关于农村人饮工程运行管理引入PPP模式的探讨

张 帆

(甘肃省水利厅水利工程建设造价与规费管理中心，甘肃 兰州 730030)

农村人饮工程是农村基础设施建设和发展的重要组成部分，所提供的公共产品和公共服务是构成农民生活和生产的基础条件之一。随着城镇化加速发展，农民对农村人饮工程提供的供水产品和公共服务的需求越来越高，对政府的供水产品和公共服务供给能力要求也越来越高，使得政府在农村人饮方面公共投入短缺、供给滞后、分配不均等问题日益突出。这就迫切需要探讨是否可以通过激发市场主体活力，转变政府做为传统农村基础设施和公共服务唯一提供者的供给方式，实现农村基础设施和公共服务领域供给主体和供给方式的多元化。

1 当前人饮工程运行管理存在的问题

2000年以来各级政府通过实施一系列工程措施，逐渐形成了较为完整的农村供水工程体系。但工程运行中在以政府为主导的管理模式下维修养护资金来源单一，经费不足，部分工程不能得到及时维修养护，加剧了工程的老化破损，加大了管理难度，农村供水服务保障水平总体还处于比较低级的阶段，工程效益发挥还很不稳定，运行管理上存在的一些矛盾比较突出。

1.1 运行管理经费来源单一与经费不足的矛盾

当前农村人饮工程运行管理经费的主要来源是水费提留和政府财政补贴。从水利部对全国农村人饮工程调研情况来看，农村人饮工程有些不收水费，有些收费执行水价低于工程运行成本，而收费工程平均水费收缴率仅为77%。农村人饮工程运行管理经费水费提留不足的部分全部要依靠政府财政补贴。仅以甘肃省为例经初步测算，农村人饮工程维修养护经费最少需求每年约在5亿元，而因地方财政困难实际落实资金只占总需求的约6%，现状工程维修养护经费缺口巨大。水价形成机制不完善，水费收缴率偏低的问题已经成为运行管理经费无法足额保障的主要制约性问题，而运行管理经费来源单一则加剧了地方政府财政负担，使其债务风险上升。

1.2 供水产品质量与农民需求的矛盾

随着城镇化建设提速，农村社会经济发展将进入快车道，农民在生产、生活中对农村人饮供水产品质量追逐更高的目标将是必然趋势。农村人饮工程分布零散、管网布设情况复杂，建设和运行成本高，供水价格普遍高于城市供水价格，但按照人饮工程供水产品质量现行评价标准解释，在水量、水质、保障程度和方便程度四个方面均不能和城市供水产品相提并论。农民在付出高于城市供水价格的同时获得的公共产品质量却低于城市供水产品，一定程度上影响社会公平性。按照市场规律农村人饮工程供水作为一种公共产品，要求其产品质量逐渐趋同于城市供水是必然趋势。若不采取措施农村人饮工程供水产品质量与农民需求之间的矛盾将越来越突出。

1.3 供水服务水平与农民期望的矛盾

根据对甘肃省一些县(区)实地调研情况，目前人饮工程供水服务水平普遍不高，存在的问题很多，最根本的问题是工程运行管理水平低。运行管理队伍建设滞后，管理制度落实不到位，日常管理不规范问题在乡(镇)及以下基层水管站尤为突出。管理队伍人员组成复杂，编内人员工资待遇低，服务积极性不高，临聘人员季节性用工特点明显，服务水平低。乡(镇)水管站主要负责人的服务意识、技术能力和工作积极性对人饮工程运行管理效率和供水服务水平起着决定性作用，工作主观性大，成果易反复。许多工程运行不正常、不可持续，都是管理出了问题，群众反映管护问题数量大约是工程性问题数量的3倍。管护问题已经是当前农村供水的主要矛盾，供水服务水平与农民期望之间的矛盾很突出。农村人饮问题要治本必须把提升公共服务供给水平、工程运行管理能力摆在首要位置。我们可以探讨在管理机制和管理模式上寻求新的突破口，促使农村供水服务稳定在一个较高的水平。

2 PPP模式对人饮工程适用性分析

PPP(public-private-partnership)模式即政府和社会资本合作模式，是指在基础设施和公共服务领域，政府和社会资本基于合同建立的一种长期合作关系，旨在利用市场机制合理分配分险，提高公共产品和服务供给数量、质量和效率。近年来人们对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能和促进城镇化健康发展方面的作用给予了很高的期待。各地市场化投融资实践层出不穷，PPP项目数量呈快速增长趋势。农村饮水安全工程做为准公益性基础设施项目，在通过设置合理的项目条件并进行适当的风险分配后是具备吸引大量社会资本投入条件的。

2.1 参与主体的适用性分析

国家发改委、财政部近年来出台了不少指导PPP项目实施的政策文件，文件一致确定PPP项目由县级以上地方人民政府作为授权主体，履行审批、组织协调、检查督导等职责，这与农村人饮工程责任体系中政府主体责任有机统一。虽然国家发改委、财政部文件中对PPP项目实施机构范围是否包含政府委托单位(例如平台公司)存在冲突，但对政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为项目实施机构的规定是统一的，这与农村人饮工程责任体系中水行政主管部门行业监管责任有机结合。参与PPP项目的社会资本与农村人饮工程责任体系中供水单位运行管理责任相互适应。PPP项目参与主体与农村饮水安全责任体系一脉相承，有机结合，适用性较好。

2.2 适用领域的适用性分析

PPP模式运用于政府负有提供义务的公共服务领域，纯商业项目、纯招商引资和仅涉及工程建设，无运营内容的项目不适宜采用PPP模式实施。农村人饮工程点多、面广、线长，管理工作量大，服务要求高，提供的公共产品和公共服务需求长期稳定，其公益性属性要求政府负有提供责任，其供水产品在满足公益性要求的前提下可以保有一定的利润则适宜于市场化运作。人饮工程运营管护、公共服务等方面的工作任务可以与管网延伸、管网改造、设备更新等工程建设任务打捆结合，有利于吸引社会资本和政府合作，进一步增强设施和服务项目的市场化程度。

2.3 运行方式的适用性分析

一般在PPP模式下，政府由以往的提供者转变为规制者、合作者、购买者和监督者，主要在价格和质量监督方面负责控制。社会资本主要在基础设施的设计、建设、运营、维护等方面负责具体工作，通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得报酬，从而保证公共利益最大化。当下在市场化进程中催生了多种PPP模式运作方式，常见方式见表1。

表1 常见的PPP运作方式

探讨在农村人饮工程中引入PPP模式主要是为了解决运行管理上受现有体制机制约束而难以解决的问题，提高服务质量和资源配置效率。农村人饮工程涉及面广，地域差异性大，工程种类多，在考虑引入PPP模式时不可能框定一个最佳的固定模式，应该根据市场和水利行业实际情况，结合具体项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等选择最适合当地的模式并进行优化调整。比如需要实施水源置换，管网扩容、延伸和改造，水厂改造和提升等新建项目的可以与运营管理内容打捆结合，优化采用BOT、BOOT、BOO等方式建设运营；对存量项目可以优化采用TOT、ROT、O&M、MC等方式在运营管理上引入PPP模式。人饮工程在一般PPP模式下基本运行方式可以由水行政主管部门提出项目建议，县级以上人民政府作为授权机构授权水行政主管部门或相关事业单位作为项目实施机构组织实施。通过招标、竞争性磋商或竞争性谈判等方式确定社会资本投资者做为项目公司的股东为项目投融资、改扩建和经营管理成立一家专门的项目公司。社会资本投资者可以考虑以该项目公司为主体，将经营项目本身的现金流和全部收益作为偿债资金来源，将全部资产作为增信的主要措施，将资产状况及运营盈利能力作为融资条件进行融资活动。社会资本投资者可以考虑在保证项目公司做为运营维护主体的前提下将运行事务分包给更富经验和更有实力的企业参与者。由此可见，农村人饮工程在项目运行方式上和PPP模式有较高的契合度，存在创造性结合的发挥空间。

3 引入PPP模式可以对农村人饮产生催化作用

农村人饮工程运行管理引入PPP模式可以带来体制机制的创新，促进社会资本竞争并将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，显著提高服务质量和效率，降低运行成本和使用者成本，实现公共利益最大化，对农村人饮产生积极地催化作用。

3.1 提高供水产品质量

在PPP模式下参与农村人饮工程的社会资本可以在财政激励和约束机制下激发企业的创新性，将政府的政策目标、社会目标与企业投融资、技术进步有机结合，通过科学预测供需发展趋势，按照水资源分布状况和现状供水问题做好长期规划，谋划更加科学合理的措施解决当期和远期问题。比如承接企业可以根据缺水地区实际情况，结合已建成引调水工程充分发挥效益的需求实现并网供水或积极争取纳入政府其他水资源配置供水范围并网供水，实现互利共赢，精准施策。承接企业还可以通过运用先进的市场化企业制度和管理经验，更加灵活合理地配置资金，推行市场化奖惩机制促进人力竞争，提升运行管理水平，提高供水保障程度。通过引进和创新实现技术进步，较大程度上提升供水处理效能，提高供水产品质量；通过对有限资源的高效配置实现降低农村人饮供水成本，降低农民付费价格。

3.2 提升供水服务水平

目前建设行业已经高度市场化、充分竞争化，在PPP模式下，工程的建设能力已不是市场稀缺资源，运营能力反而更能体现社会资本参与的价值。人饮工程在运营和服务领域引入社会资本，短期看可以缓解政府当期财务压力，用社会资本的投资提供农村社会发展所需要的高质量公共服务。长期看引入了市场主体和社会主体的专业化运营，可以使公共服务更加高效，具有更高质量和更强的回应性。鉴于农村人饮供水的特殊性，PPP模式下项目回报机制可以采用使用者付费为主结合可行性缺口补助的方式。社会资本可以与政府协商制定能够更加灵敏地响应市场变化的水价调整机制，组合和创新适宜于实际情况的水费核算机制，以求公共产品和公共服务价格消费者能够接受，项目公司可以获取合理利润，适应社会经济发展水平。目前常见的几种水价核算方式见表2。

政府可以在提供的供水服务质量、服务数量、服务价格、服务的可持续性等方面合理设置一些合理机制，以保障对项目相关供水设施和服务的绩效进行有效监控，将绩效作为可行性缺口补助的依据来确保项目公司能够达到合同要求的绩效目标。政府可以通过综合性评价对供水成本投入、供水产品产出效率和群众满意度进行评估，对供水项目运营效率、运营标准实施全过程监督，将评估结果做为价费标准、财政补贴及合作期限调整的参考依据。政府和社会资本方相互作用、相互促进对提高农村供水服务水平起着重要推动作用。

4 人饮工程与PPP模式深度融合面临的一些问题

2013年开始我国PPP项目进入了普及阶段，国家财政部和国家发改委分别建立了PPP项目推介平台，PPP成为我国经济发展的一种常态模式。根据财政部全国PPP综合信息平台截止2018年底数据(图1)，项目库中各行业PPP项目总量在不断增加但落地数量都不高，落地率在50%左右。这从侧面反映出目前PPP项目在实际落地过程中还存在一些问题。

表2 常见的几种水价核算方式及其优缺点

图1 PPP管理库中项目落地数量行业分布

4.1 PPP项目前期决策流程与人饮工程政府投资管理体制的冲突

项目立项类型可以分为审批、核准和备案三种，对应政府投资项目的审批制、企业投资项目的核准和备案制。人饮工程引入PPP模式以后在政府投资管理体系中究竟属于政府投资项目，还是企业投资项目并没有明确的界定。而这个问题关系到项目走审批还是走核准程序，也关系到立项和报建主体。目前PPP项目前期需要按照投资审批程序完成立项、可研批复，还要通过物有所值和财政承受能力两个论证。项目投资审批程序和两个论证着眼点和侧重点不同，两者归口不一样，在法律和审批层面均没有整合，由于缺乏统筹的管理机构和部门间的协调机制，往往会出现各自推进，推诿扯皮致使审批环节衔接不畅、决策周期延长，在一定程度上增加了项目的时间成本和风险，给项目落地实施造成一定影响。

4.2 法律法规的冲突给人饮工程在PPP模式下实际操作带来一定困扰

我国目前尚未专门就PPP模式出台国家层级的立法文件，与PPP模式相关的法律文件多以部门规章或部门规范性文件形式出现，法律地位较低，权威性不够。虽然各部门规章或规范性文件在实际操作中更具有适用性和针对性，但由于层级较低，与现行的其他法律法规相冲突时，不得不让步于后者。现行PPP法律体系存在立法层级低、部分法律法规质量不高的问题。财政部和国家发改委出台有关PPP的部门规章和规范性文件在PPP的定义和范围、主管部门、操作流程、合同性质和社会资本的选择等方面的规定存在一些冲突，法律制定上存在多头管理、各自为政的现象。这给人饮工程PPP项目实际落地带来了一些不确定因素。

5 结语

PPP模式与农村人饮工程相互适应性强，融合度较高。农村人饮工程引入PPP模式能够引进先进的企业化管理制度和市场化运营经验，降低供水成本，提高运营效率，增强政府在农村公共产品和公共服务上的供给能力，对供水产品和供水服务水平的提高产生促进作用；是解决目前农村供水“运行管理能力不足，维修养护跟不上”这一主要矛盾的有效途径。农村人饮工程运行管理引入PPP模式是完全可行的，也是很有意义的。今后我们还要从制度和法律层面进行深入研究，为PPP模式与农村人饮工程在更大范围内深度融合创造有利条件。