高校规章制度法治化建设研究

马启华 邹丹

摘 要：依法治校的重中之重是制度建设，以大学章程为核心的高校规章制度，是现代大学制度的基石，是依法治校的制度保障。当前，我国高校正在依法治校的实践中逐步完善制度建设，但就目前来看，高校规章制度法治化建设方面仍存在问题。应从规章制度的体系建构、制定、实施、监督等动态过程的各个环节加强建设，从而推动大学治理体系和治理能力现代化。

关键词：高校;规章制度;法治化

高校规章制度的内涵

关于高校规章制度的定义，依据学界现有的研究成果[1][2][3]，可以归纳出高校规章制度的三个特性。一是高校规章制度的目的是为了顺利实现国家的高等教育和学校的办学。二是在规章制度制定上，高校是主体，实际操作中可以交由学校内部门承担，但需经过一定程序，且最终要以学校党委或行政名义发布。三是在效力上，高校规章制度在全校范围内具有普遍约束力。

笔者认为，高校的规章制度是由法律法规授权，基于高校作为民事法人主体和行政法中法律法规授权的组织双重主体身份制定的，为了顺利实现国家的高等教育和学校的办学目标，在全校范围内具有普遍约束力的规范性文件的总称。

高校规章制度建设存在的问题

第一，规章制度体系不完善，尚未形成多层次、全方位的制度体系。主要体现在：一是对于大学章程的重视程度不够，大学章程是明确高校办学自主权与规范学校内部管理体制的“学校宪章”，目前高校都已制定了章程并通过教育部核准，但作为学校开展各项活动的纲领性文件，各高校章程内容雷同，缺少自身特色;章程的规定过于原则性，缺乏可操性。二是对一些原则性的规定，没有制定出具体的实施细则或办法，使得这些规定无法真正落实。三是重复或交叉制定规章制度，由于学校管理部门众多，每个部门会在自己职权管理范围内制定规章制度，这往往造成各部门针对同一个问题制定了不同的规章制度，或是相同部门先后颁布的规章制度内容不一致。

第二，规章制度的制定程序不规范。作为高校内部治理的“法”，高校规章制度的制定往往仅由业务部门自己进行起草，对规章制度进行有限范围内的讨论和修改后，上交至学校领导或者会议进行审议批准，然后实施。规章制度制定过程中没有立项论证环节，也缺乏必要性与可行性审查，征求意见大多沦为形式，实施前公示制度未普遍建立，对于规章制度的后期修订或者废止的问题也没有具体的规定。

第三，规章制度的内容有待规范。高校规章制度的内容要以法律、法规为依据。高校在一定程度上行使着行政管理的职权，尤其是在学生学籍管理、学位颁发等方面属于特殊的行政管理行为，应该受法律优先原则的约束。[4]部分高校存在越权制定规章制度，侵犯学生或教师的合法权利，如对违反校规校纪的学生进行经济处罚等。

第四，规章制度的执行落实不力。在实施规章制度时，一些高校忽视了程序正当，不能给予师生充分的申辩权、申诉权，缺乏对权利人的救济机制，导致学校的管理行为或决定不合法。规章制度缺少执行监督机制，常常出现某部门既是规章制度的制定者，也是规章制度的执行者，同时还是规章制度执行的监督者的情形。

完善高校规章制度建设的实施路径

第一，进一步深化对规章制度建设重要性的认识。提高思想认识是全面推进依法治教的第一项任务。[5]高校应把依法治校作为办学基本理念，把法治作为管理基本方式，提高运用法治思维和法治方式推动学校改革发展、化解矛盾、维护稳定的能力，运用健全有效的规章制度规范各类关系，维护学校良好秩序，激发师生的积极性和创造性，提高管理效率，促进学校发展。

第二，完善规章制度体系建设。 《关于进一步加强高等学校法治工作的意见（征求意见稿）》指出，要加快健全以章程为核心的校内规则制度体系，推动形成以章程为核心，基础制度、重要规范性文件、执行性文件等相匹配的，规范统一、分类科学、層次清晰、运行高效的学校制度体系。具体来说，高校的章程处于规章制度体系的第一位阶;高校对于党委、行政、学术权力的划分以及教代会等群团组织制度属于高校规章制度体系的基础制度，处于第二位阶;高校在党委、行政、学术、服务保障方面的基本制度属于高校规章制度体系的重要规范性文件，处于第三位阶;执行性文件是基于高校党委、行政、学术、服务保障方面的基本制度而制定的文件，处于第四位阶。实践中，后两类的规章制度数量上要远多于前两类，但就效力而言，高校章程作为学校根本大法，其他任何规章制度均不能与之相抵触，每一类规章制度都不能与上一位阶的规章制度相抵触。

第三，健全规章制度的制定、发布机制，明确规章制度起草、审查、发布的程序。规章制度起草部门应当对其进行必要性和可行性论证，学校也应按期编制计划。为了充分发扬民主，起草部门还应通过书面征求意见或开座谈会、论证会等形式听取其他部门、教职工和学生的意见。规章制度的起草和审查应当分离，校内重要规章制度发布前要进行合法性审查。对于上位法有明确规定的相关事项，高校规章制度应当符合上位法的相关规定要求，不得与上位法直接或间接抵触;对于上位法无明确规定的相关事项，高校应当慎重处理，在明确有上位法授权依据的情况下方可加以具体规定。除了合法性审查，还应当注意审查是否与学校现行规章制度相冲突，文字、格式是否规范等，只有通过审查的规章制度草案方可提交有关会议审议。经审议通过的规章制度应以学校名义发文，在全校范围内公布并予以实施。

第四，加强规章制度管理。高校规章制度要从文本走向实践效用。一是要公开、透明、持久，应当赋予教职工和学生查阅、复制或摘抄的权利，师生得以知晓内容。二是应建立校内规章制度定期清理机制，对各类规章制度进行及时修订和清理。三是注重程序正当，高校应当遵循程序正义和实体正义相统一的原则，妥善处理师生违规违纪案件，依法保障师生的知情权、陈述权、申辩权、申诉权等各项法定权利，最大程度地保证处理结果的公平正义。四是建立规章制度解释和实施监督制度，对执行中出现歧义或者需要进一步明确的问题，由制定部门及时予以解释。同时，还应加强对规章制度实施情况的监督，保证规章制度能够得到严格实施。

参考文献：

[1]李功强，孙宏芳.高校规章制度：问题、分析与建议[J].清华大学教育研究，2005（5）：59-62，73.

[2]陈举欣.高校规章制度法制化建设问题研究[D].济南：山东大学，2013.

[3]郭志恒，安晓东.高校规章制度建设问题与对策[J].中国冶金教育，2018（3）：99-101，104.

[4]申素平，郝盼盼.高校开除学籍处分规定的合法性与合理性审视—基于8所“985”大学校规的分析[J].北京大学教育评论，2017，15（2）：53-62，188.

[5]陈宝生.全面推进依法治教为加快教育现代化、建设教育强国提供坚实保障—在全国教育法治工作会议上的讲话[N].中国教育报，2018-12-25（1）.

（作者单位：北京邮电大学党委办公室、校长办公室）

[责任编辑：苑聪雯]