新冠疫情背景下中国在中东的领事保护探析*

张丹丹 孙德刚

中东是中国领事保护案件多发地区，该地区的战争、恐怖袭击、教派矛盾、民族分裂主义、轻小武器扩散、传染病等对中国海外公民构成严峻威胁。2019年底暴发的新型冠状病毒肺炎(COVID-19，以下简称“新冠肺炎”)疫情给中东地区各国的经济社会发展造成巨大冲击。2020年4月，新冠疫情已快速扩散至中东所有国家，其中伊朗、土耳其、沙特是重灾区。受新冠疫情影响，中东地区经济大幅衰退、失业率上升、民生困难、地区冲突再起、恐怖袭击增多，在这一地区的中资企业和侨民也不可避免地受到冲击，中国的领事保护面临新任务和新命题。

一、中东新冠疫情的现状及影响

中东地区长期受战争、制裁、贫穷等问题困扰，同时又遭受霍乱、中东呼吸综合征、疟疾、肺结核等传染性疾病的侵袭，普遍存在医疗卫生条件较差、冲突频发和经济治理任务繁重、公共卫生治理体系不健全的问题。可以说，除了以色列和少数海湾国家外，大多数中东国家的医疗水平难以应对此次疫情冲击。

(一)中东国家新冠疫情的发展态势

新冠疫情暴发初期，中东国家对其并未予以足够重视，防控措施多存在疏漏，这导致地区内疫情发展迅速。(1)2020年4月9日，也门报告了第一例确诊病例，因此中东地区所有阿拉伯国家均已出现确诊病例。2020年2月19日，伊朗确诊两例来自什叶派圣城库姆的新冠肺炎病患。由于遭受国际制裁和美国的经济封锁，伊朗医疗物资短缺，难以有效控制疫情。(2)《中东战疫：面临不少挑战 重视中国经验》，《光明日报》2020年3月16日。根据世界卫生组织统计，截至2020年7月27日，伊朗累计确诊病例愈29万人，死亡人数达15700人，是中东地区因新冠疫情死亡人数最多的国家。(3)“Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) Situation Report-144,” https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200612-covid-19-sitrep-144.pdf?sfvrsn=66ff9f4f_2.新冠疫情还蔓延到伊朗周边国家，如伊拉克、阿曼、黎巴嫩、巴林、科威特、阿联酋等国出现的病例都可追溯至伊朗。土耳其的疫情也相当严重。2020年3月10日，土耳其出现首个新冠肺炎病例。此后，由于土耳其并未采取严格管控措施，疫情迅速扩散。3月27日，土耳其卫生部长表示，在过去两周内，土耳其感染新冠肺炎病例的增长率已超过许多其他国家，一天内新增2069例。(4)“Turkey Has Reported Its First Case of Coronavirus,” https://www.middleeasteye.net/news/coronavirus-turkey-first-case-virus.4月19日，土耳其新冠肺炎确诊人数首次超过伊朗，成为中东地区确诊病例最多的国家。在中东地区，以色列的卫生医疗条件和卫生治理能力有优势，但是因民众防疫意识淡薄及国内政治僵局等因素的影响，以色列并未有效阻断疫情蔓延。2月21日，“钻石公主号”邮轮的11名以色列籍乘客中出现一名新冠肺炎患者，此后以色列的新冠肺炎确诊人数便不断增长。截至7月27日，以色列的确诊病例已达6.1万余人(见表1)。

表1 中东国家新冠疫情一览表(统计数据截止2020年7月27日)

在阿拉伯国家中，阿联酋最先宣布发现新冠确诊病例，但沙特的疫情扩散迅速，成为阿拉伯国家中目前累计确诊人数最多的国家。从当前态势来看，阿拉伯国家的疫情极具差异性。沙特、埃及、阿曼等国的疫情严峻，但总体趋势向好。伊拉克的疫情总体形势依然严峻，新增确诊病例持续走高，累计确诊病例排名居阿拉伯国家第二位。黎巴嫩、摩洛哥、利比亚、叙利亚等国的疫情大幅反弹，累计确诊病例大幅增长。卡塔尔、科威特、阿联酋、巴林、苏丹、巴勒斯坦、索马里、也门、突尼斯、约旦等国疫情稳定可控。

总体而言，中东国家没有采取最果断的措施来应对疫情，错失了防疫、抗疫的“黄金时期”。在地区疫情仍不容乐观的情况下，中东多国又陆续宣布重启经济活动，企业逐步复工复产。叙利亚、伊拉克、利比亚、也门等国长期战乱，卫生医疗系统被严重摧毁，存在极大的疫情传播风险。中东地区的难民营因防疫布控和医疗资源配置难以有效落实，有可能成为中东疫情的“新传播源”。

(二)新冠疫情对中东的冲击与影响

新冠疫情对中东的冲击巨大。受疫情影响，中东国家普遍面临经济衰退、失业率骤增、民生困难、难民问题加剧等问题，国家面临安全保障、经济发展和社会治理方面的挑战。

第一，中东国家普遍面临经济下行压力。2020年4月国际货币基金组织在《世界经济展望报告》中提出，新冠疫情将导致2020年全球经济急剧收缩3%，而中东地区的经济将收缩3.3%。(5)IMF, “World Economic Outlook, April 2020: The Great Lockdown,” https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020.2020年全球油价暴跌。国际能源署表示，“多年来世界石油市场历经冲击无数，但对石油业的冲击没有一次像我们今天历经的这样狂暴。”(6)Tim Gould and Neil Atkinson, “The Global Oil Industry is Experiencing a Shock Like No Other in its History,” https://www.iea.org/articles/the-global-oil-industry-is-experiencing-shock-like-no-other-in-its-history.油价暴跌对严重依赖能源出口的阿尔及利亚、苏丹、伊拉克、伊朗等国造成重大影响。有学者指出，沙特和俄罗斯未能就原油减产协定达成一致是造成国际能源市场恐慌的直接原因，但根本原因还是全球新冠疫情的影响。(7)吴磊：《新冠疫情下的石油危机及其影响评析》，《当代世界》2020年第6期，第20页。新冠疫情的全球大流行，导致经济体量巨大的欧美国家经济停摆，石油消费大幅下降。国际货币基金组织预计，中东地区石油出口额将减少2500亿美元以上。石油收入锐减导致沙特经济和阿联酋经济遭遇危机，其经济将分别收缩2.3%和3.5%。(8)“World Economic Outlook, April 2020: The Great Lockdown,” https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020.

中东地区非石油经济领域也遭受重创。旅行限制、企业停产、隔离等措施导致中东地区各国非石油领域的经济活动停滞，航空、旅游、酒店、物流等服务业受到巨大冲击。疫情导致埃及、突尼斯和摩洛哥等以旅游业为主要收入来源的国家收入锐减。如2019年埃及共接待超过1300万游客，旅游收入逾130亿美元。新冠疫情发生后，据埃及官方估计，2019～2020财年(2019年7月至2020年6月)，埃及旅游收入预计减少50亿美元。(9)赵军：《社会动荡、政治危机：埃及经济困境或引发连锁反应》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7293863。受疫情影响，截至2020年4月20日，突尼斯旅游业收入为9.765亿第纳尔，同比下降15%。2020年突尼斯的旅游业可能损失14亿美元，减少40万个工作岗位。(10)《疫情趋缓经济承压 中东多国复工复产》 ，http://www.xinhuanet.com/2020-05/06/c_1125949797.htm。2019年摩洛哥接待外国游客1300万人次，旅游业收入786亿迪拉姆，占全国总收入的7%。2020年摩洛哥旅游业收入将减少341亿迪拉姆，8500家旅游企业和50万旅游从业人员将受到冲击。(11)《非洲多国降低疫情防控等级是否为时过早？》 ，http://world.people.com.cn/n1/2020/0608/c1002-31739215.html。

中东航空业也损失惨重。疫情发生以来，游客数量减少导致大型航空公司减少航班安排，不断减薪和裁员。根据国际航空运输协会发布的最新报告，2020年全球航空运输业净亏损843亿美元，全球航空公司的裁员率将达45%，工作岗位人数将由2019年的7040万人减少到3840万人。(12)“Economic Performance of the Airline Industry,” https://www.iata.org/en/iata-repository/publications/economic-reports/airline-industry-economic-performance-june-2020-report/.2020年5月31日，阿联酋航空宣布裁员，计划削减约3万个工作岗位，以降低成本。6月7日，阿联酋航空又决定将4月开始的雇员临时减薪期延长至2020年9月。

第二，失业率骤增，民生发展遭遇新的困难。2019年联合国儿童基金会发表的《中东和北非2030一代》报告指出，中东地区的青年失业率居世界之首。(13)UNICEF, “MENA Generation 2030: Investing in Children and Youth Today to Secure a Prosperous Region Tomorrow,” https://www.unicef.org/mena/media/4141/file/MENA-Gen2030.pdf, p.36.当前，“疫情+低油价”的危机组合不仅给阿拉伯产油国带来经济挑战，而且导致大量外籍劳工失业，进而对依靠劳务输出和侨汇的部分阿拉伯国家造成冲击。如疫情暴发后海合会成员国中的许多私营部门雇佣的大量印度、巴基斯坦和埃及劳工都主动或被迫遣散回国。迪拜有2万名巴基斯坦劳工在领事馆登记回国；科威特陆续遣返印度、埃及劳工；(14)《中国与海合会成员国合作抗疫成为全球典范》，http://comment.cfisnet.com/2020/0424/13193。沙特阿拉伯有150万埃及工人处于失业状态；(15)“The Oil Market and the Economic Impact of COVID-19 in the Arab World,” http://arabcenterdc.org/events/the-oil-market-and-the-economic-impact-of-covid-19-in-the-arab-world/.阿尔及利亚政府则采取措施限制外籍劳工在油气领域就业。另外，为防止新冠肺炎病毒的传播，部分外国企业从中东地区撤离员工，这导致油田停产和当地雇员失业。如受疫情影响，马来西亚国家石油公司(PETRONAS)从伊拉克南部加拉夫(Gharraf)油田撤回雇员，导致加拉夫油田停产。(16)“Gharraf Field Offline After Coronavirus Evacuation,” https://www.iraqoilreport.com/news/gharraf-field-offline-after-coronavirus-evacuation-42596/.随着疫情和管控措施的升级，以色列国内的失业率也不断攀升。2020年4月上旬，以色列的失业率已从疫情暴发前的4%上升至25%。疫情也造成伊朗失业人数上升。2020年4月初仅首都德黑兰就有3.4万人申请失业保险。4月18日伊朗劳动部官员表示，受疫情影响，过去20天内伊朗全国新增60万已登记失业人口。联合国秘书长伊拉克问题特别代表雅尼娜·亨尼斯·普拉斯哈特表示，预计2020年伊拉克经济将萎缩9.7%，贫困率将上升至大约40%，劳动力收入和经济机会将大量减少。(17)联合国：《新冠疫情加剧伊拉克的政治、社会、经济和安全危机》 ，https://news.un.org/zh/story/2020/05/1057222。

第三，人道主义危机进一步加剧。新冠疫情使得中东地区受战争影响而存在卫生基础设施不足、公共卫生体系极其脆弱等问题的国家更加不堪一击。自2015年以来，也门陷入经济崩溃、基本服务和卫生基础设施全面恶化以及大部分人口濒临饥饿状态。据联合国统计，目前也门全国84%的人口需要某种形式的人道主义援助和保护，2000万也门人需要紧急粮食援助。人道主义事务协调厅的数据显示，也门有700万人处于营养不良状态。(18)“2019 Yemen Humanitarian Response Plan (January-December 2019),” https://www.humanitarianresponse.info/en/operations/yemen/document/yemen-humanitarian-response-plan-january-december-2019.在应对新冠疫情的同时，也门可能需要面对多重传染病(包括霍乱、白喉等)暴发导致的危机。(19)“Conflict-ridden Yemen Faces Unprecedented Risk as COVID-19 Starts to Spread,” http://www.emro.who.int/yem/yemen-news/conflict-ridden-yemen-faces-unprecedented-risk-as-covid-19-starts-to-spread.html?format=html.此外，中东的难民问题在疫情影响下更加突出，并将造成严重的人道主义危机。中东是全球难民的主要来源地和集中地之一。据统计，中东地区难民总数高达1200多万人，巴勒斯坦、伊拉克、叙利亚、也门都是主要的难民来源国。其中，约560万叙利亚难民长期滞留土耳其、黎巴嫩、约旦等国，此外叙利亚国内还有约610万人流离失所。(20)邹志强：《疫情里的中东难民群体》，《联合早报》2020年4月28日。难民营的人口密度大且极度缺乏防疫物资，处于各国卫生体系盲区。在巴勒斯坦，难民长期处于极端贫困状态，又因缺乏防疫物资而处于感染病毒的高风险中；在黎巴嫩，近50万难民缺少最基本的生活物资。联合国近东救济工程处请求国际社会向叙利亚难民营提供1400万美元抗疫援助，但目前仅收到不足400万美元。2020年5月5日，由胡塞武装控制的也门北方当局称，一名索马里难民疑似感染新冠肺炎病毒而死亡。(21)“Yemen Announces First Case of Coronavirus in Sana’a, a Somali Immigrant,” https://theworldnews.net/so-news/yemen-announces-first-case-of-coronavirus-in-sana-a-a-somali-immigrant.索马里难民因而被污名化为“疾病的传播者”，遭到身体和语言骚扰、强制隔离、限制行动，甚至被赶往沙漠地区。

二、中东地区的中国公民和企业在疫情中面临的主要安全风险

疫情期间，中东地区的安全威胁呈现出更大的不确定性和叠加性，安全形势更加复杂，由此在这一地区的中国公民和企业将面对暴恐袭击、社会动荡、疫情扩散以及由疫情导致的“排外主义”和负面舆论等风险。

第一，极端组织借疫情趁机作乱。随着疫情蔓延，极端组织利用全球忙于应对疫情之机，频繁发动恐怖袭击活动。2020年3～5月，“伊斯兰国”武装分子在叙利亚和伊拉克部分地区实施了一系列大规模的袭击活动。在叙利亚东部，特别是南部沙漠地区和北部库尔德地区，“伊斯兰国”变得越来越活跃。“伊斯兰国”武装分子已对叙利亚政府军及其同盟民兵发动了袭击，同时也对库尔德人领导的叙利亚民主力量发动了较小规模的袭击。自2020年3月24日至4月9日，在“伊斯兰国”袭击行动中，有超过401名叙利亚政府军和民兵死亡。(22)“Islamic State Spreading Terror once Again in Syrian Desert,” https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2020/04/syria-east-deser-islamic-state-attacks-regime-iran.html.此外，疫情暴发后，叙利亚东北部监狱内的极端组织囚犯趁机作乱，数次举行暴动。

在伊拉克，国际联盟部队的逐步撤出和伊拉克安全部队忙于控制疫情可能导致极端组织重整旗鼓。2020年3月31日，国际联盟部队将尼尼微省的四个军事基地移交给伊拉克安全部队，而此前国际联盟部队已经从伊拉克的三个基地撤出。(23)毕振山：《美国要从伊拉克一走了之？》，《工人日报》2020年4月2日，第8版。按照防疫管控措施规定，伊拉克政府军暂停接受联军训练，多国联盟因而将数以百计培训人员撤出伊拉克，德国、英国、法国、澳大利亚和捷克等国还决定或已经从伊拉克撤走部分军队。此外，为控制疫情蔓延，伊拉克安全部队忙于执行宵禁，极端组织的武装人员频繁发动恐怖袭击。伊拉克发生多起中企项目遭武装分子袭击事件。2020年4月，“伊斯兰国”成员多次在伊拉克发动爆炸、枪击、迫击炮和火箭弹袭击。2020年5月2日，“伊斯兰国”武装分子在萨拉赫丁省向伊拉克民兵组织发动袭击，造成11人死亡。(24)《“伊斯兰国”武装在伊拉克北部发动袭击致11人死亡》，http://www.xinhuanet.com/world/2020-05/02/c_1125937193.htm.在索马里，“青年党”频繁发动以政府机构、安全人员和军警设施等为目标的袭击。2020年5月28日，索马里首都摩加迪沙发生汽车炸弹爆炸，造成一名高级警官及其保镖死亡，一名警察受伤；5月31日，索马里的下谢贝利州与摩加迪沙之间的哈瓦阿迪(Hawa Abdi)附近，一辆微型巴士遭袭，至少七人死亡、多人受伤。(25)《索马里发生路边炸弹袭击致7人死亡》，https://www.chinanews.com/gj/2020/05-31/9199544.shtml.此外，索马里邦特兰山区仍盘踞与极端组织“伊斯兰国”有关联的武装分子，并不时发动暴力袭击。这些恐怖袭击不仅使中东地区局势恶化，而且威胁在该地区的中国侨民和中资企业的安全和利益。

第二，疫情加剧民生问题，容易引发社会动荡。民生问题在中东国家具有普遍性，是中东国家社会动荡的主要诱因。疫情暴发前，中东国家政治、经济和社会发展的整体形势堪忧，多数国家面临着较为严重的社会民生问题，且短期内没有向好迹象。(26)“Saudi Youth Unemployment Forecast to Exceed 42% by 2030,” https://www.arabianbusiness.com/saudi-youth-unemployment-forecast-exceed-42-by-2030-653770.html.2018年底以来，发生民众抗议潮的中东国家均存在较高的青年失业率(27)中东一些国家25岁以下青年失业率为：埃及33%、阿尔及利亚30%、苏丹27%、黎巴嫩17%、伊拉克17%。，这说明该地区经济发展困境和社会矛盾日益尖锐。(28)高松林、王林聪：《中东地区新一轮抗议潮爆发的原因及特点》，《当代世界》2020年第5期，第56页。受疫情影响，中东地区社会经济困难、失业率上升、食品及防疫物资短缺等问题更加严重，抗议示威活动恐将大概率回归。2020年4月1日，以色列雅法民众不满政府封锁措施，与警方发生对峙冲突；4月21日，苏丹北部省首府栋古拉(Dongola)民众举行示威并焚烧多栋建筑物，抗议物资短缺和当局的防疫限制措施；疫情期间，黎巴嫩的的黎波里、贝鲁特、贝卡、朱尼、提尔等地发生示威游行，示威冲突风险持续预警。(29)中华人民共和国驻黎巴嫩共和国大使馆：《提醒在黎巴嫩中国公民加强安全防范》，http://lb.china-embassy.org/chn/zyts/t1788673.htm。

第三，公共卫生安全风险。新冠疫情是对全球公共卫生体系的巨大考验，而中东国家整体医疗管理能力薄弱，处理公共卫生事件能力有限。世界卫生组织认为中东多国的卫生状况处于危机或紧急状态中，部分国家缺医少药的局面至今未得到有效缓解。(30)汤蓓：《中国参与中东地区卫生治理研究》，《阿拉伯世界研究》2019年第5期，第24页。2019年10月发布的《2019全球卫生安全指数》(2019 Global Health Security Index)以疾病的防范措施、检测能力、响应效率、国民健康水平、卫生规范水平和疫情流行风险为指标，对全球195个国家进行了评估。在中东地区，除了以色列和阿联酋居第54和第56位、黎巴嫩与阿曼并列第73位、约旦和卡塔尔分别为第80和第82位外，其他中东国家排名并不乐观。叙利亚、也门和索马里则位于排名最低的10个国家中。(31)Johns Hopkins, Nuclear Threat Initiative and the Economist Intelligence Unit, “2019 Global Health Security Index: Building Collective Action and Accountability,” https://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2020/04/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.当前，全球新冠疫情仍在不断扩散。在疫情“拐点”未现之际，中东国家相继“带疫解封”，恢复经济活动，这将导致疫情反弹的可能性增大，威胁在这一地区的中国工人的安全。目前，许多国家已出现中国公民确诊病例，中东地区则出现中资企业聚集性疫情。因此，中东地区的公共卫生问题已经影响到中国侨民的生命健康安全。

综上所述，在中东地区武装冲突、恐怖袭击、示威活动及其引发的暴力冲突频发的背景下，2020年的新冠疫情导致该地区经济衰退、失业率增加、社会动荡风险加剧以及人道主义危机加重。由此，中国在中东的领事保护面临着前所未有的挑战。第一，在疫情没能得到有效控制的情况下，中东多国已重启经济、“解封”和复工，这可能导致聚集性感染风险增加，进而对该地区中国侨民的健康与生命安全构成挑战。第二，受疫情影响，中东国家经济复苏缓慢，中国的很多海外承包工程停工、工期拖延。第三，中东地区部分民众的反华情绪对中国公民和企业产生消极影响。受西方媒体影响，中东国家部分民众的反华、排华、仇华情绪上升，甚至出现了歧视中国公民的个别案例，如对当地中国侨民进行语言骚扰和人身攻击。这不仅威胁中国公民人身安全，而且对中资企业和中方施工项目产生巨大冲击和影响。第四，受疫情影响，大批中国公民滞留中东国家，个别人员通过微信、微博等大众媒体广泛传播负面情绪，被西方媒体炒作，损害了中国国家形象。

三、新冠疫情与中国在中东领事保护的新理念与新机制

在新的历史时期，中国领事保护的手段更加多样化，可利用的资源更加丰富，中国政府领事保护能力大幅提升，不断打造由“法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置”六大支柱构成的海外中国平安体系。近年来，党中央、国务院坚持“以人为本”的理念，统筹国内国际两个大局，建立了“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”机制，处理了一系列涉及中国公民和机构的海外重大突发事件；在联席会议机制推动下，中国各省、市、自治区、直辖市也建立了领事保护协调机制，领事保护机制下沉到省市级和基层，逐步建立了具有中国特色的中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”的境外安保工作联动网络。(34)《中国领事工作》编写组：《中国领事工作》，世界知识出版社2014年版，第333页。中国领事保护机制在取得重大进展的同时，当前的领事保护在能力建设上仍面临一些亟待解决的问题，如内部协调机制不够畅通，法律保障不够健全，人员短缺，专项基金缺乏等。新冠疫情暴发后，中国在中东的领事保护面临的挑战明显增多，暴露出中国开展“海外民生工程”建设的短板。因此，大危机需要大协调。中国政府利用制度优势，发挥引导作用，充分调动部门、企业和个体的主观能动性，在实践中加强机制统筹，构建全方位、各层级、立体式的抗疫援助与领事保护机制。

(一)建立抗疫合作与援助机制

中国特色外交体制的最大特点是“集中力量办大事”，即通过调动中央与地方、政府与企业、内部与外部各种资源，与时俱进地创新领事保护机制。(35)孙德刚：《合而治之：论新时代中国的整体外交》，《世界经济与政治》2020年第4期，第53～54页。针对中东地区疾病管控能力较弱、疫情前景不乐观的状况，中国政府加强顶层设计，通过“上下联动、部际配合、官民并举、内外统筹”等方式，为中东国家应对疫情提供有力支持，而开展抗疫合作与援助成为维护海外中国公民和企业安全的重要举措。

在中央层面，新冠疫情暴发后，中国政府高度重视疫情防控的国际合作和海外公民的生命安全。中国政府以全人类的共同利益为出发点，提出把人民生命安全和身体健康放在第一位，保障和尊重人民健康与医疗卫生等各项基本权利，特别是对处于灾难中的国家和人民，“以人为本”理念被提升到新的高度。2020年3月18日，中共中央政治局常务委员会召开会议，习近平主席强调要加强对境外我国公民疫情防控的指导和支持，做好各项工作，保护他们的生命安全和身体健康。(36)《中共中央政治局常务委员会召开会议 中共中央总书记习近平主持会议》，《人民日报》2020年3月19日，第1版。截至2020年4月22日，习近平主席先后举行四次外事会见会谈，同32个国家领导人和国际组织负责人通话40次，向10余个国家的领导人和区域组织负责人致慰问电，并出席20国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会，对推动全球携手、并肩抗疫发挥了重要引领作用。这期间李克强总理同11个国家领导人和国际组织负责人通话12次，王毅国务委员兼外长同46个国家外长和三个国际组织负责人通话66次。(37)《2020年4月22日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1772375.shtml。据新华网统计，自1月22日至4月12日，习近平主席同沙特国王萨勒曼、卡塔尔埃米尔塔米姆、阿联酋阿布扎比王储穆罕默德等29位外国领导人及联合国秘书长等国际组织负责人36次通电话，向伊朗、埃及、土耳其等10余个国家的领导人致慰问电。(38)《中国发布新冠肺炎疫情信息、推进疫情防控国际合作纪事》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-04/06/c_1125819214.htm。

相关党政机关和部门，如外交部、卫生部、中共中央对外联络部等向中东国家捐赠医疗物资，并组织医学专家通过视频会议等方式同中东国家开展医学技术交流，及时分享中国防控经验和方案。例如，2020年3月18日，中国同24个非洲国家的政府官员、卫生专家以及世界卫生组织代表举行新冠疫情防控视频会议；(39)《中国同非洲国家举行疫情防控专家视频会议》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1757951.shtml。3月26日，在中国外交部亚非司和国家卫生健康委国际司共同主办下，中国同埃及、阿尔及利亚、巴勒斯坦、黎巴嫩、科威特、卡塔尔等16个国家的卫生官员和专家举行新冠疫情卫生专家视频会议；(40)张丹丹、孙德刚：《患难与共：中国对中东国家的抗疫援助》，《中国社会科学报》2020年4月16日。4月9日，中国与阿盟秘书处以及阿尔及利亚、埃及、巴勒斯坦、伊拉克、苏丹、摩洛哥、突尼斯、巴林、也门、阿联酋、科威特、卡塔尔等12个阿拉伯国家举行首次卫生专家视频会议。(41)《中国同阿拉伯国家联盟举行新冠肺炎疫情卫生专家视频会议》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1768183.shtml。2020年7月，中阿合作论坛第九届部长级会议成功举办线上会议，中阿双方通过了《中国和阿拉伯国家团结抗击新冠肺炎疫情联合声明》，为中国在疫情中加强对中东侨民的领事保护奠定了基础。

中国驻中东国家使领馆主动与驻在国政府、卫生部、医院、检疫部门等相关单位加强信息沟通和技术交流，开展抗疫合作。例如，埃及疫情发生后，中国驻埃及大使馆与埃及总统府、外交部、卫生部、检疫部门、机场入境部门等建立了长效沟通和应急处理机制；(42)《密切新冠肺炎疫情沟通，加强双边友好务实合作——访中国驻埃及大使廖力强》，http://eg.china-embassy.org/chn/sgxw/t1752514.htm。伊朗疫情暴发后，中国驻伊朗大使馆工作人员向伊朗了解其所需抗疫物资，与在伊朗的中资企业协商，紧急向伊朗卫生部捐赠抗疫物资；(43)《中国驻伊朗大使馆和在伊中资企业向伊卫生部捐赠25万只口罩》，http://ir.chineseembassy.org/chn/sgzc/t1749343.htm。中国驻伊拉克使馆同伊拉克外交部、卫生和环境部建立联络机制，及时就疫情保持密切沟通。驻伊拉克大使率中方医疗专家小组赴巴格达海法社区看望当地巴勒斯坦侨民，向其捐赠了卫生防疫物资，中方医疗专家组现场为巴勒斯坦侨民进行卫生防疫培训；(44)《驻伊拉克大使张涛率中方医疗专家组赴巴格达海法社区看望当地巴勒斯坦侨民》，http://iq.chineseembassy.org/chn/sghd/t1759722.htm。中国驻苏丹使馆与苏丹卫生部、外交部等部门始终保持密切沟通协调，向苏方提供了《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》和《防控方案》等资料，与苏方分享抗疫经验，并向苏丹政府捐赠了抗疫物资；中国驻叙利亚使馆通过巴勒斯坦解放组织驻叙利亚办事处向在叙利亚的巴勒斯坦难民提供了抗疫物资，并分发给大马士革农村省内的巴勒斯坦难民。

在地方政府层面，中国地方政府配合中央政府开展对中东国家的医疗援助和防疫视频交流会议。改革开放以来，中国地方省市与中东近20个国家中的30多个省市建立了友好省与友好城市关系。目前，中国地方政府已通过国际友好城市等渠道向阿尔及利亚、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、突尼斯、摩洛哥等国捐赠物资，并与中东国家卫生部专家举行抗疫视频交流会议。例如，中国贵州省向摩洛哥捐赠了医用手套、N95防护口罩和医疗防护服等医疗物资，并与摩洛哥卫生部、卡萨布兰卡医科教学和诊疗中心专家举行了远程视频会议；(45)《贵州省援助摩洛哥医疗物资抵摩》，http://ma.china-embassy.org/chn/xwdts/t1760554.htm。北京市政府也通过伊朗驻华使馆向德黑兰捐赠了防疫物资；上海市政府向友好城市伊斯坦布尔捐赠了医疗物资。

此外，中国企业和民间机构也积极向中东国家提供紧急医疗物资。中国地质工程集团中东分公司通过中国驻沙特大使馆向沙特阿拉伯政府捐赠防疫物资；中国中建埃及公司联合埃及卫生部门，在其承建的埃及新行政首都项目工地建立了一套完整的疫情防控体系；马云公益基金会和阿里巴巴公益基金会向世界卫生组织捐赠了1亿只口罩、100万只N95口罩和100万个检测试剂盒，(46)《世卫组织总干事2020年4月20日在2019冠状病毒病(COVID-19)疫情媒体通报会上的讲话》，https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---20-april-2020。向非洲每个国家捐赠10万只口罩、1000件防护服、1000个防护面罩和2万个检测试剂盒；土耳其中资企业总商会组织80余家中资企业和华人华侨、留学生向土耳其捐赠医用物资；(47)《土耳其中资企业、华人华侨和留学生向土方捐赠医用物资》，http://tr.china-embassy.org/chn/xwdt/t1762919.htm。中国红十字会向伊朗、伊拉克派遣医疗队，开展医疗技术援助。(48)张淼：《中国专家组在伊拉克做了三件事》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0318/c1002-31638165.html。中国红十字总会向伊拉克捐赠了一套实验室设备，包括两台基因扩增仪(PCR)以及五万份核酸检测试剂，帮助伊拉克提升检测能力。(49)《中国红十字会志愿专家团队赴巴格达支援伊拉克新冠肺炎疫情防控》，https://www.redcross.org.cn/html/2020-03/67964.html。中国捐赠的核酸检测实验室于2020年3月25日投入使用，这对伊拉克扩大检测人群、弥补检测漏洞有重要意义。(50)张淼：《中国专家组在伊拉克做了三件事》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0318/c1002-31638165.html。截至目前，中国红十字会志愿专家团队已在伊拉克举行27场次培训活动，培训超过1000名医务人员；走访伊拉克九省区，与各地200多名医务官员举行18场会见，并多次深入伊拉克专业医院进行现场指导。(51)王毅：《以习近平外交思想为指引，在全球抗疫合作中推动构建人类命运共同体》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1770235.shtml。这些联合抗疫举措不仅帮助对象国缓解了疫情，也加强了中国在中东的领事保护，使在中东的中国公民得到了援助。

(二)创新领事保护预防机制

“预防为先”是中国领事保护工作的重要原则。疫情暴发并在全球蔓延以来，中国外交部与驻外使领馆不断探索领事保护新措施，创新领事保护手段。在中东地区，中国各驻外使领馆开展了形式多样的预防性领事保护活动，如充分发挥媒体、网络的传播作用，在官网上设立疫情防范专栏，并实时更新当地疫情动态、航班变化、驻在国政府防疫措施以及其他国家对驻在国采取的限制措施等信息；开通涉疫情24小时求助热线，及时发布各类领事提醒；通过电话、微信、视频连线、实地走访、发放防疫物资和新冠肺炎防控手册等方式，加强对中资企业员工、侨民、留学生的宣传教育，增强中国公民在海外的安全防范意识；驻外使领馆向当地中国侨民、中资企业员工、中国留学生推介国内在线医疗和健康咨询平台，为其提供免费在线问诊和心理疏导服务；同驻在国政府卫生、教育、移民、警务等部门和有关机构保持沟通，以避免或尽可能减少涉及海外中国公民和企业的生命和安全事件。

此外，中国外交部、商务部、发改委、国资委和卫生部等部委还联合建立了针对海外中资企业和员工的领事保护特殊预防机制，加强对中资企业的疫情防控指导。2020年3月30日，商务部对外投资和经济合作司编制并发布了《境外企业和项目新冠疫情防控指引》，要求境外中资企业与国内总部建立联防联控机制，督促境外企业主动与驻在国卫生、移民、警察、海关等部门以及医疗机构等建立沟通机制，严格遵守当地政府发布的各项政令，完善防控措施；(52)中国商务部：《商务部合作司关于制订并发布<境外企业和项目新冠肺炎疫情防控指引>的通知》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/202004/20200402952083.shtml。中国驻中东地区各使领馆密切关注驻在国疫情态势，加强与当地医政部门和医疗机构的联系，积极为中资企业及其员工获取医疗资源和支持。国资委与中国驻中东各国使领馆及中资企业保持密切联系，及时发布各类通知、提醒，积极为企业纾困解难；中资企业自身也注意关注排外主义、反华和排华风险，积极防范社会治安问题；使领馆通过视频连线和实地走访的方式，检查领区内中资企业的疫情防控情况，督促企业按照“日常防范”、“疑似”、“确诊”等内容细化疫情防控机制；检查各中资企业是否制定应急和撤离预案。此外，因部分中东国家防疫物资紧缺，商务部协调国内相关部门，统筹安排采购渠道，保障中东地区中资企业及其员工的防疫物资需求；促进中东地区商会加强资源共享，开展紧缺医护物资筹集捐赠，为中资企业的防疫物资保障提供支持。商务部会同中国石油天然气集团有限公司国际部制作了《海外疫情防控知识信息站》小程序，介绍疫情防控知识和信息，为海外中资企业做好疫情防控工作提供重要参考。(53)中国商务部：《多措并举 服务保障全球境外中资企业商(协)会妥善应对疫情海外扩散》，http://www.mofcom.gov.cn/article/shangwubangzhu/202004/20200402951149.shtml。

中国政府还建立了专门针对海外留学人员的领事保护预防机制。疫情在世界范围暴发并蔓延后，外交部根据党中央统一部署，指示中国驻外使领馆同驻在国的中国留学人员建立并保持密切联系，帮助他们解决面临的现实困难。中国驻中东各国使领馆敦促驻在国相关部门采取切实有效措施，解决中国留学人员面临的签证延期、学业、住宿等方面困难；为中东地区中国留学人员提供疫情防控指导，包括转发《海外留学人员新型冠状病毒防控指南》以及驻在国疫情防控规定等信息；组织国内医疗专家组、工作组等对中国留学人员进行当面或视频交流，提供疫情防控指导；调动各类资源向中东国家的中国留学人员发放“健康包”，解答中国留学人员普遍关心的问题。例如，中国驻埃及使馆多次为在埃及的中国留学人员召开疫情防控视频会；中国驻埃及大使馆教科处与埃及高教科研部保持密切沟通，推动埃及政府采取积极措施，维护中国留学人员的安全权益；中国驻科威特使馆工作人员赴科威特大学看望中国留学生，并发放防疫用品；在中国驻沙特使馆、驻吉达总领馆协助下，江西援鄂医疗组专家专门为在沙特的中国留学生举办新冠疫情防控知识在线讲座。国内相关医疗机构与中国留学生建立了联系，为其疏导疫情带来的心理压力。(54)中国驻沙特大使馆：《践行社会责任 关怀莘莘学子——在沙留学生防疫讲座举行》， http://www.chinaembassy.org.sa/chn/xwdt/t1763247.htm。

(三)构建领事保护联防联控与帮扶机制

疫情发生以来，中国驻外机构加强同驻在国政府沟通协调，确保中国公民遇到的签证延期、疫情诊断与救治等问题得以解决。中国驻中东使领馆统筹协调国内外、政府与民间资源，构建领区联防联控机制。例如，2020年3月27日，为应对阿联酋当地疫情发展、保护近30万中国侨胞生命安全，中国驻迪拜总领馆充分利用侨界和中资企业资源，成立领区内的联防联控机制，形成“国企帮侨团、会长帮会员、老板帮员工、志愿者应急处置”互助模式，并积极指导和协助中国侨民和留学生做好疫情防控，稳定滞留人群等。(55)《驻迪拜总领馆召开领区新冠疫情联防联控机制网格员视频工作会》，http://dubai.chineseconsulate.org/chn/xwdt/t1781434.htm。此外，中东当地侨界、中资企业人员同中国留学人员建立结对帮扶机制，搭建海外中国公民互帮互助平台。2020年3月29日，在中国驻埃及大使馆的协助下，埃及中国学生学者联合会举办旅埃侨商与留学生“结对子”抗疫启动仪式，8家中国侨商企业和中资企业采取“划片包干”的帮扶形式，与开罗大学、艾因夏姆斯大学、爱资哈尔大学、亚历山大大学、苏伊士运河大学、卢克索大学、坦塔大学等八所高校的1010名留学生结成对子，帮扶抗疫。中国旅埃学子教育基金会和埃及石材协会等当场捐赠30万埃镑(1元人民币约合2.2埃镑)，用于资助100名贫困中国留学生。(56)《青青子衿，悠悠我心——驻埃及使馆推动侨商、中企与留学生“结对子”抗疫》，http://eg.china-embassy.org/chn/sgxw/t1763806.htm。中国驻苏丹大使馆开展“侨学结对、企学帮扶”活动，鼓励在苏丹的中资企业捐款帮扶中国留学生。

(四)完善领事保护应急机制，包机接回滞留中东的中国公民

随着海外确诊和疑似病例不断增多，许多国家采取了严格的防疫措施，部分航空公司停飞了往返中国的航班，滞留海外中国公民领事保护求助事件集中暴发。对于仍有直飞航班的国家，中国驻外使领馆与驻在国政府加强协调，要求外方保留或部分恢复已有的商业航班，或开设临时航班；对于已经断航的部分国家，中国驻当地使领馆则指导海外中国公民改签机票，取道第三国回国。(57)《外交为民，我们一直都在：一位领保工作者的抗疫手记》，http://www.xinhuanet.com/2020-02/29/c_1125641503.htm。当海外中国公民的健康安全受到严重威胁时，中国外交部和驻外使领馆协调国内有关航空公司，积极协助安排海外中国公民乘包机回国。(58)中国驻外使领馆协调国内有关航空公司，先后派出10架次航班前往多国接回1314名中国公民。

伊朗疫情发生以来，中国驻伊朗大使馆密切关注当地疫情态势，每日发布伊朗疫情信息，帮助在伊同胞了解当地疫情最新情况、航班动态等。为协助在伊朗的中国公民回国，中国驻伊朗大使馆启动应急协调机制，与国内航空公司保持密切沟通，确保购票渠道畅通，与伊朗机场管理局、移民局等部门协调，确保伊朗相关部门在飞行许可、人员通关、体温检测等方面进行协作。航班离开伊朗当天，中国驻伊朗大使馆协助中国公民办理登机、出境、体检等各项手续。在中国驻伊朗大使馆协助下，共计473名中国公民分别于2020年3月4日、5日和11日乘坐三架包机从伊朗首都德黑兰回国。

(五)积极增信释疑，为中国公民和企业打造良好舆论环境

疫情暴发后，部分西方政客和媒体在病毒来源、病毒命名上对中国污名化，将疫情政治化、病毒标签化。对此，中国外交部充分运用外交部例行记者会、社交媒体等在国际舆论场及时发声，向国际社会宣介中国为抗击疫情所做的巨大努力，反对“污名化”中国，积极为疫情防控营造团结的国际环境。在中东地区，中国驻中东国家使领馆开展了抗疫外交行动，通过接受驻在国主流电视及电台采访、举行记者招待会、发表署名文章、为驻在国媒体录制抗疫视频等方式，介绍中国抗击疫情的最新形势，表达对驻在国抗击疫情的支持，坚定中东国家对中国经济发展的信心。中东地区中资企业也密切关注当地负面舆情，及时发声澄清，正面引导宣传，以免对企业和项目正常运营施工造成严重影响。此外，中东国家的华人华侨也利用社交媒体积极宣介中国疫情防控工作，驳斥有关中国抗疫的虚假甚至恶意的媒体报道。

综上所述，在新冠疫情危机下，中国领事保护的内涵不断丰富，理念不断提升，机制不断创新。实践中，中国政府通过制度化安排，加强机制统筹，充分发挥各方优势，建立与中东国家抗疫合作与援助机制，将中国“以人为本”、“人类命运共同体”的理念融入其中，与中国在中东的领事保护互相配合，相得益彰。中国相关部委、地方政府、企业以及民间力量积极参与，形成多层级、立体化的大领事格局(见图1)。

图1 中国疫情期间的领事保护机制示意图

从上表可以看出，中国以抗疫合作为抓手加强领事保护体制机制建设具有以下特点。第一，它具有战略设计的特点，是自上而下顶层设计的结果。第二，“抗疫”与“领事保护”互为目标和手段，二者相互促进、相互配合，从而形成双边和多边整体合作关系。第三，中国在中东的领事保护基于“1+1>2”的逻辑，相信合作可以实现互利共赢。新冠疫情扩散形势严峻的中东国家可以与拥有丰富抗疫经验的中国在抗疫中合作，这将有助于中国保护其在中东的海外公民。第四，中国在抗疫背景下履行领事保护职责过程中，主张综合施策，帮助中东地区各国控制疫情、恢复经济、消除治理赤字，从而为中国海外公民提供良好的政治环境。第五，中国在中东的领事保护具有国际议程和国内议程。国际议程指中国与中东国家合作抗疫，帮助相关国家建立公共卫生体系，而国内议程指不断完善中国在中东的领事保护体制和机制。

四、结 论

中国的领事保护机制建设来源于实践。中东地区重大突发事件“倒逼”中国领事保护的机制化，促进了中国领事保护机制的完善，如2011年利比亚撤侨、2014年也门撤侨、2020年新冠疫情等重大公共安全事件。新冠疫情在中东暴发后，中国政府坚持“以人为本”原则，将人的生命安全放在首位，加强顶层设计，以促进中国与中东国家的互助合作。中国在自身抗疫形势严峻的情况下，中央部委、地方政府、驻外使领馆、中资企业和海外侨胞等立体式、全面地向中东地区国家提供了物资援助，并派出多支援外医疗队前往伊朗、伊拉克、苏丹、阿尔及利亚、沙特、科威特等国，为中东地区国家抗疫贡献中国方案、中国智慧和中国力量。在全球抗疫行动中，中国以元首外交统领抗疫合作，以中国担当推动国际合作，在危机关头彰显大国外交风范，“外交为民”理念的内涵得以极大的扩展，“领事保护”的实践也更为丰富。

领事保护现在已越来越成为高级别领导政治会晤中的重要内容。中国国家主席和政府总理在外交活动中多次提出希望对方国家为其境内的中国公民和中资企业提供便利，保护其安全和合法权益。面对中国公民在海外安全方面出现的新情况、新问题，外交部设立专项领事保护机制，创新领事保护手段，加大领事保护力度。在新冠疫情危机背景下，中国参与中东地区领事保护的行为体不仅有政府部门，也包括中资企业、民间组织、华侨团体、留学生志愿者等。中国在中东地区领事保护的新实践突出了国家间合作应对危机的重要性，凸显了“以人为本”、“执政为民”理念，彰显中国的负责任大国意识和担当。新冠疫情的暴发再次表明，病毒是人类的共同敌人，中国和中东各国都是新冠疫情的受害者，应通过抗疫合作维护中国在中东侨民的安全和现实利益，朝着构建人类命运共同体的方向努力。