生态环境保护综合执法的现实困境与完善路径

田志轩

摘 要：为了进一步提升生态环境保护执法水平，国内生态环境部门在不断加大对行业综合执法队伍的改革力度。然而，当前国内生态环境保护综合行政执法工作依然面临着执法管理体系不健全、执法范围不明确以及执法力量分配不合理等难题。本文首先阐述推进生态环境保护综合执法改革的重要性，进而分析当前国内生态环境保护综合执法面临的困境，最终给出完善生态环境保护综合执法体系的具体措施。

关键词：生态环境;综合执法;环境治理

近年来，国内在生态环境保护方面存在司法无力、执法不严且立法不足的问题，很难适应国家生态文明建设的实际需求，所以急需开展生态环境保护体制改革与推动生态环境保护法治转型。中央相关部门以生态环境保护综合执法改革委切入点，接连出台了多个生态环境保护执法文件，尽可能协助相关部门推进生态环境保护综合行政执法改革。2018年底，国务院办公厅与中央办公厅联合出台了有关生态环境保护综合执法改革的指导文件，文件指出：合理设置生态环境保护执法机构，科学整合该领域的执法队伍以及执法职责，进而协助政府部门提升生态环境保护综合执法能力。值得一提的是，生态环境保护执法部门的目标是到今年建成执法范围明确、执法行为专业且执法体系顺畅的生态环境保护执法系统，不断打造与时俱进的执法模式。

1.开展生态环境保护综合执法改革的必要性

1.1传统执法体系的固有弊端

国内在生态环境保护方面始终遵循块管理以及条管理的执法原则，该类生态环境保护综合执法体系往往存在着多方执法以及多层次执法的问题，主要集中在如下几个方面：

从纵向的角度出发，各级生态环境保护执法部门之间有时会出现重复执法的现象。一方面，国内已有的生态环境法律框架相对不完善，除了核辐射污染防治、机动车尾气污染防治以及臭氧层物质污染防治之外，相当一部分的生态环境保护执法事项基本都由县一级的执法部门承担。简而言之，省级、地市级以及县区级都具备独立处理辖区内部生态环境问题的职责与权力，从而导致重复执法的现象。另一方面，对于已有的生态环境保护执法工作来说，经常有地方势力对其进行干扰，导致生态环境执法工作很难落实到细节上，最终引发违法不究、有法不依以及执法不严的问题。

从横向的角度出发，政府的相关职能部门以及生态环境执法部门都面临着多方执法的困境，依据我国环境保护法可以实现统管与分管的有机结合。通常来讲，政府的生态环境管理部门会对管辖范围内的环保工作进行规范化的监督与科学化的管理，其他政府部门需要严格按照法律规定的工作细则来开展实际工作。据相关部门的统计发现，全国各个省份负责生态环境保护工作的职能部门有数十个，而且多数部门存在职责重叠、合作不力以及各自为政的尴尬局面。由此可见，该类统分结合的执法模式通常会导致多部门之间的沟通不畅，在一定程度上给国内的生态环境保护综合执法工作带来负面影响。

为了有效突破生态环境保护执法工作在纵向维度上的问题，国家在不断推动省级以下环保部门对生态环境保护执法管理制度的改革。近年来，国务院办公厅与中共中央办公厅联合印发的相关指导意见明确指出，地市一级的生态环境局需要服从省一级的生态环境厅管理，县区一级的生态环境局在性质上属于地市级生态管理局的派遣结构。不可否认，该类垂直管理制度改革会对生态环境保护综合执法的统一性以及协同性产生积极影响，但是也应当注意到垂直管理体制改革需要与加大综合执法力度、科学协调执法资源以及加强执法队伍能力建设结合起来。

为了有效缓解横向维度上的职责不清问题，相关改革文件明确指出：要想对生态环境保护职责进行合理协调，就需要有效行使城乡各类污染排放监管与行政执法的职责，进而加大对环境污染的治理力度，维护国家生态环境安全，尽可能实现多部门的职责统一以及通力合作。例如，国土资源部可以对地下水的污染进行监督管理，水利部应当科学设置排污口，而农业部需要对农业面源污染的治理进行协助与监督。

1.2行业综合执法改革的机理要求

近年来，国内不断加大对省级以下环保机构的制度改革力度，在很大程度上发挥了积极作用。然而，仅仅依靠上述举措很难彻底改变国内传统生态环境保护执法体系的固有弊端，不但无法实现大众对生活在环境友好型社会的愿景，而且很难适应国家对生态环境保护体系与治理能力的要求。对此，必须要重视生态环境保护执法体制改革与生态环境保护执法制度创新。

國务院相关部门提出的《生态环境保护综合行政执法事项指导》要求生态环境保护综合执法改革应当确保职责整合与编制划转同步进行，进而确保多部门之间的执法权互相协调。改革后，其他部门将不再保留生态环境保护执法队伍。当然，各地可以综合考虑自身实际需要，根据法律法规、地方性法规和规章，进一步整合生态环境保护执法责任，由生态环境保护综合执法队伍履行职责。

1.3综合执法改革的重要性

在保证法治中国建设顺利推进的前提下，不断加大对综合执法改革的投资力度并将其视作政府改革的初步目标，进而为提升政府的生态环境管理能力提供重要保障。该项工作的关键在于建立健全生态环境保护综合行政执法责任制和组织体系，明确生态环境综合行政执法权限范围，对现有的综合执法结构进行优化与改进，进而不断提升生态环境保护执法工作的有效性与科学性。

具体来说，生态环境保护综合执法不但是对行政处罚权进行进一步集中，而且要整合和优化相应的行政检查执法职责;从外延上讲，生态环境保护综合行政执法不仅可以集中生态环境保护综合执法职责，还能够对执法资源进行进一步整合。

2.生态环境保护综合执法面临的困境

2.1已有综合执法体系不完善

生态环境保护综合行政执法改革的核心问题之一，是将环境许可、审批职能与环境行政处罚、检查和执法职能分离，从而改变传统行政执法体制中执法机关既是裁判员又是运动员的尴尬局面。然而，考虑到已有综合执法体制中执法部门同时扮演运动员与裁判员的尴尬局面，使得现有的生态环境保护综合执法体制依旧存在较多弊端。

2.2综合执法队伍结构不科学

党的十八大以来，国家领导人对于国内的生态文明建设非常重视，在此大背景下，国内生态环境部门的执法队伍建设得以不断强化，综合执法队伍的执法能力也有了一定程度的提升。然而，相较于环境监督执法任务的繁重，使得执法队伍建设与当前的生态环境保护工作要求有着较大差距，其中的不足可以被概括为如下两个方面：一是基层的生态环境保护综合执法队伍的执行力有限;二是生态环境保护行政执法队伍建设不统一。

3.生态环境保护综合执法的完善措施

3.1科学划定综合执法范围

如上所述，近年来国务院生态环境保护部门所出台的指导意见仅仅是对生态环境保护执法进行了归类，而没有明确划分生态环境保护综合执法的具体范围。责任范围界定不清，必然影响行政执法的有效实施。因此，科学合理地界定生态环境保护综合行政执法管辖范围迫在眉睫。

此外，为加强综合执法队伍行政处罚、检查、执法等权限的源头管理和规范，生态环境主管部门可以实行执法权限清单等制度，进而出台相关制度文件。为全面推进和落实上述名单制度，各级生态环境保护综合执法队伍要尽快完成名单的制定和发布工作，对法律未明确规定的执法事项予以取消;对长期未发生且不需要的也要大力清理，合理限制生态环境保护综合行政执法范围，尽量减少无关或低相关执法事项，有效防止执法扰民事件的发生。

3.2构建合理的综合执法管理体系

为理顺生态环境保护综合行政执法体制，政府需要向如下两个方向努力：首先，大众应当对生态环境执法部门有一个较为深刻的认知，应当就“以谁的名义执法”这一问题展开讨论并进行统一定义。如果不能对该问题有一个较为清晰的认知，就会给综合执法的程序以及行政复议带来负面影响。从实践层面出发，当前从事生态环境保护执法工作的都是生态环境部门的工作人员，该队伍负责对工业生产进行环保监督，具备较强的合理性与正当性。

其次，需要明确生态环境保护综合执法部门与其他部门的职能关系。国务院出台的《综合行政执法改革指导意见》明确指出：在完成生态环境保护综合执法改革以后，其他辅助部门将不再负责生态环境保护综合执法工作。与此同时，为了进一步贯彻系统优化、资源协调以及工作高效的原则，相关政府部门应当将生态环境保护与污染治理转交给生态环境保护综合执法队伍。值得一提的是，相关部门的完整性将不再受生态环境保护执法权的影响。对于转移事项来说，政府部门应当适时制定管理规章制度，还应及时将日常执法中发现的案件处理情况和问题反馈给环境执法监督管理部门。

3.3加强行政执法队伍的规范化建设

首先，加强生态环境保护执法队伍的标准化建设，并推动其执法重心下移。一方面，坚持“编随事走、人随编走”与“老人老办法、新人新办法”的原则。具体来说，对于原环境执法队伍应整体划转，并将其固定资产、人员、装备全部划转至新组建的综合执法队伍;对于执法人员的工作、福利待遇理应作出妥善安排，不应搞“一刀切”和断崖式精简分流人员，而要按照“老人老办法、新人新办法”的原则逐步优化执法力量。另一方面，针对基层执法力量薄弱的现象，应推动生态环境保护执法重心下移、执法力量下沉，建议精简省市级生态环境部门相关编制和人员，以重点充实执法一线队伍，以确保县（区）、乡（镇）一级的生态环境保护执法队伍具备与其执法任务相适应的人员配置与执法力量。从这一意义上来说，生态环境保护综合行政执法队伍以同级生态环境主管部门名义执法并接受其监督之制度设计具有正当性与合理性。为与上述顶层设计相匹配，《综合行政执法改革指导意见》更是提出了“局队合一”的基层落实样态，此举旨在落实县级生态环境分局对生态环境保护综合行政执法的领导职责，从而将执法力量与执法资源向基层倾斜。未来，我国可参照公安机关内设交警大队、刑警大队之模式，由县级生态环境分局依需内设生态环境保护综合行政执法队伍。

其次，规范生态环境保护综合行政执法队伍的编制问题。首先，严禁将不符合公务员管理规定的人员划入生态环境保護综合执法队伍，同时严禁挪用、挤占本应用于综合执法的事业编制。其次，受执法资格与专业素养等方面所限，未来我国应当全面清理编外聘用人员与临时人员，严禁使用辅助人员 进行生态环境保护执法工作。此外，对于现有的公益类事业编制的执法人员，应由同级有关事业单位统筹用于解决其他相关领域的用编需求。

最后，加强生态环境保护执法队伍管理制度化建设。其一，建立持证上岗与资格管理制度。该项制度不仅是依法治国方略在生态环境保护执法领域的具体体现，而且是通过法律制度对执法工作人员的主体资格加以确认的重要方式，还是对执法人员的专业素养所提出的基本要求。其二，建立教育培训制度。通过定期对生态环境保护执法人员进行教育与培训的方式，帮助其提升业务素养与专业技能。其三，建立考核奖惩制度。通过奖罚分明的激励机制，帮助广大生态环境保护执法人员凝心聚力，最终打赢污染防治攻坚战。

参考文献：

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[2]孙振世.生态环境保护综合执法管理体制的现状、挑战及思考[J].中国机构改革与管理， 2019， 83（01）：16-18.

[3] 朱全宝.检察机关提起环境行政公益诉讼：试点检视与制度完善[J].法学杂志，2017（08）.

（濮阳市华龙区环境保护局   457000）