾和患病等个人因素，也包括由于所处的自然环境和社会等个人无法控制的因素如教育资源缺乏、社会保障不足和发展机会不平等[6]。

受阿玛蒂亚·森的可行能力理论的巨大影响，联合国开发计划署(UNDP)自1990年首次发布《人类发展报告》始，长期和一贯地从不同方面呼吁全球持续关注人类整体生活水平的进展，关注人类发展能力的提升。这种对发展能力的关注，不但体现在能力理论研究的不断拓展，而且更体现在基于其宗旨所进行的能力建设实践。为综合评定各国的经济发展水平，联合国开发计划署提出了“人类贫困指数(Human Development Index，HPI)”一词，现已成为综合国力的重要衡量指标，并对世界各国的社会经济政策和社会经济实践产生了重大的影响[7]。

近年来，关于能力问题的理论研究引起了国内学术界的高度关注，并已经产生了丰硕的研究成果。能力理论研究的基本脉络，大致可以从不同学者对能力内涵和能力类型的不同认识进行梳理：其一，根据能力的起源特性，能力可以区分为内生能力和外生能力等；其二，根据能力的功能特性，能力可以区分为科技创新能力和环境承载能力等；其三，根据能力的空间特性，能力可以区分为国家能力和区域能力等；其四，根据能力的主体特性，能力可以区分为个体能力、企业能力、组织能力和政府能力等。

综览学术界关于能力问题的研究，主要源于三个层面的理论拓展：其一是基于古典主义包括马克思主体能动性的能力理论；其二是基于舒尔茨人力资本的能力理论；其三是基于阿马蒂亚·森的可行能力理论。综合来看，马克思的主体能力理论从哲学层面为能力的理论研究提供了全新的视角，有待挖掘其经济学内涵；舒尔茨人力资本理论，已经成为经济学的一门重要分支并充分应用到微观经济活动分析中，有待打通和能力经济学之间的联系特别是理清人力资本和能力之间的逻辑关系；阿马蒂亚·森的能力理论已经在欠发达地区经济实践中产生了重大影响，有待根据我国的实际情况进一步进行创新。

二、能力研究的基本视角：主体与客体

因为能力是表现在主客体关系之中的能动力量，所以根据参与对象，可以从主体和客体两个视角来分析发展能力：主体视角是指站在主体角度去观察客体和整体，客体视角是指站在客体角度去观察主体和整体。与此相对应，能力研究存在两个基本范式(见图1)。

图1 能力研究基本范式的比照

(一)客体视角

从客体视角来看，发展能力主要是指经济资源要素在社会经济活动中所映射出来的主体的能动性。社会经济活动可以从静态和动态两个角度来理解。从静态来看，主要是指包括资本、土地、劳动力以及企业家才能等各种经济资源和生产要素的组合。从动态来看，主要是指经济资源要素组合效率的提升。因此，发展能力可以从资源组合以及组合效率的变动来考量。由于经济资源可以区分为自然资本、人力资本、物质资本以及社会资本，因此发展能力也可以从以上几个方面进行分析[8]。对应的核心观念与范畴可以包括：生产要素、生态环境、资源禀赋、要素流动、人力资本、资本融通、技术创新、资产折旧、知识经济、管理体制、科技进步、投入产出、产业结构、市场竞争、资源配置、经济增长等。

(二)主体视角

从主体视角来看，发展能力主要是指特定经济主体也即广义“人”在从事社会经济活动时所表现出来的能动性。“人”是发展能力的具体载体，由于现代经济发展过程中分工协作的需要，“人”必然以家庭、企业、政府和社会组织等群体的形式表现出来。因此主体发展能力可以区分为个体发展能力、企业发展能力、政府发展能力和组织发展能力四个方面[9]。对应的核心观念与范畴可以包括：资源占有、资本积累、知识获取、风险承受、研究开发、公共关系、企业创新、公共服务、社会保障、经济调控、环境保护、公众监督、利益协调、社会参与、社会分工、能力建设等。

三、能力研究的功能范式：一个新的研究框架

充分借鉴马克思、李斯特、熊彼特、舒尔茨、森以及联合国开发计划署等的发展能力理论，本文认为，能力产生于生产实践活动，并在生产实践活动中得以发展提升。在能力建设过程中，主客体之间相互影响相互作用，本质上是一个统一的整体，客体不能离开主体而存在，主体也不能离开客体而发展。只有将主体和客体有机地结合起来，才可以准确把握产生于主客体关系之中的发展能力。因此，有机统一主体和客体，从主客体之间的“功能”关系上考察贫困相关问题，是建立一个更具解释力的新的研究范式的逻辑起点(见图2)。

图2 客体范式、主体范式和功能范式结构图

(一)功能范式的能力分析框架

从能力形成和能力提升主客体之间的功能关系上考察，发展能力可以具体区分为“基本能力”“能力环境”和“能力提升机制”这三个基本要素。

基本能力。指农民为脱贫增收所具备的一切自身能力，包括年龄、性别、思想观念、生活习惯、健康状况、教育水平、技术技能等方面。其中年龄、性别等属于先天因素，无法或者难以通过后天的努力而改变；思想观念和生活习惯虽然可以改变，但是改变周期较长、难度较高，也可以视为难以改善的因素；而健康状况、受教育水平、技术技能等可以通过医疗、接受学校教育或职业技能培训而加以改善。

能力环境。指农民在脱贫增收过程中所处的社会环境。良好的社会环境应该有助于有追求的农民提高并发挥自身能力，社会环境包括自然环境、文化环境、经济环境、制度环境和技术环境等，具体有自然条件、地理位置、宗教信仰、文化传统、经济基础、市场供求关系、农业机械化水平以及政府提供的有助于提高农民发展能力的文化教育、医疗卫生、社会保障、就业培训、扶贫开发、创业支持、金融支持等服务。其中，自然条件、文化传统、经济基础等不能或难以在短时间内改变，但政府为农民提升发展能力所提供的就业培训、支农项目等则可以通过改变制度和生产要素的供给加以完善。一个良好的能力环境应该有助于致力于提升自身素质的农民提高基本发展能力并充分发挥其应有的作用。

能力提升机制。如果说“基本能力”是影响农民脱贫致富的内生因素，“能力环境”是影响农民脱贫致富的外生因素，只有内外因素共同发挥作用，农民才能真正实现脱贫致富的目标。通俗来讲，若一个农民不具备基本的受教育水平和过硬的职业技能，他并不会仅仅因为国家大力支持教育事业、开展职业技能培训就使其基本能力加以提升，政府出台的有助于提升发展能力的相关政策必须通过客观的实践活动使其转化为主体自身的本领，才能帮助贫困农民提高发展能力，并利用其基本能力实现脱贫增收。显然，贫困农民能否实现脱贫增收，这不仅依赖于其所具备的“基本能力”和所处的“能力环境”，更依赖于“基本能力”和“能力环境”两者之间的功能性关系，亦即“能力提升机制”。在实际经济运行中，“能力提升机制”主要表现为如何构建一个良好的能力环境，使政府出台的脱贫增收政策精准落实到主体身上，落实到主体提升发展能力的具体经济活动中。

在此基础上，本文构建了功能范式的能力分析框架(见图3)。

图3 功能范式的能力分析框架

(二)功能范式的能力数理模型

农民所具备的能力条件为xij，包含在基本能力集Xij之内。农民所在的社会环境记为zij，所处的能力环境记为Zij，由于农民所处的不同社会环境可以提供不同的发展机会，故zij属于Zij。农民i的增收能力通过具体的社会经济活动表现出来，用农民的生活状况和收入水平Qij来衡量。判断农民i是否处于贫困，可以用下述公式：

其中：f为个体可以选择的功能函数，属于个人可选择的功能集Fi，体现为基本能力和能力环境的交互作用，也就是能力提升机制。由此，在比较不同农民的xij和Zij，特别是在考察f的基础上，就可以衡量不同农民的发展能力，从而揭示农民贫困问题的根源。

四、农村贫困的本质：能力性贫困

农村贫困首先是由于自然条件、资源禀赋和历史形成的经济发展基础差等方面的原因所决定的。这意味着，农村贫困客观上确实存在不以人们意志为转移的因素。但与此同时，农村贫困的原因更多是由于贫困地区和贫困农户发展能力缺乏所致。换句话说，农村贫困的本质是能力不足，农村贫困是一种能力性贫困。

(一)能力性贫困的基本内涵

从功能性视角出发，能力包括基本能力、能力环境和能力提升机制三个要素。相应的能力性贫困表现为基本能力不足、能力环境不完善和能力提升机制不健全这三个方面。

基本能力不足。农村贫困家庭人口的年龄、性别、智力、身体素质、知识水平、技术技能、思想观念以及家庭结构等因素，对家庭劳动力所从事的职业和岗位、对劳动生产效率等有直接影响，正是决定家庭收入水平的基础性因素。农村贫困，首先是由于贫困家庭基本能力方面的相关因素存在先天性缺陷所导致的结果。

能力环境不完善。农村贫困家庭所处的地理区位、自然条件、资源禀赋以及源自外部的要素支持，对家庭劳动力和其他生产要素之间的配合、对劳动力基本能力的提升具有重大约束。现实经济运行过程中最常见的现象是，贫困农民源于各种原因具有提升自身发展能力的内在强烈愿望，但由于“能力环境”的约束，往往心有余而力不足。

能力提升机制不健全。扶贫开发工作中存在的主要问题是，改善能力环境的各项措施无法精准落实到最需要帮助的对象身上。长期居住在危房中的贫困农民由于无法垫付盖房费用而难以申请危房改造项目；迫切需要资金扶持的农民由于缺乏担保而难以取得贷款；由于多种原因本该惠及贫困家庭的项目落到农村强势群体身上；贫困退出机制不完善导致对贫困脆弱家庭的帮扶不够……可以看出，“能力提升机制”不健全，即贫困农民自身所拥有的基本能力和能力环境之间缺乏有效的连接，是造成农村贫困的主要原因。

(二)能力性贫困的具体表现

能力性贫困的不同方面在实际经济运行中往往是从不同层面表现出来的。观察贫困地区和贫困家庭的实际情况，能力性贫困主要表现在家庭、自然、要素和制度等几个层面。其中，基本能力不足主要表现为家庭层面和要素层面，能力环境不完善主要表现为自然层面和制度层面，而能力提升机制不健全则主要表现在农民基本能力和能力环境相互交织、相互作用的各个方面(见图4)。

图4 能力型贫困的基本诊断

农村能力型贫困的具体表现，不仅包括自然资源不足、环境条件恶劣、地理位置不佳等自然层面的原因，也包括人地矛盾凸显、金融支持脆弱、技术研发推广滞后等要素层面的原因，同时和社会保障不完善、惠农政策执行不力、农村基层干部职责缺失等体制和政策层面的原因密切相关。但是，从不同区域经济发展的实践观察，许多自然条件恶劣、经济资源匮乏的地区，经济发展和人们生活也可以达到较高的水平。这说明农村贫困的关键在于贫困家庭和贫困农户本身。实地调研表明，家庭层面的贫困主要表现在以下几个方面：重大疾病、慢性病和对残障人士照顾所导致的因病致贫；高额持续的教育支出包括学杂费、生活开支和陪读、就业的隐性成本所导致的因教致贫；建筑、采掘、冶金和制造等行业劳动事故以及农业机械操作不当所导致的因意外事故致贫；社会保障缺失背景下失能老人供养所导致的因孝致贫；结婚彩礼逐年攀升、贫贫结合和贫弱结合的婚姻所导致的因婚致贫；弱势群体由于被乡村精英排斥无法保障自己应有的权益所导致的因弱致贫；安贫守旧、不思进取、健康意识淡薄所导致的因思想观念致贫；好吃懒做、游手好闲、“等靠要”思想严重所导致的因懒致贫等。

勾勒一个典型贫困农民的一生。由于自然条件恶劣、经济基础薄弱，贫困山区的农民在其短暂而又漫长的一生中，自出生开始就背上了沉重的生活枷锁。年幼时，对世界充满好奇的他渴求知识，父母也深切的知道“知识改变命运”的道理，整个家庭在他身上寄予了热切希望，自他背起书包走向学校的那一刻起，这个普通的贫困家庭就把希望寄托在了他的身上。村里的学校仅有2名教师，他在母亲的陪伴下到县里念书，小学和初中基本不收学费，但食宿费用和母亲的误工费数额不小。高中后，学杂费用变得有些难以承受，为城乡学生统一高考而构建的知识体系也让他难以适从。在努力“跳出农门”的那一跃中，他失败了，怀着几年来让整个家庭陷入贫困的愧疚回到了土地上。青年时的他夜夜难眠，绞尽脑汁的思考如何带领全家人脱贫致富，土地上种植了几十年的玉米和小麦不可能有大的变化，不如在养殖上下下功夫。他记得村子有几户人家通过政策性小额贷款修建了羊棚和牛棚，一大清早就急急忙忙赶去农村信用社打听，其他条件都符合，但是需要找一个拿财政工资的人当担保人，这一条让他全然没了主意。他放弃了创业的道路，借钱去职业技术学校学了电焊。后来，和父亲一样，农忙时在自己家里帮忙，农闲时四处打工，凭借着一门过硬的技术，家里的条件有了一点好转，微薄的积蓄在偿清债务后甚至可以负担起姊妹的学费。壮年时的他想，是时候成家了，10万元的彩礼钱，新盖了两间砖房，购置了几个大型家电，这些钱是全家人东拼西凑才凑齐的，他一直还债到了孩子走向校园的那一年。那时操劳了一辈子的父母已经体弱多病，虽然有医保的支撑，但各种花费还是再一次掏空了家里的所有积蓄。他年迈时，膝下儿孙满堂，也许有孩子抓住了高考的机会离开土地，也许有孩子创业成功发家致富，整个家庭过上了盼望已久的好日子，但也许没有。在他的一生中，贫困的噩梦仍然一次又一次席卷而来，乃至延续到后代。

这个农民的一生并不是特例，而是贫困农民群体正在经历生活的缩影。基本能力缺乏、能力环境不完善、能力提升机制不健全所导致的贫困，贯穿了他的一生。实际上，精准扶贫的本质，就是要针对不同贫困区域内不同贫困农户在不同生活阶段的实际状况，以能力建设为主线，因户施策，因时施策，因事施策，精确帮扶和精确管理，以构建科学化、常态化、长效性的可持续性反贫困机制。

(三)能力性贫困的内在特性

区别于其他形式的贫困，能力性贫困具有累积性、传承性和滞后性等内在的独特性质。

贫困的累积性。贫困具有再生产的特性。处于贫困状态的个人、群体以及地区往往不断生产出新的贫困，并长期处于“贫困陷阱”之中。从本质上讲，贫困陷阱的形成实质上是贫困主体能力缺乏所导致的状态锁定。因为贫困，贫困主体无法接受良好的教育，导致贫困人口的素质难以得到提升；因为贫困，贫困主体难以进行物质资本投入，丧失了许多增加收入脱贫致富的机会；因为贫困，贫困主体自我限制活动范围，游离于主流社会之外；因为贫困，贫困主体精神颓废，情绪低落，日益被社会边缘化。

贫困的滞后性。贫困家庭在生活乃至生存压力的促使下，寻求各种能够增加收入的工作和机会。但由于技术技能等能力因素方面存在的限制，他们不具有选择劳动岗位、劳动时间和劳动保护等的更大空间，只能从事基于重体力的脏、累、苦、粗等工作。这类工作或者说这种增加收入的途径和方式，不是以能力提升为前提，通常以损害劳动力身体健康为代价，特别是在缺乏劳动保护的前提下。在劳动力身强力壮的时候，外出务工确实能够在一段时间内显著增加家庭收入，使家庭成员摆脱贫困。但是，当外出务工者年老体衰，无法胜任重体力劳动时，就只能回到家里。长期重体力劳动所累积的身体方面的疾病，将侵扰其后半生，家庭也由此可能会再次陷入贫困状态。农村因病返贫的概率高，同这种贫困的滞后性之间存在密切的联系。

贫困的传承性。贫困具有代际传递的特性，贫困以及导致贫困的相关条件和因素，由于家庭内部的闭锁，由上辈传递给下辈，使下辈重复上辈的贫困境遇。贫困的代际传承，与文化、习俗、环境、政策以及经济结构等因素密切相关，但本质上也是能力缺乏的必然结果。贫困家庭人口通常缺乏适当的学校教育，经济境遇穷困、社会资源缺乏、参与意识薄弱等，形成了一种特殊的“贫困文化”，贫困家庭成员之间的相互依赖和信任关系，使年轻一代从年老的一代那里继承其价值观、态度和习俗；依赖社会资助和福利的贫困家庭，由于长期接受福利救济，家庭成员的价值观已经发生改变，能力提升意识淡薄，“等靠要”的思想不但存在于年老一代，同时也根植于年轻一代的头脑中；特别是贫困家庭父母受教育水平低，缺乏经济资源，影响了他们鼓励和帮助自己的孩子接受适当的教育，阻碍了后代人力资本的发展。同时，由于贫困家庭社会网络资源的贫乏，年轻一代在成长过程中缺乏接近优质社会经济资源的机会，导致能力提升和发展机会的匮乏，继续重复前代的贫困境遇。

五、农村贫困治理的核心：能力建设

从能力性贫困所具有的内在特性出发，以能力建设为核心，构建治理农村贫困的长效机制，阻断贫困的代际传递，是彻底治理农村贫困无论是绝对贫困还是相对贫困问题的关键所在。以能力建设为核心的农村贫困治理，其核心思路是：在确保贫困家庭及人口的生存权利和基本尊严的前提下，改善环境，创新机制，激发内生动力，全面提升贫困家庭及人口的社会认知、风险防范、资源整合、技术应用、信息利用、社会参与和要素流动等发展能力。

(一)尊重历史传统，汲取历史经验

有一种非常片面且非常有害的认识：贫困农村长期落后，本身不存在可以继承和发扬的内容，只有全方位植入外部因素，才能突破发展的瓶颈。实际上，欠发达地区落后的原因非常复杂，并不存在全面否定的理由。在落后现实的背后，还隐藏着极其有价值的内容。

存在的就是合理的。在长期实践中，贫困农村社会经济主体的行为，客观上具有对当地环境的适应性。换言之，封闭条件下贫困农民在历史发展过程中创造出了适应环境的一种“特殊”能力，这种能力也是能力进一步提升的弥足珍贵的基础。尊重历史传统，并主动积极地从当地居民生产生活的历史经验中汲取发展的养分，是贫困农村社会经济发展和能力建设不可忽视的内容。

以甘肃中部干旱山区为例。近年来，当地社会经济面貌发生了根本性的变化，初步走出了一条自然条件恶劣地区脱贫致富的成功路子。而取得初步成功的支撑，从主体角度观察，笔者认为最重要的有三方面的内容：其一是“121雨水集流工程”①；其二是主导产业选择；其三是旱作农业技术。事实上，“121”工程源于当地独特的水窖，主导产业选择发轫于当地居民长期种植养殖的历史，旱作农业技术则是当地传统压沙保墒方式的现代版本。它们都是当地居民长期生活生产经验的提炼。所以，要通过多种方式，不断挖掘和总结当地居民长期实践中的成功经验，继续提炼历史经验中的高价值内涵，并通过现代科学技术、信息技术和管理技术进行规范和推广。

(二)转变思想观念，变革生存方式

落后封闭的思想观念是社会发展的桎梏。如果没有思想的解放，再好的优惠政策，再多的要素支持，都很难达到预期的效果。思想观念的转变是能力提升的前提，同时思想观念的转变本身也是能力提升的重要内容。针对贫困农村的实际情况，要特别关注农村妇女等社会弱势群体思想观念和认知能力的提升。

贫困农村解除思想观念方面的桎梏，要以激发内生动力为核心，紧密结合扶贫开发，通过多种措施，改变贫困人群安于现状、固步自封、不思进取的精神状态，大力弘扬倡导开拓、改革、创新、进取的精神；要改变自卑和自大的心理，破除畏难情绪和懦夫思想，弘扬发愤图强、知难而进、艰苦奋斗、自强自信的思想；要鼓励人们走出封闭、走出保守，不断开阔视野，不断拓宽发展空间；要通过大力发展农村教育，提升贫困人口的文化素质，消除知识贫困，特别是要从拓展义务教育内涵的高度，着力解决农村学前教育问题，彻底阻断贫困现象的代际传递。

提高妇女的认知能力和社会地位，树立发展的参与意识和主体意识，对于贫困农村能力建设和社会经济发展具有特别重要的意义。由于各种因素的影响，贫困农村妇女缺乏稳定的收入来源，家庭地位和社会地位相对低下，认知能力相对缺欠，“三纲五常”“三从四德”的沉重枷锁仍然紧紧套在她们身上，随遇而安、谨小慎微、自卑自贱、认命从命、与世无争的内在心理非常普遍，同时身体素质和健康水平普遍处于较低水平。极端情况下，贫困妇女甚至只能进行艰难的生存挣扎，几乎失去了作为人的应当具有的权利和尊严。从一定角度看，这是贫困农村发展能力不足的最为关键的原因。“妇女能顶半边天”，农村贫困家庭的妇女尤其如此。要建立专门针对妇女的健康指导、就业指导等平台，畅通妇女获取知识、信息和技术的渠道和途径，鼓励妇女积极参与到社会经济生活的各个方面，促成广大妇女树立主体意识，转变传统观念，改变生活方式，为家庭致富注入持久、健康、稳定发展的内在动力。参与式扶贫要特别关注贫困家庭妇女的内在需求和真正参与。

(三)扩大对外交流，提升人力资本

在一定意义上，人力资本的本质是人作为实践主体的能力建设。现代经济学已经证明，人力资本是促进经济增长最重要的因素之一。贫困农村提升人力资本，在进一步提高教育水平特别是农村义务教育水平、加强职业技能教育、建立健全基本医疗卫生制度等的基础上，要更加关注扩大对外交流，拓展社会经济主体的视野和见识。

贫困农村内部由于长期处于封闭半封闭状态，社会意识趋于同质化。在这种情况下，个体行为的改变越来越受制于社会意识的约束。必须通过更加广泛的对外交流，不断导入适合现代社会经济发展的思维观念、思想理念和行为方式，全方位加速信息化建设步伐，不断拓宽拓展与发达地区沟通的方式、渠道和途径，在各个层面建立与发达地区之间的广泛联系，促成传统思想观念的转化和人力资本提升。

人口和劳动力的外向型流动，不但大幅度提高了流动者的收入水平，更加重要的是提升了流动者的技能和技术水平，并且通过直接感受现代化的进程与成果，拓展了他们的视野和见识，这将为当地劳动力能力建设和经济发展注入强大而持久的内在动力。要通过加大农民工培训力度、强化劳务输出组织管理、建立健全农民工工资支付保证金制度等方式，继续巩固劳务输出的支柱性产业地位。同时在保持劳务产业现有发展基础的前提下，顺应时代潮流，倡导输出劳动力以提升技能技术为目标，不断拓展就业渠道，不断提升就业层次，不断提高创新能力，提高劳务产业发展的含金量。

(四)引入外部要素，匹配内在需求

来自社会各界特别是中央政府的政策支持和要素扶持，对于贫困农村社会经济发展和能力建设而言，具有特别重要的意义，但同时必须注重防范由此诱发的负面效应。外部要素的引入必须适合当地能力建设的内在需要。

从逻辑上推断，外部支持例如资金注入必然具有基于外部主体偏好的方向性选择，同时这种选择也并不具备适合当地能力建设和经济发展需求的必然。特别是，外部要素通常具有非常显著且单纯的盈利目的，要素的投向和产业、产品以及技术等的选择都服从于能否获取最大利润。一般来说，这种情况同当地发展能力建设之间并不存在不可调和的冲突，但是一旦这种冲突成为现实，外部要素的相对强势必然将滞缓当地发展能力提升的速度甚至扭曲能力建设的方向，并对当地社会经济的可持续发展带来长期的负面影响。所以，必须从外部要素、区域功能、能力建设内在需求三者匹配的角度，有选择性地从事招商引资和项目建设等工作。

吸引优质要素特别是高素质人才的流入，是贫困农村把比较优势真正转换为市场优势的关键。但由于客观条件的限制，贫困农村对高级人才并不具有普遍真正的吸引力。从实际情况出发，吸引高级人才要把目标聚焦在本地在外的高级人才上。改革开放以来，在内部巨大的生存压力和外部世界强烈的吸引下，贫困农村为数众多的年轻学子通过高考等方式改变了自己和家庭的命运，在全国不同地区、不同行业和不同领域中已经涌现出了一大批杰出人才。同时，先期外出的劳动力中，也有一批在所在领域取得了骄人的成绩。先天的乡土情结、改变家乡落后面貌的内在要求以及自身事业发展的需求，他们普遍具有报效家乡的强烈愿望，并且在一定范围内已经付诸实施。但从总体上看，这部分人才对当地能力建设和经济发展所具有的潜能，还远远没有发挥。要主动采取有效的措施，特别关注并充分利用本地在外的高级人才，实现经济发展和人才成长的双赢目标。

(五)严格科学论证，优化政府介入

在市场经济中，一切经济活动要以市场为标准。但对于贫困地区来说，片面的市场导向是非常有害的。实践已经证明，贫困农村社会经济发展水平与政府行为之间存在必然的联系。从一定程度上讲，贫困农村经济发展和能力建设过程中，当地政府具有决定性作用。要积极整合并合理配置政府各部门的行政性资源，在严谨科学论证的基础上，提高政府的决断力和政策的执行力，防止政出多门和职能冲突所导致的行政资源浪费和政府介入能力耗散。同时也要注意防止由此导致的负面效应。

主导产业选择和培育是贫困农村政府介入的主要方式。从实际情况观察，贫困农村主导产业选择如果过度聚焦单一产品，由于市场侵蚀必将带来产业发展的一轮轮激烈竞争，放大从业农户的不确定因素，增加当地经济发展由于过高依赖主导产业的经济运行风险。必须建立完整的产业链及中介服务体系，不断提升产业层次，通过主导产业产品期货市场的建设，提高产品市场价格的预测能力，并积极探索和推进其他比较优势产业的发展，以分散和化解市场风险。同时，贫困农村主导产业的发展，基本遵循发达地区和国家已经走过的道路，事实上是对成功经验的借鉴甚至“植入”。这是贫困地区经济发展的必由之路，但是从长期来看，随着产业规模的不断壮大和市场竞争能力的日趋增强，必须创出一条区别于其他地区的产业发展新路径，从高端引领产业发展的方向，才能获取更大的收益。

“企业+基地+农户”是贫困农村主导产业发展的基本运作方式，也是政府介入的现实载体。但是从实际情况观察，生产基地的运作渐趋稳定，龙头企业的培育却依然困难重重。龙头企业生产规模小、产品附加值低、辐射和带动作用有限，难以真正发挥龙头的作用。同时，在与政府、农户的博弈中，龙头企业拥有非对称力量，容易形成垄断，诱发故意压低农产品收购价格，向政府寻租以获得特殊待遇等现象，并最终影响产业的健康发展。所以，必须积极鼓励并培育形成一大批有潜力、有活力的中小企业，防止单纯依靠龙头企业所产生的负面效应。可以说，采取一系列切实有效的措施，加速发展中小企业，是贫困农村能力建设中优化政府介入的主要方向。

注 释：

①“121雨水集流工程”：20世纪90年代，甘肃中东部地区遭受大旱，甘肃省委、省政府做出了全省干旱半干旱地区实施“121雨水集流工程”的战略决策，即每户建成100 m2左右的屋顶和庭院集流面，打两个水窖，发展灌溉一亩以上的庭院经济。