“三权分置”，基层怎么干——山东省沂南县的探索与实践

2012年以来，山东省沂南县积极探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”与土地经营权抵押贷款有效实现形式，加大政策扶持力度，引导土地经营权有序流转，积极培育新型经营主体，发展农业适度规模经营，取得了初步成效。

确权登记颁证，稳定土地承包权

沂南县坚持先行先试、梯次推进的工作思路，先后开展了两轮试点、三次扩面，落实经费保障，强化培训指导、督查考核两项措施，严把调查摸底、勘测编绘、公示签字三个环节，突出抓好关键环节，重点解决具体问题，确保了确权登记工作稳妥有序的开展。同时，积极探索开展其他方式承包经营农村土地的确权登记工作，总结推广了书面申请、乡村初审、实地勘测、信息公示、登记备案、颁发权证“六步”确权登记工作法，对采取其他方式承包的农村集体土地进行登记，颁发农村土地承包经营权证。如，沂南县盛大庆果树种植专业合作社承包周边4个村的荒山538.61亩，根据其申请，为其颁发了4本农村土地承包经营权证。

搭建流转平台，放活土地经营权

沂南县为加快推进农村土地承包经营权登记成果转化，保证产权交易规范有序进行，制定出台了多份政策文件，搭建流转平台，创新经营权放活方式，引导农户通过村组内互换并地，实现按户连片耕种，解决承包地细碎化问题。

对新型农业经营主体集中流转土地进行规模经营的，颁发“沂南县农村土地经营权证”，目前，已为204个合作社、家庭农场等新型经营主体颁发了240本经营权证，确权面积4.6万亩，为开展农村承包土地的经营权抵押贷款工作奠定了基础。盛大庆果树种植专业合作社利用颁发的《农村土地承包经营权证》累计获得抵押融资12400万元，用于马泉创意休闲园建设，打造了一处集现代农业与休闲养生、乡村旅游、科技示范等功能于一体的现代农业产业园区，被评为“山东省休闲农业与乡村旅游示范点”。

抵押担保，激活农村生产要素

沂南县积极构建产权交易、价值评估、抵押登记、风险控制、信用评价、资产处置“六大平台”，丰富农村产权抵押融资担保形式，建立贷后资金使用监管机制和抵押融资财政激励机制，成立了首家农村承包土地经营权收储有限公司，形成了土地产权交易融资的闭环，从而增强了金融机构放贷信心。初步建立了一套程序简便、风险可控、高效运行的农村产权融资机制，极大拓宽了农民融资渠道，实现了“政府搭建平台、农民得到实惠，担保积极参与、银行放心借贷、企业借势发展、农业升级富强”的改革发展之路。

工作实践中，沂南县围绕建立多层次、互补强的农村金融供给市场，政府、银行、担保（保险）公司三方联动，相继推出了多种金融产品。一是针对一般农户，推出普惠型“富民发展贷”，由政府购买担保服务，农户以承包地经营权作抵押，即可获得最高额度为10万元的贷款。对于贫困户，开发了“富民农户贷”，无担保，财政全额贴息，贷款最高额度5万元。二是针对新型经营主体，推出“惠农贷”。新型经营主体既不是农户又不是企业、按农户来、贷款额度太低；按企业来，够不上授信“门槛”，是农村金融的短板。本着“政银担合作，风险可控，协作共赢”的原则，以土地经营权抵押，农民合作社、家庭农场的贷款规模为10万—300万元，龙头企业贷款上限1000万元，为充分调动金融机构的积极性，县政府设立1000万元的奖补专项资金池，根据银行和担保公司开展业务情况给予奖补。截至目前，已累计发放土地经营权抵押贷款3864余笔、19.67亿元，有力促进了全县土地规模经营和现代农业发展。

问题与思考

一是农业产业的风险大、收益低，金融机构的认可度不高，参与热情不够。农业生产经营不仅受自然条件制约，而且还要面临变化莫测的市场需求，即较高的自然风险和市场风险。由于农业产业的上述特性，这必将削弱商业银行进入农业领域的积极性。因此，国有商业银行更倾向选择战略性退出农村金融市场。目前，仅有农村信用社和小额贷款公司参与土地承包经营权抵押贷款业务，其他愿意参与的金融机构还不多。

二是抵押贷款风险基金不足，抵押权实现有难度。现阶段，各商业银行对权证抵押贷款不认可，担保公司又不愿为农业提供担保服务，造成了农业新型经营主体“融资难”“融资贵”。沂南县虽然设立了1000万元抵押贷款风险基金，但省、市设立的风险基金没有明确给县分配贷款配额。“两权”抵押融资额按放大10倍计算，此基金仅能放贷1亿元，根本不能满足放贷需要。新型农业经营主体集中流转的土地，因规模适度还比较容易再流转，而农户土地分散且面积不大，在处置上难度会更大。