“互联网+政务服务” 背景下的营商环境优化

摘 要：营商环境就是生产力。营商环境建设作为招商引资的关键筹码，其建设水平事关地方经济竞争力和发展潜力。“互联网+政务服务”作为政务服务新形态对于营商环境带来的挑战在于形式虚拟性、主体间平等性、过程开放性以及交流互动性。这要求营商环境要在智能化、人性化、开放化、精准化等方面下功夫，提升营商环境建设水平。这就需要协调配套的制度保障加持，以公民为导向的服务型行政文化护航，以先进的信息技术和优质的人才队伍支撑。优化营商环境建设实践、便利企业主体活动。

关键词：营商环境;政府服务;行政审批

一、问题提出

2019年政府工作报告中提出“打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃。” 基于对中央政策的响应和号召，地方政府纷纷将营商环境优化尤其是硬伤软环境建设作为重要工作目标。政务服务作为营商软环境的重要组成部分，政务服务水平的高低直接关系到营商环境吸引力的强弱。然而，目前学界以政务服务为切入点关注营商环境优化的研究并不多。尤其是在“互联网+政务服务”逐渐取代传统政务服务形式的背景下。

“互联网+政务服务”继承和超越了传统电子政務的发展模式，是我国电子政务发展的最新形态，以大数据、物联网、互联网等现代新兴技术为支撑，以对线下政务服务的再造重组为基础，以提升政务服务质量和效率为目的。与传统政务服务相比具有虚拟性、开放性、包容性、互动性、整体性、便捷性等特点。这些特性对于营商环境的优化既是机遇又是挑战。当前营商环境透明度、便利化、法治化程度不足等问题制约着“互联网+政务服务”效能发挥。因此在把握“互联网+政务服务”对于营商环境的要求的前提下，针对当前营商环境的痛点堵点，进一步研究如何借助于“互联网+政务服务”的优势推进营商环境优化既切合实际需要，又具有一定的理论价值。

二、概念界定

营商环境这一词最早出现于世界银行的一项项目调查中。世界银行将营商环境定义为一个企业在运营、贸易活动、纳税和企业破产等方面遵循的政策法规所需要的时间和成本等条件。这种定义可以使各国的营商环境指标化，而制定营商环境指标便于数据的收集以及量化比较。后向东在《论营商环境中政务公开的地位和作用》采用二分法将营商环境分为政务环境和外部环境。政务环境即政府所能决定的商业环境。[1]学者们也都倾向于把营商环境界定为两个维度进行定义。

笔者认为营商化境可定义为制约和影响企业活动的相互联系相互影响的内外部诸要素的总和。首先，营商环境以企业活动为中心对象来界定。超出企业活动边界的诸要素构成营商环境。其次，营商环境与企业活动的关系为制约和影响关系。所谓制约乃限制约束之意，指一事物因另一事物的存在和变化而变化。因此营商环境可以看做企业活动的因变量。影响更强调以间接和无形的方式对另一事物起作用。营商环境不仅包括对企业活动有直接作用和影响的政策、制度等显性文本规范以及交通、水电等基础设施等硬件，更包括政府所提供的服务、诚信开放的社会风气以及良好法治文化等隐性环境。再次，营商环境诸要素之间并非是割裂的，而是相互联系相互影响的关系。营商环境不仅是企业活动的因变量，企业活动同时也是营商环境的因变量。

三、我国营商环境现状

1、行政审批繁琐，营商环境便利化程度不高

自2001年以来，我国经过多轮行政审批制度改革，取消和下放了大量行政审批项目，行政审批泛滥的状况明显好转，“行政审批事项大幅减少。国务院部门取消和下放行政审批事项的比例超过40%，不少地方超过70%;非行政许可审批彻底终结”[2]。但是与市场主体预期仍有较大差距。虽然部分省市探索实行了“一网办理”“一窗办理”等创新举措。但是，这些举措不过是将原来分属不同部门的事项和人员进行简单地物理集中，虽然大量的行政审批事项得到消减，但现有的行政审批环节并没有发生根本性改变，许多资料都存在重复申报和重复提交的情况，多头审批重复审批现象仍存在。[3]

2、政务信息不透明，营商环境透明度不足

习近平总书记在发表讲话中强调要营造公开透明可预期的营商环境。公开透明可预期的前提是信息的公开公布和可及性。虽然近几年经过中央和地方政府的积极行动，我国政务信息基本做到了全面公开且信息公开的制度体系日趋完善，但是，在信息公开质量和公开后信息管理方面的工作仍有待加强。[4]

学者郑家昊在对31个省级政府门户网站工作年度报表信息数据进行分析后显示，各省级政府网站部分基础性信息公开方面尚未到位，重点领域信息公开仍待继续完善。[5]基层门户网站建设中普遍存在网站建设形式化问题。一些网站所显示的政府相关信息比如联系电话很多都是空号，网站缺乏管理。此外，网站公示信息滞后。一些行政法规、政策制度等信息的更改和废止在网站上没有同步显示，这也给企业主体带来不必要的困扰和麻烦。

四、我国营商环境困境之原因分析

（一）领导干部对放管服认识不深入，落实不到位

“互联网+政务服务”是推进放管服改革的举措之一。“‘一体化是‘放管服改革的本质特征和根本要求，……所谓‘一体化就是要实现‘放得开、管得住、服到位的整体推进、同向同行，实现三者的互相促进、良性循环，其中，‘放是逻辑起点， ‘管是重要手段，‘服是落脚点和目的。”[6] 权力下放环节，部分领导干部只看到了“放”，却没有领悟到“放”字背后所隐藏的目的，以及所要考虑的诸多问题，由此就导致权力下放浮于表面，却未能产生实效。

首先，在放权环节，出于部门利益考虑，一些部门对于一些牵扯利益广泛的权力不愿意下放，或是选择性地将那些较难执行不太重要的权力下放，或者只下放责任而不放权。在放权时还存在只下放权力，相关的人财物等配套因素没有下放的问题，权力下放不完整。其次，在权力下放环节，政府把重心放在了界定下放哪些权力、如何下放等问题，却没有考虑下级政府的承接能力。部分下放的权力下级政府缺乏相关执行经验，执行能力不足，就会出现承接失败的问题。再者，“放权”目的是界定政府市场社会的边界，将市场可以解决的事项交给市场，将社会能够承接的事项交给社会，将各级各部门所能够胜任的权力事项重新进行界定，重新梳理权力运行流程，构建一条省时省力的最优权力运行路径。但是，部分领导干部仅仅看做把权力下放一部分给下级政府，而不注重对于权力的重新整合划分，达不到业务流程优化，简洁高效便民的效果。

（二）政府信息管理能力不能满足营商环境透明度需要

透明度是衡量营商环境优劣的重要方面，也折射出政府在營商环境活动中的服务能力高低。现代信息社会背景下，信息数据作为一种宝贵的有巨大发掘潜力和价值增值空间的资源，大部分被掌握在政府手中。但是当前政府对于信息资源管理能力滞后于时代发展需求。具体表现为：

其一信息公开力度不足。“各级行政机关政务公开标准有待进一步明确，部分基础性信息公开方面尚未到位，重点领域信息公开仍待继续完善。[7]”信息公开是透明政府建设的基本要求，也是企业运营的基本需求。政府在社会体系中起着行为典范和代表的作用，如果政府信息都没有做到完全透明公开，企业也会趋向于对于自身信息保持神秘状态，甚至数据造假。

其二是信息管理能力不能满足企业和公民信息获取需求。信息公开是基本，但并不意味着信息公开后政府就可以高枕无忧了，信息社会海量数据庞大冗杂，如果不注重信息公开后的管理，公民和企业就需要在数据海洋中花费时间和精力找取自己所需信息，没有做到信息服务便利化的要求。

其三是政民互动能力欠缺。信息公开是提升透明度和构筑政民互信基本，但是沟通才能筑牢政民互动桥梁。政府网站建设工程已经推进多年，但是由于发展的不均衡性，部分政府网站设计简单功能单一，对于公众投诉和意见反馈功能不够重视，一些地方政府网站，仅仅是有这个功能选项却不能使用，政府网站成为只能看不能用的摆设，这就堵塞了公民和企业需求反馈渠道。

（三）政府工作人员素质提升与营商环境建设不符

面对市场化的挑战和机遇，我国政府积极主动关注营商环境优化建设这一经济发展变量，这一应对市场经济挑战抓住经济发展机遇的明智之举。但是，战略上的规划和战术上的实施是存在时差的。战略实施需要具体的操作，需要客观存在的行政主体去执行。而行政人员的观念和素质提升需要时间促成。市场经济是法治经济。需要政府转变职能和角色，行使好法治政府、服务型政府职能。

法治政府要求政府人员要依法行政，规范用权。但是，在实践操作中，行政人员由于或主管或客观的原因，执法行为不规范、执法随意性大等现象仍然存在，给企业运营增加了成本支出。在服务过程中，由于政府人员工作素质难以胜任工作要求或者政府人员服务态度不到位等原因，企业和公民服务需求未得到满足，导致企业主体和公民对服务体验不满意。

五，我国营商环境优化之路径探索

（一）深化放管服改革，为营商环境优化打通制度通道

首先，在放权环节，编制统一的权力清单和责任清单，明确行政审批权归属。“行政许可权的集中不是片面追求大而全的绝对集中，专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项， 不宜简单地集中并转到一个部门。[8]” 对于审批权限在各级政府之间的划分要以问题为导向，以市场主体反映最多办事最难的环节和领域入手，比如市场准入、投资建设、纳税报税等。明确不同层级和部门的权力划分。

其次，以需求为导向对权力进行再整合。考察企业生命周期，从企业主体的需求出发，梳理企业主体业务办理流程，将可以由一个部门办理的服务事项集中到一个部门，把原来行政审批部门之间的外部活动转化为部门内部行为，推进审批职能“化学融合”。而且要明确同一业务办理流程的不同部门的协作机制。例如浙江省在流程再造上， 通过建设“一窗受理、集成服务”平台， 实现“前台综合 （网上） 受理、后台分类审批、数据按需提取、综合窗口 （网上） 出件”的全新工作模式， 打破条块分割的政府形态， 实现群众和企业办事从“找部门”向“找政府”转变。

（二）培育服务型行政文化，增强公务人员服务意识

“行政文化是指行政工作人员对行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等。[9]”传统行政文化强调官本位，政府工作人员将自己放置于公众之上，所以总是出现“脸难看、门难进、事难办”的现象。而服务新型政文化就是以为人民服务为宗旨，以公民本位为导向的行政价值导向。服务型行政文化下所有工作要从企业主体出发，以企业需求为导向推进工作。服务型行政文化的建设要从物质层、制度层和精神层三个层面同步推进，协调配合。

首先，物质层面的服务型行政文化指的是政府的办公环境布置、横幅标语、所举办的活动等显性物质形态的存在要传达出来以公民为本位的价值倾向。其一，政府办公环境的布置要以简洁朴素为主，切忌杜绝铺张浪费，尤其是政务服务窗口的布置不要设置太多阻隔装饰，要实现与企业主体面对面平等交流。

其次，制度层面的服务型行政文化指的是政府所制定的各项制度规范都要以维护和实现公民利益为出发点，政策过程中要体现公民主体地位。其一，政策制定过程要扩大民主参与，政务服务相关标准的制定、业务流程的编制等要充分听取企业主体的意见以及政务服务一线工作人员的反馈。其二，绩效考核中，要给予服务对象一定的话语权，将服务对象对于服务的满意度和获得感作为考核因素并赋予适当权重。倒逼公务人员改进服务态度，提升服务质量。比如推行政务服务好差评制度，嘉兴市在好差评制度基础上推出积分制，统筹业务技能、岗位贡献、从业态度等各维度进行综合打分。

最后，精神层面的服务型行政文化指的是行政活动的指导思想和宗旨理念要体现出为人民服务的理念。要通过周期性的主题教育培训和理论学习，让政府工作人员牢记于心，并内化成为自己的道德信念，约束自己的行为，以企业主体需求为工作导向，以为企业主体提供优质服务为工作目标。

（三）提高政务服务智能化水平，为企业主体提供便捷化服务

当前由于对“互联网+政务服务”重视不够，投入不足，导致政务服务智能化程度不足。其中“互联网+政务服务”硬件设施配置落后是阻碍政务服务智能化的客观因素。因此，首先要加大对于政务服务平台建设的投入，包括资金、人才投入，尤其是基层政府，重视政务服务平台的管理和维护，并将政务服务平台建设状况纳入政府绩效考核中。

开放共享的统一数据平台是建立全国“互联网+政务服务”一张网的技术基礎。首先，要推进政务服务标准化建设， 统一数据收集采集标准以及不同数据库接口标准，克服技术难题。“推进不同省份之间的沟通交流、协同合作，在保证基本数据统计口径一致的情况下，鼓励不同省份根据实际来建设有特色的政府门户网站。[10]”

其次，要解决信息孤岛和信息壁垒问题。其一，要明确数据归属和使用权，“从权利和义务的角度，明确中央和地方各级政府部门的数据采集、存储、共享和使用等环节的权限，解决纵向层级部门和横向职能部门间的数据边界问题。[11]”其二，要设立专门的数据治理机构，“制定地方性数据治理的政策法规，动态更新和维护政府数据资源目录，开展数据采集、存储、管理、交换和使用的标准规范体系建设。[12]”

最后，要培养一支专业化的信息技术人才队伍，负责数据管理和维护，提升政府数据治理能力。加强对于政府网站的管理和维护，政府网站信息要同步及时更新，对于既有信息做好分类管理，完善在线政企互动功能，注重对企业反馈信息的回应和处理。

参考文献：

[1] 后向东.论营商环境中政务公开的地位和作用[J].中国行政管理，2019（02）：17-22.

[2]中国行政管理学会课题组，张定安，鲍静. 深化“放管服”改革 建设人民满意的服务型政府[J]. 中国行政管理，2019，（03）：6-12

[3]倪楠.“互联网+”背景下行政审批制度改革的优化路径[J].探索，2019（05）：175-183.）

[4]后向东.论营商环境中政务公开的地位和作用[J].中国行政管理，2019（02）：17-22.

[5] 郑家昊，李庚.省级政府门户网站政务服务能力建设现状及其改进——基于中国31个省级政府门户网站工作年度报表的分析[J].中国行政管理，2019（03）：104-110.

[6] 顾杰，何崇喜. 下硬功夫打造好发展软环境[J]. 中国行政管理，2019，（04）：6-7.

[7]陈涛，董艳哲，马亮，梅冬芳，张锐昕，王少辉，杨道玲，于跃，张毅，郑磊，郑跃平. 推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力[J]. 电子政务，2016，（08）：2-22.

[8]臧悦. 行政审批制度改革辨析[J]. 社会科学动态，2018，（12）：23-25.

[9]肖新平. “行政文化”概念辨析[J]. 云南行政学院学报，2018，20（06）：113-121.

[10]郑家昊，李庚. 省级政府门户网站政务服务能力建设现状及其改进——基于中国31个省级政府门户网站工作年度报表的分析[J]. 中国行政管理，2019，（03）：104-110.

[11]陈涛，董艳哲，马亮，梅冬芳，张锐昕，王少辉，杨道玲，于跃，张毅，郑磊，郑跃平. 推进“互联网+政务服务”提升政府服务与社会治理能力[J]. 电子政务，2016，（08）：2-22.

[12]李重照，黄璜. 中国地方政府数据共享的影响因素研究[J]. 中国行政管理，2019，（08）：47-54.

作者简介

宋晓旭（1995.10-？），女，汉族，河南洛阳人，郑州大学政治与公共管理学院2018级硕士研究生，行政管理专业，研究方向：政府体制与创新（郑州大学政治与公共管理学院 河南郑州  450001）

（郑州大学政治与公共管理学院  河南 郑州  450001）