2001年以来我国大学生入伍政策文本分析及思考

李彩彦

（昆明学院学前与特殊教育学院，云南 昆明 650214）

征召大学生参军是我国推进国防和军事现代化的重要战略，是发挥军队育人特色、实现军地融合发展的关键举措，是助力青年成长成才的有效途径。2001年修订的《征兵工作条例》规定“依法可以缓征的、正在全日制高等学校就学的学生，本人自愿应征且符合条件的，可以批准服现役”，拉开了大学生入伍的序幕。“当兵热不热，关键看政策”。［1］为鼓励大学生踊跃入伍，国家出台多项政策。“军队的基础在士兵，士兵的源头在征兵，征兵的核心在政策，政策的关键在落实。”［2］“政策是过程，也是产品，是文本，也是话语”。［3］政策是“从文本上来干预实践”。［4］“文本分析尤其对官方文件的分析在社会科学研究中有着独特的地位”。［5］本文对2001年以来我国大学生入伍政策展开分析，梳理历史发展脉络，明晰政策内容机理，认识大学生入伍的价值、特点、模式和措施，考察其效果及困境，为进一步发挥大学生入伍政策的法理作用和实践效力奠定基础。

一、2001年以来我国大学生入伍政策的发展脉络

（一）发展阶段

“政策文本是政策过程的历史沉淀物，作为一种稳定性的制度表现形式，推动着政策的变迁”。［6］“在人民军队发展史上，曾有三次知识分子或学生大规模应征入伍”。［7］延安时期（1937年—1942年）、建国后不久的一段时期、20世纪80年代初。加上2001年以来这次，共有四次。下文从试点、全面实施、调整创新三个阶段，分析2001年以来大学生入伍政策的发展变化。

试点阶段（2001—2004年）。2001年我国在部分高校试点征集在校大学生参军，拉开了大学生入伍的序幕。2001年修订的《征兵工作条例》规定“依法可以缓征的、正在全日制高等学校就学的学生，本人自愿应征且符合条件的，可以批准服现役”，“从今年（2001年）冬季征兵开始，先在部分高等学校进行试点，通过摸索取得经验后，再全面铺开。”试点时期，大学生征兵范围小、规模小，实行自愿原则。

全面实施阶段（2005—2010年）。2005年国务院、中央军委宣布全面开展征集在校大学生入伍工作。2008年把征兵对象由农村青年、城镇待业青年调整为“一个为主，两个优先”（各级各类院校应届毕业生为主，优先征集高学历青年和应届毕业生）。“2009年开启大规模大学生入伍的新征程”，［8］胡锦涛总书记强调“完善依托国民教育培养军队人才体制机制，吸引社会高层次人才到军队工作”，［9］2009年国家出台《关于做好普通高等学校应届毕业生征集工作的通知》等10项政策鼓励大学生入伍。这一阶段的大学生入伍本着自愿原则，以鼓励为主，征集范围和对象扩大，但也暴露出“思想认识不到位、政策吸引力不强、教育引导不到位、工作运行不够科学”［10］等问题。

调整创新阶段（2011—2019年）。2011年第三次修订《中华人民共和国兵役法》，规定“中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役”，以法律的形式明确服兵役是大学生作为公民的义务。这一阶段大学生入伍具有法制化、程序化、义务性、形式多样性、大规模性等特征，入伍政策具有体系化、精细化特点。大学生服役形式多样，入伍时间相对灵活（在校生或应届毕业生、2013年调整为夏秋季征兵）；国家在大学生入伍和退役的体系化、制度化上多措并举，加大征兵宣传，成立专门机构，如2018年国家成立退役军人事务部，2019年成立退役军人服务中心，肩负大学生就业创业、优抚帮扶、权益保障等职责。

（二）2001年以来我国大学生入伍政策概貌“数”描

大学生入伍如火如荼，但是目前国内没有专门的大学生入伍政策汇编。本文研究资料来自国防部、教育部、全国征兵网等权威网站发布的2001—2019年国家层面所出台、沿用（含新中国成立以来颁布并沿用至今）的大学生入伍的法律、法规和领导人回信等，共82项。政策文本的选择采用两种方式：一是选择政策标题中包含大学生入伍及其近义词（应征入伍、参军入伍、大学士兵等）的政策文本；二是选择政策内容包括大学生入伍及其相关主题的政策文本。进一步筛选（剔除与合并同类政策、常规工作通知）后着重分析71项政策文本。从政策文本的数量、颁布时间、类型、权威部门来数描大学生入伍政策概貌，进而探寻该项政策的发展特点。

1.政策数量和时间

广义上，教育法律是教育政策的一种表现形式。大学生入伍主要从有关法律和政策来规范。与大学生入伍有关的国家法律有10项，其中，2001年以后颁布5项，有5项是新中国成立后的国家立法，几经修订，沿用至今。从政策规范来看，大学生入伍政策文本有60余项。由图1可知：

图1: 大学生入伍政策的数量及其年份分布图

大学生入伍政策数量和颁布时间（含修订）呈波浪式发展。在数量方面，2001至2019年平均每年出台（含修订）4.16项政策。政策出台最密集的年度为2009年（10项），其次是2018年（8项），然后是2010年、2011、2019年各7项。“作为文本的政策是社会政治经济等在某领域综合作用的结果与表征，能敏锐地感应社会过程的变化和多样性,其演化反映着该领域社会结构和组织形态的变迁。”［11］政策的时间节点与实践效应凸显。2009年是大学生入伍的关键之年，发布大学生入伍政策10项，居历年之首；胡锦涛总书记在中国特色军民融合式发展路子研究集体学习时提出“完善依托国民教育培养军队人才体制机制”，2009年大学生入伍人数由2008年3.9万人增长为13万人。2011年大学生入伍迈上新台阶，《中华人民共和国兵役法》2011年第三次修订，大学生入伍由“可征”转变为“应征”。政策是国家政治的视窗，2018年、2019年大量出台和修订政策，这是国家全面推进依法治国背景下密集出台和修订法律、法规和政策的缩影。

2.政策类型

“社会政策学家多贝尔·杜伯斯坦（Andrew W.Dobelstein）把公共政策文本分为立法性政策、行政性政策、执行性政策及司法性政策四类”。［12］“刘复兴把教育政策文本分为某一单项政策、某一领域教育政策、国家总体教育政策、元教育政策四个层次”。［13］本文把政策文本分为三类：一是总体性政策文本，它是国家总体政策文本的总和，包括基本政策和具体政策；二是领域政策文本，它是关于某一领域的政策文本的集合；三是单项政策文本，它针对某一问题而制定。由表1可知，领域政策（42项）、单项政策（27项）较多，国家总体政策（10项）相对较少。

表1: 政策类型

从文件的类型来看（见表2），通知36项、意见11项、法律10项、办法9项、条例5项、标准3项、规定3项、决定1项、公告1项。具有最高权威、约束力的“法律”数量较多，其次是具有强制性、规范性的“条例”“规定”“决定”“办法”“意见”等。

表2: 文件类型

3.政策文本权威部门

政策文本分析“关键是把握文本的内在结构”，权威、价值和控制是政策文本内在结构的三要素，也是评价政策本文的三个指标。“权威是最根本的要素，是政策的基础，可从政策文本中权威部门的构成及相互关系来考察”。［14］2001年以来的大学生入伍政策多部门联动、“政出多门”。一是多部门联动。由表3可知，多部门联合颁布的大学生入伍政策达51项，占总数的62.2%。二是“政出多门”。多部门联合颁布的51项政策中，以3个部门（16项）、2个部门（16项）联合颁发为主，最多的为12个部门联合出台一项政策。三是参与政策发布的权威部门多，由表4可知，共有38个部门先后、不同程度地参与大学生入伍政策发布。通过对颁布政策的权威部门统计，出现频次高的部门依次是总参谋部30次、总政治部20次、教育部20次。全国人大（常委会）颁布的政策具有最高的法律效力、最权威，出现达10次之多。

表3: 权威部门个数及其政策数量

表4: 政策权威部门构成及其频次统计表

总政治部教育部财政部总后勤部全国人大（常委会）国务院教育部办公厅民政部公安部国防部（征兵办公室）中央军事委员会中央军委政治工作部20 20 13 10 10 9 8 8 7 7 6 6总装备部退役军人事务部教育部高校学生司国务院国有资产监督管理委员会国家税务总局中央组织部中央军委国防动员部中央政法委员会中央宣传部卫生部中国人民银行司法部4 4 4 3 2 2 2 2 2 1 1 1总干部部中央编办最高人民检察院教育部全国教育资助中心公务员局工商总局最高人民法院国家医疗保障局中共中央办公厅中央精神文明建设指导委员会办公室国家发展和改革委员会合计：38个权威部门1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

（三）2001年以来我国大学生入伍政策发展特征

1.政策的法制化发展

大学生入伍政策的法制化程度不断提高。一是有法可依。具有最高法律效力的《兵役法》等相继出台，数量达10项。二是全国人大（常委会）、国务院、中央军委等具有较高法律效力和权威的部门频频出招。三是入伍对象在法制化进程上经历了两次大转变，大学生入伍由“缓征”到“可征”再到“应征”。1998年修订的《兵役法》规定“应征公民是维持家庭生活的唯一劳动力或者是正在全日制学校就学的学生，可以缓征”，对大学生缓征兵役。2001年修订的《征兵工作条例》规定“依法可以缓征的正在全日制高等学校就学的学生，本人自愿应征并且符合条件的，可以批准服现役”，大学生服兵役从“缓征”转变为“可征”。2011年修订的《兵役法》规定“中华人民共和国公民，不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有义务依照本法的规定服兵役”，作为我国公民的大学生成为兵役“应征”对象。

2.政策的精细化发展

一是发展历程上，大学生入伍从试点到全面实施再到调整创新的发展轨迹，正是该项政策精细化的发展之路。二是政策类型上，具有从”一般”到“具体”、从“综合性”到“专门性”的特征，政策的可操作性增强，对大学生入伍的实施和支持更实更细。三是内容的精细化。如大学生退役复学从宏观规定到专项办法，透露着政策内容的精细化。2001年《征兵工作条例》规定“原就读学校应保留其学籍，退伍后准其复学”，2013年出台专项政策《应征入伍高等学校录取新生保留入学资格及退役后入学办法（试行）》。四是环节流程的精细化。如2004、2008、2014年三次调整体检标准。

二、2001年以来我国大学生入伍政策内容素描

（一）为什么实施大学生入伍政策

“为什么实施”的问题涉及大学生入伍政策的目的、价值和原因，也在一定程度回答了大学生入伍成为重要公共政策的起因。首先，大学生入伍是履行法定兵役义务。《兵役法》规定“中华人民共和国公民都有义务依照本法的规定服兵役”。其次，大学生征兵是顺应全球“知识军事”的迫切需要，是实现“强军梦”的内在要求，是促进青年成长成才和锤炼品格的重要举措。

（二）谁来实施大学生入伍政策

“谁来实施”的问题涉及大学生入伍登记、征集、体检、政审、服役、退役各个环节以及优惠政策的领导、组织、实施、管理的主体及其职责，涉及到高校、各级政府和部队等多层次主体。

第一是兵役工作领导机构和执行主体。《兵役法》、《民兵工作条例》规定“全国的兵役工作，在国务院、中央军事委员会领导下，由国防部负责。各军区按照国防部赋予的任务，负责办理本区域的兵役工作。机关、团体、企业事业单位和乡（镇）人民政府，依照本法的规定完成兵役工作任务。兵役工作业务，在设有人民武装部的单位，由人民武装部办理；不设人民武装部的单位，确定一个部门办理。”“县级以上地方各级人民政府组织兵役机关和有关部门组成征集工作机构，负责组织实施征集工作。”通过法律、条例从国家层面明确了兵役领导主体是国务院和中央军事委员会，直接责任主体是国防部，兵役工作业务的执行主体是人民武装部。各军区是地方兵役领导主体和执行主体。征兵的组织机构是县级以上各级人民政府和有关部门。高校在大学生应征、退役复学中起桥梁作用。

第二是大学生入伍工作的具体执行和实施主体。具体到入伍登记、征集、体检、政审、服役、退役等各个环节的管理、实施和执行主体与对象，以及优惠政策的办理和执行单位。主要涉及四类主体，一是县、市辖区的兵役机关和公安部门，参与兵役登记、体检、政治审查、新兵接送。二是高校，主要配合大学生征兵的宣传、组织、场地和费用的提供，做好退役复学学生的教育、管理和资助。三是部队，负责大学生士兵的教育、管理、训练和使用。四是优惠政策落实主体，如民政部门等。

（三）为谁实施大学生入伍政策

“为谁实施”的问题涉及大学生入伍各环节管理、教育和安抚的客体与对象。主要涉及三类对象，一是大学生及其家庭。随着征兵工作从试点走向全面实施，覆盖面扩大，人数增加。2002年《关于进一步做好从全日制高等学校在校学生中征集新兵工作的通知》提出“扩大范围。征集的对象为本人自愿入伍的男性学生，并可征集部分女性学生”。2013年《关于从全日制高等学校在校学生中征集新兵有关问题的通知》规定“凡符合条件的高校往届毕业生、应届毕业生、大学在校生和刚被录取的新生，全部纳入征集对象范围”。二是部队，为实现国防和军队现代化建设，改善兵员结构和质量，依托国民教育选拔和培养士官、军官队伍，促进军地融合发展。三是高校，高校是大学生入伍的“中间地带”。

（四）怎么实施大学生入伍政策

“怎么实施”的问题涉及大学生入伍的条件、标准、环节、方法和路径。具体到大学生入伍的登记、征集、体检、政审、服役、退役、教育、管理等各个环节。

1.指导思想和问题解决思路明确

第一，指导思想旗帜鲜明，政策目的明确。大学生征兵是一项国家战略，是适应新形势、加强国防和军队现代化建设、提高兵员素质的重要举措，是军队依托国民教育选拔和培养士官、军官的途径，是推动军民融合发展的重要举措。

第二，工作思路清晰。政策规定了征集范围和对象、征集条件和标准、征集程序和办法、征集机构。一是征兵工作循序渐进，先试点后全面实施。二是全流程贯通。三是从数量增长转向质量发展。2013年《关于做好征集大学生入伍工作的通知》指出”提高大学生征集的质量层次作为今年征兵工作的重中之重”。四是从宏观规划到具体精准，纵观大学生入伍政策，从提出面向大学生征兵，到制定具体实施办法，再到保障措施不断细化。五是保障效果。力争入伍大学生“政治上有进步、经济上有优待、工作上有出路、发展上有前途”，［15］实现“入伍欢心、在伍安心、退伍放心”。

2.多部门联动、多措并举

“政策文本的生产不是对文本生产者‘作品’的简单聚合，而是多元政策文本生产者之间互动的结果。”［16］大学生入伍是一项社会工程，是多部门联动、多管齐下的“组合拳”。

第一，政策红利惠及多方面。一是政治待遇、提干，大学生参军享受“四个优先”（报名优先、体检政审优先、审批定兵优先、安排使用优先），入伍期间表现优秀的可以提干、留队。二是奖、助、补、免措施。入伍大学生享受奖励补助、国家助学贷款代偿、学费减免等优惠。三是打通求学通道，主要是保留学籍或入学资格、退役复学、报考军校、退役大学生专项硕士计划。四是退役安置，退役安置政策达到22项之多。五是就业优待。

第二，系统规划。从大学生征兵和服役的教育管理、选拔留用、退役安置三方面做一体化规划。2010年《关于加强大学生士兵教育管理和培养使用的意见》提出“准确把握大学生士兵工作的特点规律，紧紧抓住入伍训练、教育管理、选拔使用、人才保留等环节，加强对大学生士兵教育管理和培养使用”。

第三，加强宣传。一是点面结合，做好征兵宣传总部署。2011年《大学生士兵相关政策调整宣传教育提纲》对大学生士兵政策调整及其宣传教育做了总体部署，2013年《关于做好征集大学生入伍工作的通知》提出“要把兵役法宣传和政策法规解读作为重点内容”。二是出台征兵宣传专项政策，如《关于加强和改进新形势下征兵宣传工作的意见》、《教育部办公厅关于组织学生收看大学生版征兵公益宣传片的通知》。三是做好典型宣传教育。如选拔“征兵形象大使”，在大学生年度人物中选树和宣传入伍大学生先进事迹，弘扬参军正能量。

第四，适时调整。如2011年相继调整完善了大学生士兵提干考学、保送入学、士官选取、退役安置等政策制度。一是有关法律、政策的修订与调整。其中资助政策调整最频繁，2009至2014年发布和调整资助类专项政策达7项。二是调整条件和标准。2004年、2008年、2014年三次调整体检标准和条件。三是征兵时间调整。2013年由冬季征兵改为夏秋季征兵。四是不断推出新措施。2016年起推行“退役大学生士兵专项硕士计划”，进一步打通退役大学生求学通道和发展空间，增强政策适应性。

三、2001年以来我国大学生入伍政策存在的问题

“征兵热不热，关键看政策”。调查显示，大学生入伍政策总体满意度一般，15.8%非常满意、33.8%满意、40%基本满意、12.3%不满意。［17］“征兵保障政策落后、部分征兵政策规定不合理不衔接、征兵宣传教育与政策要求存在偏差”是“当兵冷、征兵难”［18］的症结所在。

“教育政策广义上包括法律规范和政策规范，一个完整的教育法律规范包括假定、处理和制裁三个要件”，［19］“一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素”。［20］从教育法律规范的三个要件和教育政策规范的三个要素，分别对大学生入伍的法律文本和政策文本这两种表现形式的政策内容展开分析，来考察大学生入伍政策的不足。

（一）政策法理模糊

大学生入伍相关法律有10项，但是面临专项法律匮乏、法理模糊等问题。相关法律对“处理”做了规范，即对各级政府、军队、高校、大学生的行为作出规范，但是对“假定”和“制裁”，即大学生入伍及其优惠的条件、标准和适用情况，以及何种情况下不履行或执行政策的行为处罚、怎样处罚没有明确规定。尽管《中华人民共和国民兵工作条例》中有“奖励和惩处”规范，2018年修订的《国防教育法》有“法律责任”专款，但是较为宏观。法律的效力、权威性、约束力最高，而法理的模糊性会削弱政策效果。

（二）政策价值偏离

1.“实惠型”功利主义掩盖了报国强军的价值追求

2001年以来国家频频发出大学生入伍“政策红包”，释放福利。政治待遇、经济补偿、求学通道等“红包雨”惠及广大学子。政策福利给入伍大学生带来实实在在的实惠，但也折射出“经济至上”的导向，存在“实惠型”功利主义掩盖了报国强军价值追求的隐忧。

第一，认识上有误区。一是权宜之计说。错把大学生入伍当做暂缓就业、“曲线”就业的权宜之计，当做政绩“表攻坊”。二是跳板说。错把大学生入伍当做身份“镀金”、履历“加码”，错把入伍当做提干捷径，错把退役后基层就业当做另谋高就的跳板。

第二，家国情怀弱，国防义务和法律意识淡薄。一是大学生入伍意愿不高。调查显示，“非常愿意和愿意参军的仅为46.9%”，“考军校、提干是大学生参军最大需求，占49.9%”，“当兵尽义务的思想比较弱”。［21］二是大学生的国防义务、法律意识淡薄。征兵中本应弘扬家国情怀、使命担当、责任义务的主旋律被弱化、虚化、边缘化。讲大学生入伍激励政策的多，宣传国防义务、法规的少，算经济账、发展账、成长账的多，谈使命、责任、情怀的少。

第三，大学生入伍动机多元、功利。调查显示，大学生入伍影响因素主要是工资福利（87.7%）、职业前景（69.2%）、献身国防事业（18.5%）。［22］

第四，经济手段为主。大学生入伍两年，通过学费减免、助学金、优待金、一次性补助、退役金等可以获得10至20万元经济补偿。调查发现，经济利益的驱动是大学生入伍的首要因素。依靠经济手段，虽然刺激了大学生入伍的积极性，但是没有从根本上提高大学生入伍意愿和解决大学生征兵难问题，甚至会滑向经济“诱饵”的极端。

2.政策目标长远规划不到位

政策目标导向与问题导向有机结合略显不足。“好政策首先要有好的回应性，即在政策问题的选择和政策议程的设置上要反映社会发展的迫切需要。”［23］大学生入伍政策紧扣国家战略，回应社会现实。政策除了着力解决当下问题，还要着眼未来。从政策的数量、内容来看，集中于退役大学生士兵的复学、补助等具体环节，有“细节过敏”之嫌疑。还忽略了“数字时代”“互联网+”等新形势与错综复杂社会背景的衡量以及未来发展趋势的预测，政策目标的前瞻性略有不足。

（三）政策对象抽象

政策主体涉及“由谁来实施”，政策对象涉及“对谁实施”，总体上大学生入伍政策的主体、客体和对象都谈及。大学生入伍政策“由谁实施”主要针对各级政府、军队、高校，政策的制定和执行部门众多，涉及国防、教育等38个部门，但是规范得不够全面和具体。另外，政策执行和监管主体不全面，存在部分学校征召工作组织机构不健全，甚至由临时组建的部门负责征兵工作的情况。

“对谁实施”涉及政策受体、对象，主要是大学生，且以应届毕业生为主，但存在没有明确规范实施对象群体及其行为的问题，甚至大学生有泛化之感。入伍的“大学生”对象宽泛，包括高职生、专科生、本科生，可以是各级各类大学新生、在读生、应届毕业生。有的高校甚至为了完成征兵任务，把征集和动员对象放在高职高专在校生、新生、或表现不佳或难以毕业或难以就业的大学生身上。国防部征兵办公室“五率”评价体系没有细化大学生征集比例。

（四）政策路径分散

政策措施涉及“怎样实施”和“怎样保障”两大方面。大学生入伍政策是通过多个政策文本逐渐规范起来的，但是也有内容不系统、政策及其措施分散、高屋建瓴之势不足等问题，有“只见树木不见森林”的局限和“分而治之”的隐忧，容易造成政策执行的割裂和线性化，难以发挥“蚁群效应”。

1.协同性过程管理和引导不到位

入伍大学生的全程式教育和过程性管理缺位，全员全过程全方位育人格局尚未形成，在征兵对接和大学生士兵协同教育管理等方面存在各自为营的隐忧，主要是部队与高校的协同管理、联合育人的最后一公里没有贯通。如大学生士兵的适应问题，主要包括新入伍大学生到部队的适应，退役大学生复学或就业的适应，衔接不紧密，没能在入伍的前、中、后统一规划和全程合作应对；政治审查以往是户口所在地或者高校出具证明，存在对大学生的情况缺乏连续“历时性”关注与当下“共时性”了解，政审不精准。

2.入伍大学生“营门”与“校门”不畅

政出多门，各块工作陷入“画地为牢”的尴尬境地，入伍大学生的选拔、考察、教育、管理、培养、使用无法很好地贯通。一是“营门”与“校门”直通车不畅通。大学生士兵在高校与部队的环境、角色、使命不同，其教育、管理、心理等有较大差别。二是政策过于强调入伍的利益，而疏于关注入伍大学生思想、心理、成长等诉求，入伍大学生甚至急于享受优惠政策而退役，难以“留住”、“留久”。

（五）长效机制及效应式微

“征兵难”“留得住”“留得久”等关键问题亟待研究和解决。目前研究聚焦于高校征兵工作、大学生入伍动机和适应，而对“征兵难”深层次原因分析不够。政策综合效益不高。

第一，宏图愿景与征兵难尚未彻底破解。一是优惠政策的着眼点基本是‘入伍’，而不是‘留转’”。［24］二是国家层面没有建立高校征兵统筹机制。三是数量和规模上，报名和入伍人数明显增加，但是与我国庞大的高校学生基数相比，入伍比例不高。

第二，不匹配因素突出。新形势、新特点、新问题日益增加，而研究和政策滞后。一是对入伍大学生及其教育管理研究不够。入伍大学生呈现出“观点新、知识厚、特长多、追求高”［25］等特点，存在入伍动机多元、自由散漫、抗挫能力较弱、不愿吃苦等问题。入伍大学生的教育和管理面临考验，高远抱负与功利主义交织，坚定爱国情怀与夯实报国之志的思想根基难以树牢；成才迫切与眼高手低相依并存，激发增长才干与扎根基层之志的发展诉求难以调和。二是“大学生征兵工作机制与大规模征集任务不相适应，大学生士兵培养管理办法与大学生渴望成长进步的期望不相适应”。［26］三是征集对象的专业、学业、在部队如何安置就岗等缺乏具体的标准和规定，供需错位，人岗不匹配。

第三，选拔、留用与发挥作用的长效机制式微。一是“铁打的营盘，流水的兵”现象突出。大学生的征集、培养需要花费大量时间和心血，而服两年兵役时间短。二是退役后作用难以发挥。

四、我国大学生入伍政策的改进思考

（一）强化价值先导

“价值导向从本质上讲是对社会上多种多样的价值取向进行整合和消解的过程，”［27］是引导人们认同社会主流价值的重要手段，是指引人们弘扬家国情怀的方向标，它指明了大学生入伍政策“到哪里去”的问题。大学生入伍政策应该坚定正确价值导向，弘扬主流价值，强化价值引领。大学生入伍“政策红包”是激励不是交换，福利优待是鼓励不是迎合，政策优待是手段不是目的。

1.政策导向上弘扬家国情怀和献身国防的价值追求

第一，树立正确政策价值导向，弘扬家国情怀、献身国防的主旋律。通过课堂、网络、选树典型、红色教育等渠道，加强爱国教育和投身军营的情怀熏陶，形成崇尚参军、尊崇军人的社会风尚。加强大学生国防的法律知识和价值观教育。

第二，澄清认知。对大学入伍持权宜之计、跳板说、“镀金”说等观念和认识加以纠正。要在端正入伍动机上下功夫，强化大学生国防意识和依法服兵役观念，把个人理想与价值追求融入强军梦、中国梦。

第三，全面加强国防教育。一是贯彻落实《国防教育法》等法律法规，开足、开好国防教育课程。二是国防教育从娃娃抓起，从幼儿园到高校一以贯之，利用“军队开放日”、军事课等实现国防教育的常态化、长期化、亲民化。三是整合资源，将国防教育与日常思想政治教育、理想信念教育、征兵工作相结合。

2.服务国家战略和涵养崇军文化

征兵政策要立足时代潮头，服务国家战略，决不能只满足于“征足”；“让优质兵员在部队安下心、扎下根，才是征兵工作最大的成绩”。［28］同时，需要加强崇军文化和参军文化建设。

3.推进法制化，增强法律意识

“用法制形式保障教育，是现代国防教育事业发展的一种世界性趋势”。［29］既要从法律上进一步规范大学生入伍，也要增强青年服兵役的法律意识和法律自觉，强化大学生国防意识和依法服兵役观念。

（二）明晰大学生入伍政策目标

政策目标的合理性、清晰度直接决定着政策的发展方向和执行效果，政策目标含糊不清，会影响政策定位、方向以及执行者对政策的理解和落实。目前我国大学生入伍政策文本目标合理、思路清晰，但是应该在增强政策目标的前瞻性、层次性上下功夫。制定政策时，要大兴调研之风，为现实把脉，坚持问题导向，要从回应现实到前瞻性开发转变。

（三）全纳大学生入伍政策主体和对象

大学生入伍政策对各级政府、教育行政部门、高校、部队明确职责，多部门联动，但是并不全面，也不利于政策的深入贯彻。为了实现政策目标，不仅需要各级政府、部队、高校协同联动，还需要大学生及其家庭、社会组织的共同努力。大学生入伍政策的主体和对象应该包括上述的组织和个人，特别要把最直接的利益群体大学生充分考虑进来，并把大学生具体化，以构建政府主导、高校与部队联动、社会和个体参与的大学生入伍政策共同体。［30］

（四）加强政策措施的统一与综合配套

大学生入伍不只是兵役工作，更是综合战略。要把握征兵与国内外大势，统筹兵役与高等教育改革，增强“一盘棋”意识。

第一，加快政策专门化进程。再塑大学生入伍的顶层体系、目标体系、实施和保障体系、创新机制，使其更具专门性、可操作性、激励性，实现持续性革新。一是不能把大学生入伍仅仅当作一项具体的工作来对待，需要综合时代背景、社会需要、现实问题来系统规划。二是亟待从国家层面建立高校征兵统筹机制，扭转各地高校征兵“各自为政”的局面。三是深入总结入伍大学生的特点，及其教育管理规律和模式。

第二，政策综合配套，构建多部门联动、协同机制。一是各部门认真落实政策，履行职责和任务，构建联动机制。如高校加强入伍学生的联络、跟踪观察；部队与高校做好大学生士兵的共育，做到人岗匹配、学用一致。二是积极参与、主动作为。从定规则、补短板、塑精神等方面主动作为。

第三，构建征兵长效机制。一是大学生征兵工作常态化、精细化。如把入伍前学费补偿改为退役后教育资助，临时政审改为联合政审。二是协同联动。畅通“校门”与“营门”直通车，形成共育模式。做好入伍前、中、后衔接，保证“入伍欢心，在伍安心，退伍放心”。三是提质增效。从“留、转”根本问题上下功夫，发挥长期效应。营造崇军文化，增强大学生入伍意愿。高校成立“大学生军事协会”“国防预备役工作站”等社团，弘扬参军文化。“订单式”培养，军队与高校签订类似于国防生的大学生军官培养协议，把退伍复学并有意愿毕业回归军队的大学生纳入“订单式”培养协议。