“摘帽县”如何巩固拓展脱贫成果？——基于兰考县案例的思考

龚 冰 吕 方

(1.农业农村部 农业贸易促进中心，北京 100125；2.华中师范大学 社会学院，武汉 430079)

一、引 言

郡县治、天下安。习近平总书记指出，县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”。对上，要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署；对下，要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生。基础不牢，地动山摇。县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础[1]。回望中国减贫道路的历史演进，不难发现，以县为单元的扶贫开发推进方式是中国国家贫困治理体系中始终坚持的路径与方法，有效推进县域贫困治理对国家扶贫事业的全局具有支撑性和基础性意义。20世纪80年代中期，中国政府组建了专门的扶贫开发工作机构，开启了政府主导的扶贫开发事业。为了保障各项财政投入、政策支持投向精准，当时国务院贫困地区经济开发领导小组按照严格标准在全国范围内识别出386个贫困县。此后，根据各时期扶贫开发形势的变化，先后三次调整了国家扶贫开发工作重点县的名单。各省亦参照中央办法，在省内识别省定扶贫开发工作重点县。2011年，《中国农村扶贫开发规划纲要(2011—2020)》颁布，为配合纲要实施，经过严格的认定标准和程序，国务院扶贫开发领导小组公布了新一轮国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县，前者592个，后者680个，剔除重合部分，两者共计832个县，构成了新时期国家扶贫开发工作的重点。按照中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，到2020年要实现所有贫困县全部摘帽。

党的十八大以来，以习近平总书记关于扶贫工作重要论述为指引，国家贫困治理体系经历着密集的调整与优化[2]，通过持续推进国家贫困治理供给侧创新[3]，国家贫困治理体系现代化程度和治理能力显著提升[4]，为打赢脱贫攻坚战提供了有力的支撑和保障[5]。截至2018年底，中国农村贫困人口从2012年的9899万人下降到1660万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点[6]，贫困地区农村居民收入年均实际增长10%，实际增速比全国农村平均水平高2.3个百分点。2018年贫困地区农村居民人均可支配收入相当于全国农村平均水平的71%，比2012年提高8.9个百分点[6]，与全国农村平均水平的差距进一步缩小，已经有436个县通过国家验收，成功实现脱贫摘帽。这些成就标志着全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战取得了重大的决定性进展，为保证时间节点高质量完成脱贫攻坚既定目标打下了坚实基础。随着超过半数的贫困县成功实现“摘帽”，全面认识贫困县在脱贫攻坚过程中取得的成果，准确把握“摘帽县”在巩固、提升和转化脱贫成果方面面临的形势和挑战，对于推动中国扶贫开发理论建设和政策发展都具有非常重要的意义，特别是对于贫困县谋划好“后摘帽”工作具有很强的现实意义。

然而，从知识界对县域脱贫攻坚的研究来看，主要成果集中在对县域贫困问题的认识、贫困县经济发展与减贫动力机制，以及对国家减贫政策在县域的实践过程及其成效的考察几个方面。在县域贫困问题研究方面，钟少颖、何则基于GIS空间分析法，分析了贫困县分布规律、致贫原因和资源禀赋，并提出了可能的减贫路径[7]；周蕾等探讨影响县域财富空间分布的地形环境动因，主张通过政府主导性产业向贫困县布局的方式推动趋于平衡发展[8]；郑长德基于四川省连片特困地区县的经验材料，验证了族群多样性对贫困的影响，认为族群关系的和谐对于缓解贫困有着积极影响[9]；陆益龙教授针对农村连片贫困问题的性质和成因，倡导宏观、中观与微观相统一的扶贫政策和制度体系建设[10]。在贫困县经济发展与减贫动力机制研究方面，方迎春基于2008—2014年县级面板数据分析提出，新时期区域发展仍然是缓解县域贫困的有效方式[11]；王守坤研究发现相对于地理发展条件相似的周边非国家级贫困县，国家级贫困县具有更大的城乡收入差距，因此促进劳动力向城镇转移将有效促进减贫[12]；杨颖通过对政府不同支出方式减贫效应的量化研究提出，应及时调整政府公共支出的投资方向与结构，以期更好发挥公共支出促进贫困地区经济发展与减缓贫困的作用[13]；此外，知识界还关注了县域经济增长与减贫的关系[14]等议题。在县域减贫实践及其成效研究方面，叶慧等以湖北省案例研究为基础，倡导进一步加强涉农资金整合以推动县域减贫[15]。李祖佩以某国家级贫困县涉农项目运行的案例研究为基础，讨论了国家政策干预与基层社会治理变迁的关系[16]。

总体而言，既有研究对于我们理解县域贫困问题的成因及减贫干预的重点具有重要的启示意义，但整体性关注县域贫困治理的理论与方法，如何认识脱贫摘帽成果及如何巩固脱贫成果的研究却并不多见。鉴于此，本研究首先从“目标-主体-方法”三位一体的视角入手，提出“以县域为单元的贫困治理”认识框架，并以此框架为基础讨论应当如何准确把握县域脱贫摘帽的成果与意义；继而以河南省开封市兰考县的经验为基础，分析贫困县实现脱贫摘帽以后面临的形势与挑战，以及如何有效巩固拓展脱贫成果。

二、“目标-主体-方法”：一个关于“县域贫困治理”的知识框架

众所周知，中国减贫事业取得了举世瞩目的巨大成就，被国际社会誉为减贫治理的“中国道路”。其基本经验之一在于始终坚持党对扶贫开发事业的领导，坚持政府主导作用的发挥。县域脱贫攻坚为整体性观察中国减贫道路及其经验提供了绝佳视角。一方面，随着全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战开启，党中央、国务院明确了实现所有贫困县全面脱贫摘帽是打赢脱贫攻坚战的总体目标之一。即在2020年以前，通过攻坚式扶贫的方式，迅速补齐县域各项短板，改善贫困县经济社会发展内外部环境，增强其发展内生动能，是全面建成小康社会背景下脱贫攻坚战赢得胜利的重要效标。另一方面，在“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫开发管理体制中，县一级直接面对贫困村和贫困农户开展工作，负责将国家层面的决策部署结合地方实际，有序贯彻、统筹推进。具体来说，我们可以从目标、主体和方法三个维度来理解以县域为单元的贫困治理。

(一)目标：“县摘帽、村出列、户脱贫”

自中国政府于1986年首次认定国家扶贫开发工作重点县以来，虽历经数次“有进有出”的动态调整，但从总量上看，贫困县数量一直没有减少。由于“穷帽子”往往能够带来相应的资源投入，以往一些贫困县不愿意摘帽，甚至以“贫”为荣，滋生了“等靠要”的思想，发展的内生动力不足。新时期，贫困县实现全部脱贫摘帽迎来了历史性的机遇。一方面，随着国家财力的不断增长，财政扶贫投入逐年增长，为整体性解决绝对贫困问题提供了基础；另一方面，随着中国经济发展模式的深度调整和城乡工农关系的转变，中西部欠发达地区迎来了实现全面消除绝对贫困，提振县域发展动能的绝佳机遇。因此，2015年11月，中央扶贫工作会议以后，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)，《决定》明确脱贫攻坚的总体目标，即到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困[17]。2016年4月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确了贫困县退出的标准和程序。值得注意的是，贫困县实现脱贫摘帽，内在地包含着贫困村出列和贫困人口脱贫目标的同步实现。

(二)主体：“中央统筹、省负总责、市县抓落实”

贫困治理是一项复杂的系统工程，从信息经济学的视角来看，相对于高层级的决策者而言，市县及以下的基层行动者掌握着更为丰富的“情境知识”，因此合理赋权基层，让基层行动者有效参与减贫与发展的决策和执行，在各项政策资源和社会资源的传递过程中，发挥主体作用，对于实现有效的贫困治理具有根本性的意义[18]。进入脱贫攻坚阶段，中国国家贫困治理体系进一步巩固和完善了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理机制，明确县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任。其主要职责包括：制定脱贫攻坚实施规划，优化配置各类资源要素，组织落实各项政策措施；指导乡、村组织实施贫困村、贫困人口建档立卡和退出工作，对贫困村、贫困人口精准识别和精准退出情况进行检查考核；制定乡、村落实精准扶贫精准脱贫的指导意见并监督实施，因地制宜，分类指导，保证贫困退出的真实性、有效性；指导乡、村加强政策宣传，充分调动贫困群众的主动性和创造性，把脱贫攻坚政策措施落实到村到户到人，以及坚持抓党建促脱贫攻坚，强化贫困村基层党组织建设，选优配强和稳定基层干部队伍等方面[19]。

从对县级党委政府在脱贫攻坚中的职责定位可以看出，县域脱贫攻坚涵盖了政策制定、政策执行、保障机制建设等多方面的内容。并且，县一级的工作覆盖了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准退出的全过程，为了推动“精准扶贫精准脱贫”基本方略的有效贯彻，涉及大量的配套改革事务[20]。可以说，打赢脱贫攻坚战，不仅是实现脱贫攻坚目标的过程，也是推动县域治理体系和治理能力现代化的过程。此外，还应看到县域脱贫攻坚直接面对老百姓，直接接触群众工作，人民群众能否从国家政策中有实实在在的获得感，是否在脱贫攻坚过程中增进对国家政策的认同和对执政党的真心拥护，很大程度上取决于县域脱贫攻坚工作做得是否扎实，是否有成效，是否扶到了点上、扶到了根上、扶到了心里。

(三)方法：“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”

习近平总书记指出：“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。”[21]过去三十多年间，中国政府主导的扶贫开发事业之所以能够取得举世瞩目的成就，其基本经验之一在于始终加强党对扶贫开发工作的领导、充分发挥好中国特色社会主义集中力量办大事的制度优越性。县级是统筹推进脱贫攻坚工作有序开展的“一线战场”，县域坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，体现在县级党委政府把脱贫攻坚作为“头等大事”和“第一民生工程”来抓，将制度优势充分体现，最大限度地聚合各种资源，把分散的项目、资金、人力有效整合，向脱贫攻坚聚焦，更好地运用政府、市场和社会三种力量、三种机制，形成强大合力，从而为赢得脱贫攻坚战全面胜利提供制度上、组织上、资源上的保障。

要之，县域贫困治理不仅仅是完成脱贫攻坚既定目标的过程，以县域为主体的贫困治理和县域坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的实践方略，构成了对县域贫困治理的完整理解。“目标-主体-方法”三位一体的县域贫困治理框架，不仅为我们丰富县域贫困治理的研究提供了综合性的视角，也为我们准确认识和把握县域“脱贫摘帽”的各方面成果提供了有益的启示。

三、理解贫困县“脱贫摘帽”的多方面成果

从上述“目标-主体-方法”三位一体的县域贫困治理研究知识框架出发，结合已脱贫摘帽县的经验，则不难发现贫困县实现脱贫摘帽的成果是多个层面的。其直接成果体现在高质量完成了中央关于县域脱贫攻坚的总体目标，为全面建成小康社会补齐了“突出短板”。其间接成果则体现在，贫困县经济社会发展面貌显著改善，后续发展有了良好基础；探索出了一套科学、高效的县域治理体系，县域治理能力显著提升；党的基层组织凝聚力、战斗力明显增强，党的执政基础更加稳固。

首先，实现了中央关于县域脱贫攻坚的总体目标，为全面建成小康社会补齐了“突出短板”。全面建成小康社会，最艰巨的任务在农村，特别是农村贫困地区，打赢脱贫攻坚战是补齐全面建成小康社会突出短板的重大战略部署。2015年11月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确脱贫攻坚的总体目标。经过不懈努力，已脱贫摘帽县实现了脱贫攻坚的各项预期目标，贫困人口实现了“两不愁、三保障”的目标，县域内——特别是县域贫困村——基础设施、基本公共服务明显改善，自我发展能力初步形成，各项指标明显提升，为全面建成小康社会补齐了“突出短板”。

其次，脱贫攻坚促进县域经济社会发展面貌显著改善，为后续发展奠定了良好基础。脱贫攻坚是一项综合性的系统工程。在县域层面，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局是总的方法和根本路径。随着脱贫攻坚各项政策部署落地，县域产业体系、城镇化体系初步形成，教育、医疗、文化等各项民生事业取得了长足发展，县域发展的软、硬件条件有了较大改善，这无疑为脱贫摘帽县抢抓新一轮发展机遇奠定了较好基础。

再次，脱贫攻坚引领改革深化，探索形成了县域治理的有效模式。实现脱贫摘帽的过程，也是贫困县全面深化县域各领域改革，推进县域治理体系和治理能力现代化的过程。围绕脱贫攻坚目标的实现，一些长期困扰县域治理的难点问题有了针对性的解决方案。县域各项政策之间、各部门之间的协同性显著增强，政策执行的最后一公里问题得以有效克服。事实证明，已脱贫摘帽县的县域治理体系不断完善，治理能力有了大幅提升。

最后，党的基层组织凝聚力战斗力显著增强，执政基础更加稳固。党对扶贫开发工作的领导是我国国家减贫治理体系最为鲜明的特征，也是最大的政治优势。县域脱贫攻坚过程中，党建扶贫领域“党政双主官任组长”“五级书记一起抓扶贫”、驻村工作队和第一书记、基层组织建设和集体经济发展、作风建设等制度安排，为各项工作有序开展、有力推进提供了强劲的政治保障和制度保障。深入实施精准扶贫精准脱贫的基本方略，实际上就是践行党“实事求是”思想路线和从“群众中来到群众中去”工作路线的生动体现。以脱贫攻坚为抓手，党的基层组织凝聚力、战斗力显著增强，随着各项政策举措落地，人民群众有了实实在在的获得感，增进了对党的领导和党的政策的认同。

四、摘帽贫困县如何巩固拓展脱贫成果？——兰考的案例

2014年，河南省兰考县被确定为习近平总书记党的群众路线教育实践活动联系点。习近平总书记先后两次亲临兰考，叮嘱兰考的党员干部要像焦裕禄那样到群众中去，想办法让农民的钱袋子尽快鼓起来。面对总书记的嘱托，兰考立下了“三年脱贫、七年小康”的军令状。兰考县作为焦裕禄精神的发源地，肩负着总书记的殷重嘱托，始终将“脱贫摘帽奔小康”作为全县工作的重中之重。经过两年多努力，兰考县的贫困人口已经由2014年7.7万人迅速减少到2018年底只有3127人，贫困发生率由2014年的11.8%降至2019年的1.27%，县域经济一二三产融合发展的局面基本形成，城乡一体化发展的态势明显加快，改革创新的内生动力持续增强，人民群众的幸福指数大幅提升，各级党员干部谋求发展的信心更加坚定，干事创业的热情空前高涨。2017年3月27日，河南省政府宣布，经国务院扶贫开发领导小组评估，兰考县正式脱贫摘帽。实现整县脱贫摘帽以后，兰考县坚持在思想认识上不懈怠，在政策措施上不松劲，迅速部署和落实巩固拓展脱贫成果，推进全面建设小康社会各项工作。兰考在巩固拓展脱贫摘帽成果方面的主要做法集中体现在以下方面。

(一)摒弃“歇脚缓劲”思想，凝聚巩固拓展脱贫摘帽成果共识

兰考县委县政府清醒地认识到，虽然取得了脱贫攻坚的胜利，但在全面建成小康社会路上，兰考仍然面临众多挑战：经济总量偏小，综合实力不够强，城乡居民可支配收入仍低于全省平均水平近37%；主导产业竞争力还没有完全形成，对发展的支撑作用还没有充分发挥；城镇化水平偏低，城市功能还不完善，镇村建设相对滞后，现代服务业刚刚起步，城乡一体化发展任务艰巨；教育、医疗、养老等民生事业还需大幅提升，公共服务供给能力还需进一步加强。特别是整体脱贫之后，部分群众脱贫基础还比较脆弱，农民年人均纯收入低于4000元的还有近2万人，因灾因病因学返贫随时可能发生；未脱贫人口中丧失劳动能力和无劳动能力的占70%，政策兜底任务还很重；贫困村、非贫困村产业发展不均衡，集体经济还比较薄弱。这些问题既是兰考县急需补齐的工作短板，更是全面建成小康社会的关键制约。同时，兰考面临着重大的发展机遇，兰考政治优势明显，是国家新型城镇化综合试点县、全国普惠金融改革试验区、全省改革发展和加强党的建设综合试验示范县等，政策优势叠加、发展空间广阔；省委、省政府深入推进“三区一群”建设，全面融入国家“一带一路”建设，为兰考融入全省、全国和全球发展大局创造了难得的历史机遇。面对重大发展机遇和政策利好，发展机遇稍纵即逝，保持脱贫攻坚阶段形成的良好发展态势，稳步实现全面建成小康社会目标，容不得丝毫懈怠。清醒的认识带来了迅速的“稳定脱贫奔小康”行动。2017年4月18日，兰考县举行了“稳定脱贫奔小康誓师大会”，国家、省直相关部门负责同志，曾在兰考任职的有关领导同志，全县副县级以上领导干部，乡镇(街道)、县直单位在职人员、企业单位党员代表及稳定脱贫奔小康工作队队员，全县450个行政村“两委”干部，全县企业代表等约7000人参加誓师大会。通过召开誓师大会、组织干部学习、加强宣传等方式，兰考全县上下凝聚起通过“稳定脱贫奔小康”巩固拓展脱贫摘帽成果的共识，有效消除了“歇脚缓劲”的思想认识。

(二)以稳定脱贫奔小康统揽全县经济社会发展全局

兰考县明确“全面建成小康社会，必须持续探索县域治理新途径，以巩固拓展脱贫成果为基础，培育壮大产业体系，加快城乡一体化发展，深化改革、扩大开放，统筹推进经济社会全面发展”。经过扎实调研和缜密论证，兰考制订并颁布了《关于稳定脱贫全面建成小康社会的意见》(以下简称《意见》)，全面部署落实稳定脱贫奔小康各项工作。《意见》明确稳定脱贫全面建成小康社会的总体要求、工作目标、重点工作与关键环节，以及组织保障体系。成为全县以稳定脱贫奔小康统揽经济社会发展全局的纲领性文件，为各行业部门、各主体有效行动提供了指南。在深入调查的基础上，对稳定脱贫存在的风险点进行了全面摸查，出台了《全县“稳定脱贫整改提升大会战”十项工作要求》和《兰考县稳定脱贫整改提升大会战督查巡查工作实施方案》，并于5月5日组织召开专题会议部署落实相关工作。

具体来说，兰考县在构建稳定脱贫长效机制方面，除了坚决贯彻2016年4月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困县退出机制的意见》中关于“贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫”要求之外，结合自身实际，谋划了一批有针对性的政策举措。主要包括：(1)在保持原结对帮扶关系不变的基础上，调整优化县直和乡镇机关党支部，与454个农村(社区)党支部结对子，选取后备干部和入党积极分子，组建454个稳定脱贫奔小康工作队，在基层组织建设、产业发展等方面持续开展驻村帮扶。(2)继续推进转移就业扶贫，加强贫困家庭劳动力技能培训，重点实施与兰考产业体系相关的培训项目。继续推进产业扶贫，对脱贫攻坚中已经培育形成的产业，持续在技术、资金、信息等方面进行帮扶；对尚未形成特色产业的村，帮助找准产业发展方向、谋划实施具体项目。继续推进社会保障扶贫，加大教育、医疗、养老、住房等保障力度，持续开展最低生活保障、特困人员救助供养、保险救助等工作。(3)坚持贫困村与非贫困村同步推进，持续加大农村道路、农田水利、美丽村庄等基础设施建设力度，持续改善农村生产生活条件，持续提高公共服务能力和水平，推动农村繁荣发展。(4)围绕稳定提升脱贫成效，探索建立高精度考核指标体系，将劳动力就业、产业发展、美丽村庄、集体经济等方面作为重点考核内容，建立台账，强化督导，并将考核结果作为干部评优评先、选拔任用的重要依据。此外，兰考坚持以“稳定脱贫奔小康”统揽经济社会发展全局，通过培育壮大县域特色产业体系，加快推进新型城镇化体系，加强基础设施建设，深化改革开放，着力保障和改善民生、促进生态文明建设等手段，将稳定脱贫与全面小康有效衔接，争取在巩固拓展脱贫成果的基础上，不断提升发展能力和水平。

以贯彻落实《意见》要求为根本，兰考县陆续出台了相关政策，构筑起稳定脱贫奔小康政策体系(“三保障五政策”)，涵盖了教育保障、医疗保障、住房保障；产业发展政策、就业创业政策、金融支持政策、设施农业政策、标准化厂房补助政策等。通过这些政策，兰考县构筑起了更加有效的农村社会安全网，激活了脱贫农户、脱贫社区进一步发展生产、就业创业的热情，增强了各项发展能力。

(三)“党建引领”成为巩固拓展脱贫摘帽成果的强大引擎

在脱贫攻坚阶段，党建引领为脱贫攻坚提供了有力的政治保障和组织保障，有效提升了党的基层组织凝聚力和战斗力。进入稳定脱贫奔小康阶段，兰考进一步加强党建引领，推出了多项重要举措。一是延续党政双主官负责的责任体制。“五级书记一起抓扶贫”体现了脱贫攻坚的内在要求，通过各级党委统揽全局、协调各方，各项工作得以有序有力推进。稳定脱贫奔小康同样是一项综合性、系统性工程，兰考将其视为全县工作的重中之重，压实主体责任，形成了高效的领导体系。二是强化驻村帮扶。推进“支部连支部、携手奔小康”工作开展，在保持原结对帮扶关系不变的基础上，调整优化县直和乡镇机关党支部，与454个农村(社区)党支部结对子，选取后备干部和入党积极分子，组建454个稳定脱贫奔小康工作队，在基层组织建设、产业发展等方面持续开展驻村帮扶。三是继续实施“双提升工程”。“提升基层组织服务能力、提升村集体经济实力”在脱贫摘帽中发挥了重要作用。在稳定脱贫奔小康阶段，继续实施“双提升工程”，能够有效提升基层组织的战斗力和凝聚力，增进社区团结，从而更好引领农户抢抓发展机遇，实现快速发展。四是坚持基层党建“抓两头、带中间”的做法。突出整顿软弱涣散农村基层党组织，积极开展重树“四面红旗”评选活动，补齐短板，激发活力。每年按照行政村总数10%的比例倒排，通过选派整建队伍，吃透村情民意，联合会诊定案，开展集中整顿，评估验收问责，建立持续机制“六步工作法”，建强支部班子治“弱”，规范制度运行治“乱”，提升“造血”能力治“穷”，推动软弱涣散村党组织转化升级。学习运用焦裕禄树立“四面红旗”的做法，围绕脱贫攻坚、基层党建、产业发展、美丽村庄，每半年开展一次“红旗村”评选表彰，每评上一面红旗，给予村干部每月500元工作报酬奖励，激发了村级组织比学赶超、晋位争先的热情。五是选优配强带头人。把选好育强村党支部书记作为打开农村工作局面、加快脱贫攻坚步伐的“金钥匙”，着力培养一批能带领贫困群众共同致富的骨干力量。

(四)开展“一创双提”活动促进县域治理体系和治理能力的优化提升

所谓“一创双提”，指的是兰考根据河南省委“兰考各项工作要在全省当标杆”的要求，紧紧围绕建设区域副中心城市的奋斗目标，紧扣兰考发展实际和群众新期待，开展的“创新思想观念、提高工作标准、提升发展环境”活动。通过广泛征求意见和充分调研，兰考认识到影响和制约兰考跨越发展的突出问题是经济社会日益快速发展的需求与广大干部群众相对滞后的思想观念之间的矛盾，以及由此产生的工作标准不高、发展环境不优等问题。如果能有效解决这些问题，兰考将迈上科学发展的快车道；否则，兰考将会在低水平发展的门槛内长期徘徊。具体而言，“一提双创”活动重点解决思想观念、工作标准、发展环境三个方面的问题。在实施“一提双创”过程中，兰考继续坚持问题导向，破解县域治理领域的难题，稳步提升县域治理体系现代化水平和治理能力。我们看到在脱贫攻坚阶段形成的众多好的做法和经验，直接转化应用到新时期的工作中，如督查体制改革、放管服改革、社会信用体系建设等。

(五)探索实践稳定脱贫奔小康多元化模式

脱贫摘帽后，兰考继续探索多元化的模式，助推稳定脱贫奔小康。如集体经济发展政策方面，兰考县探索提出“盘活集体资产、开发集体资源、发展服务经济、开展经营服务、发展物业经济”的思路，财政、农林、水利、金融等部门出台22项扶持措施，这些措施包括整合涉农资金向村集体经济项目倾斜、土地出让收益按规定返还村集体、专项资金形成的资产转交村集体或村集体领办、创办的合作社持有和管护等。在社会扶贫领域，兰考坚持“党建引领、党群融合、自力更生、勤劳致富”的原则，形成了政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局。打造“爱心超市”平台，确保帮扶精准。在全县16个乡镇(街道)建立32家“爱心超市”，超市中粮油、衣物、学生用品等种类不低于30种。以“爱心超市”缺货榜等形式向社会各界有针对性地征集物资，动员机关、企事业单位及党员干部和群众捐赠衣物，建立网上平台，实现线上线下互动，让爱心资源得到合理配置。脱贫户通过“积分”卡，可到爱心超市按需选取日用品，有效解决了捐赠方与贫困户“供需信息不对称”问题，让帮扶更加精准，贫困群众的获得感和幸福感得到提升。此外，兰考通过推进兰考版“扶贫车间”——巧媳妇工厂建设，促家风带社风。全县以促进妇女创业创新增收致富为目的，为每个乡镇(街道)下拨专项资金，实施以服装类、手工制品类、电子商务类、农家乐类、种植养殖类等为特色的“巧媳妇”工程，形成“一村一品一特色”的妇女创业就业格局，有效带动了女性就业，提高了脱贫成果的稳定性。

五、总结与讨论

脱贫攻坚的目标是消除绝对贫困现象，对贫困人口而言就是实现“两不愁三保障”。国内外实践证明，摆脱绝对贫困的人群往往还是相对贫困人口，具有稳定性差、抗风险性弱、返贫风险高等特点，因此贫困县摘帽后巩固拓展脱贫成果具有十分重要的意义。“进一步提高脱贫质量、巩固脱贫成果、缩小相对贫困的关键，还在于以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，通过进一步深化结构性改革，提高区域内部发展能力，为贫困人口创造更好的发展环境，提供更多的发展和就业机会，提高农村劳动力的就业质量，实现包容性、益贫性增长。”[22]

巩固拓展脱贫成果是精准扶贫精准脱贫基本方略的自然延伸，是“脱贫成效”赢得人民认可、经得起历史检验的关键。习近平总书记多次强调，赢得脱贫攻坚的伟大胜利是“庄严承诺”“一诺千金”。坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，建立稳定脱贫长效机制，做到“脱真贫、真脱贫”，“脱贫成效”要得到人民的认可，经得起历史检验。刚刚实现脱贫目标的农户、社区和贫困地区，在自然、市场等多重风险因素的侵袭下，存在较高返贫风险，需要在一定时期内保持政策的延续性，建立稳定脱贫的长效机制，对于防止返贫具有重要意义。

巩固拓展脱贫成果是做好脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接的重要内容，是全面实施乡村振兴战略，推进社会主义现代化强国建设进程的客观要求。党的十九大报告描绘了未来中国特色社会主义现代化强国建设的宏伟蓝图，指明了未来改革与发展的前进方向。实现脱贫攻坚总体目标，不仅是全面建成小康社会的标志性指标，也是为全面实施乡村振兴补短板、打基础的关键之举。通过实施脱贫攻坚战略，贫困县县域经济社会发展面貌显著改善，初步形成了内生动力和良好发展态势，为全面实施乡村振兴战略打下了较好基础。巩固拓展脱贫成果着眼于进一步夯实基础，提振内生动能，保持良好发展态势，在新一轮发展的机遇期就会乘势而起，赢得更大的胜利。

巩固拓展脱贫成果是进一步完善县域治理体系提升治理能力的需要，是县域推进国家治理体系现代化的重要内容。县一级在中国国家治理体系中是非常重要的层级，不仅是重要的行政单元、发展单元，也是基本的治理单元，县域治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系现代化的重要内容之一。在脱贫攻坚过程中，县域不仅是各项政策资源下沉到基层的前线指挥所，也是改革与创新的前沿阵地。围绕着打赢脱贫攻坚战，县域治理领域各项改革措施密集出台，解决了一些长期想解决却解决不了、解决不好的问题，形成了众多体制机制创新。这些创新成果，不仅对于脱贫攻坚促进贫困治理体系形成本身具有意义，也为未来县域治理的其他领域实践提供可资借鉴的方案。因此，巩固拓展脱贫成果，着眼于将这些创新做法、经验模式及时转化为县域治理的制度化安排，从而更好提升县域治理水平。

巩固拓展脱贫成果是加强党对县域农村工作及相关事务领导，巩固党的执政根基的必然要求。实现脱贫攻坚，兑现“庄严承诺”起到了“徙木立信”的作用，高质量实现脱贫摘帽，凝聚了党心民心，高标准贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略，让老百姓增强了对党的政策的理解与认同，坚定了在党的领导下实现乡村振兴的信心。在此意义上，巩固拓展脱贫成果，实际上就是巩固党的建设的成果，体现了巩固党的执政根基的必然要求。

综上所述，对于“摘帽县”而言，巩固拓展脱贫成果是其当前最为重要的任务。不仅有利于建立稳定脱贫的长效机制，而且有助于县域持续发展能力的建设，有利于县域治理体系的完善和治理能力的提升。鉴于此，应着力克服“歇脚松劲”的思想，提升政治站位，做到思想上不松懈、政策上不松劲，及时巩固拓展脱贫成果，最大化打赢脱贫攻坚战的胜利果实。在巩固拓展脱贫成果过程中，要从政策体系、组织体系、保障体系等关键点全方位发力，突出改革创新思维，久久为功。在政策体系建设方面，要守好农村社会安全网，保持良好的发展态势，在生产扶持、就业扶持等方面保持政策的稳定性，并因应发展形势变动及时调整政策。在组织体系方面，要坚持党建引领，坚持以稳定脱贫奔小康统揽经济社会发展全局，协调各方积极力量，增强政策之间、部门之间的协同性。在保障体系方面，应着力加强政治保障、组织保障体系，在土地政策、投融资政策方面，形成有力保障和支撑。特别是，应着眼巩固拓展脱贫成果与实施乡村振兴战略相衔接。对于贫困县而言，巩固拓展脱贫成果是为乡村振兴打基础的工作，应在一定时期内保持攻坚目标不变，在巩固拓展脱贫成果提升脱贫质量的过程中，夯实贫困村实现乡村振兴的基础。