末级渠系水费分体管理在乌江灌区农协会发展中的作用与规范化策略

司永强

（甘肃张掖甘州区乌江水管所，甘肃 张掖 734000）

1 灌区运行情况概述

甘州区乌江灌区是张掖市甘州区独有的 “井、泉、河、提”四种水源互补灌溉的泉水灌区之一，灌区辖四个乡镇30个行政村，有效灌溉面积8.9万亩，在节水型社会建设带动下，自2006年起积极引入农民参与式管理模式，按“一村一会”原则成立了27个农民用水者协会和一个灌区协会，开启了农民用水者协会参与用水管理的新征程，农协会在田间用水管理、末级渠系维护建设、合理确定用水调配方案、协调解决水事矛盾等方面发挥了积极作用，然而农协会的运行管理经费却一直悬而未决，末级渠系的维护管理及办公经费主要由四种途径解决，一是靠灌区水利项目投资建设完成田间节水工程改造从而消化一部分田间维修工程，二是靠村社用水户自筹或投劳出工形式完成管护维修责任，三是部分村社以牺牲农业水费正常收缴秩序为代价，靠拖欠农业水费来换取末级渠系的维修改造，四是农协会管理人员基本由村社干部和水利管理人员兼职负责，运行经费由村社行政兼职承担或水利管理单位贴补，造成了灌区用水管理和农协会参与式管理责任不清、费用无法落实到位的突出矛盾，在2016年国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见出台前，甘州区农业水费水价改革经2011年核算调整，只明确了由基层水管单位征收的农业灌溉水费以斗口用水量为基准，分不同灌区按用水量计量收费的具体标准，而对末级渠系水费的水价标准及征收使用未能作出具体决策，农协会运行经费的落实一度成为灌区管理和农协会发展探究的重要课题。

2016年甘州区根据《张掖市人民政府办公室批转市水务局等四部门关于深化水权水价综合改革的意见的通知》，对全区农业水费水价进行统一测算监审，全区水费实行统一定价，在明确农业骨干工程水费构成的基础上，首次明确了末级渠系水费水价以斗口用水量和井口提水量统一按每立方米0.02元征收使用的标准，末级渠系水费改革迈出了坚实的一步，开启了末级渠系水费与农业灌溉水费分体管理的新时代。

2 末级渠系水费启动运行的具体实践

《张掖市甘州区农业末级渠系水费收缴管理办法》自2016年3月1日起执行后，灌区以各次渠系委员会、灌区职工大会及乡镇集市集会和农民用水者协会专题会、村社一事一议等学习宣传机会，对新水价的调整和末级渠系水费收缴管理办法的落实做了大力宣传，使末级渠系水费使用的灵活性、适用性优势得到了快速实践和应用。

2.1 严格末级渠系水费收缴管理办法持续推进执行力度

甘州区末级渠系水费收缴管理办法规定，末级渠系水费收入主要用于末级渠系的运行管理、维修养护和更新改造，协会办公经费、协会管水人员补助费等管理费支出不得超过30%。甘州区乌江灌区农民用水者协会作为各村级农协会的监管单位，首先按各村级农协会分设明细账户，专款储存，专款专用，对农协会的经费运行做到了专控保障。甘州区乌江灌区作为唯一一处泉水灌区，水费收缴困难、维修养护数量大且复修率高历来都是灌区工作的重点和难点，灌区按各协会将末级渠系水费与灌溉水费分体管理、专款专用后，以末级渠系水费收缴积极的农协会进行示范带动，严格按规定的维修费与管理费比例及时投入当年末级渠系维修，对管理人员工资补贴及维修费用按时核算发放，通过促进、争先、对比方式激发了农协会对农业灌溉水费收缴和末级渠系水费使用的主动性，群众对灌溉水费与末级水费的用途认识有了积极改进，使农协会提升了末级渠系水费持续推进的执行力。

2.2 以农业灌溉水费足额征收促进末级渠系水费的收缴使用

1）以甘州区农业末级渠系水费收缴管理办法的优越性促进农业水费收缴，对未交清农业灌溉水费的单位不得报账列支末级渠系维修水费。农业水费未交清，意味着末级渠系就不能及时维修，迫使农协会对农业水费的缴纳认识有了较大提高，也使乌江灌区农业灌溉水费收缴拖欠率显著下降，农业灌溉水费收缴入库额已由2015年以前的340万元至2019年底提升到700万元，突显了农业灌溉水费与末级渠系水费分体管理这一举措的优势和活力，在灌区管理和农协会发展中起到了双推双促作用。

2）以末级渠系水费投入的最大化促进农协会维修养护快速发展是末级渠系水费分体管理最突出的特色。对斗渠以下末级渠道、水闸车桥、机井设施等维修项目及时批复维修、对多年来无法解法的管水人员工资补贴按期支付，这一突出特色调动了农协会管理服务的积极性，使农协会管理范围内的末级渠系维修得到了快速发展。在2016年前灌区末级渠系水费与农业灌溉水费混为一体，末级渠系维修一直处于向水管单位“等靠要”的状态，末级渠系水费分体管理改革使末级渠系水费从零基础启动逐年上升，至2019年底当年已投入使用支付32万元之多，在末级渠系水费维修带动下，农协会对水价改革的抵触情绪逐步化解，田间工程运行维修更加积极及时，管护责任显著提高，对水利管理单位收缴灌溉水费的支持度明显提升，达到了农协会运行与灌区水利改革共同推进的效应。

2.3 以末级渠系维修养护成效带动灌区管理和农协会的健康发展

灌区农协会在监管末级渠系水费维修工作中，乌江灌区首先探索性制定了末级渠系水费维修申报程序及实施要求，坚持末级渠系水费的使用原则、使用范围和验收管理等各项措施落地生根，对不符合末级渠系水费维修使用原则的申请项目，退回由村社一事一议处理，最大限度发挥了末级渠系水费的维修补偿作用。多年来老化漏水的斗农渠加固段维修、机井配电设施更新、田间水闸车桥修复改造、协会管理人员工资补贴等一大批资金的落实，有力促进了农协会的健康运行。经2016年申请完成末级渠系维修实践，2017～2019年度维修主动性空前高涨，从农协会运行管理职责层转变了维修养护长期依赖水利管理单位的思想，使农协会自有经费自我管理服务的理念融入到农协会自我发展壮大的实践中。积极申请维修项目的农协会由2016年的4家至2019年上升到16家，农协会主动参与末级渠系水费维修运行的有效实践，对斗农渠沉陷坍塌漏水处理、田间设施完好率快速提高带来了强劲动力，创造了改革发展空间。

3 末级渠系水费分体管理改革的成效及作用

1）末级渠系水费的独立使用为农协会资金筹措带来了政策保障，凝聚了管护力量。在末级渠系水费分体管理前，农业灌溉水费、终端水费及末级渠系水费的征收使用一直混淆不清，农协会管理职责虽有明确分工，但因管护人员和基本经费无法保障，勉强维修后常存在工程资金不能按期支付，管理力度和用水户对农协会的信任度一贯低下，凝聚力不强。末级渠系水费分体措施实施后，进一步坚定了农协会支持水利管理改革的信心和群众支持力，从政策层面对末级渠系水费的水价核定与使用管理提供了保障。

2）末级渠系水费为农协会解决田间工程维修和产权确权管理改革夯实了基础。农业末级渠系是由村社（或农民用水者协会）管理的斗渠及以下供水渠道和设施，由于泉水灌区引水水源分散、渠道级别不明显，且灌区供水水价偏低，无法直接实施末级渠系改造，加上乡村已取消农民自筹而管理松散，致使末级渠系改造维护的投入长期不足。斗渠及以下供水渠道、建筑物设施等田间工程，作为水利行业最基本的小型水利工程，小额投资和小规模维修在水利项目建设计划内长期得不到重视。在末级渠系水费分体管理推动下，通过末级渠系水费的投入，维修资金与产权所有者得到了一一对应，促进了“谁用、谁管、谁修”等责任的落实，为水利综合改革和小型水利工程产权打开了新局面，提高了小型水利工程产权确权工作的实效。

3）末级渠系水费实行报账制及各项使用比例的合理确定，规范了农协会管理人员管控行为，发挥了管理与监督同步落实、提高管理决策水平的作用。甘州区农业末级渠系水费收缴管理办法不仅明确了使用范围与核销比例，并确定末级渠系水费由农协会负责征收，水管单位监督使用这一管控举措。资金保障和管理有效是农协会存在与发展的基础，因资金难落实导致多数农民用水组织管理不规范、管理措施松散，形成了农协会名存实亡、协会管理人员不履行职责等不作为不担当现象。末级渠系水价和使用范围的确定，对农协会管理中过分依赖水利管理单位的行为进行了规范，有效提高了农协会管理人员依法依规办事、规范化管理的水平。

4）末级渠系水费的灵活性、适用性等优势增强了农协会对水利改革发展的推动力。末级渠系因具有规模小分布零散的特点，而灌区改造和水利项目建设都具有程序复杂、审批周期长、投资规模限制等因素，使末级渠系维修改造长期处于带病运行状态，进而影响了水资源利用率的提高和农业生产者生产效率的降低。末级渠系水费通过对田间工程等设施的维修，其单位维修工程量小，随时发生可随时确认，能及时解决问题，资金投入使用的审核、结算支付程序简便，其快捷、便利、高效等灵活性、适用性得到了广大用水户和农协会的首肯，是水价综合改革的成功举措，为农协会发展增添了新动力。

5）末级渠系水费的有效使用，理顺了灌区水管理单位与农民用水者协会协作运行机制，有利于提高灌区管理效益的正常发挥。灌区水管单位不仅担负着干支渠等骨干工程的管护责任，也是灌溉水费收缴管理和保障用水安全的主要责任人，农民用水者协会的健康运行，化解了群众用水中的灌溉矛盾和水事纠纷、缓解了水管单位水利工程维修改造压力，使水利管理能将更多的精力物力投入到保障安全、提高灌溉水利用率及农协会监管方面，对灌区管理效益的提升起到了有效的助推作用。

4 提高末级渠系水费规范化的监管措施和对策

末级渠系维修管理是灌区管理的重要组成部分，更是农民用水者协会履行职责的重要途径，管好用好水工程、保障末级渠系水费合理使用、推进水价综合改革是新时代水利改革对运行管理提出的新要求。为完善末级渠系水费监管措施，规范农协会运行管理行为，乌江灌区在三年的实践中对末级渠系水费维修使用监管程序和要求积累了有效探索。

4.1 严格落实使用原则，规范监管行为

末级渠系水费使用实行先收后支原则，支出实行报账制，是甘州区农业末级渠系水费收缴管理办法的具体要求，也是避免用水户挪用或拖欠末级渠系水费或与农业灌溉水费相混淆的重要举措。先收后支原则既体现了末级渠系水费由农协会征收管理的属性，又规范了末级渠系水费与农业灌溉水费征管方面实行收支两条线，相互促进，双重监督的行为。支出实行报账制是避免末级渠系水费不合理开支的有效措施，是促进农协会规范化运行的必要监管手段。

4.2 对使用范围做到精细规范，提高资金使用效益

斗渠及以下供水工程和设施的运行管理、维修养护、小范围的更新改造，协会建设费用及协会管水人员工资补助等都是末级渠系水费的列支范围。小规模小范围更新改造易控制在斗农毛渠单项改造长度500m以内、单项（单座）投资总额小于2万元以下；对于规模大于500m或单项投资过高的斗农渠等设备维修改造维修项目，应提交灌区水管单位申请水利资金列项解决；属于新建、或无水权配置计划的用水面积供水设施则不准启用末级渠系水费进行维修；对于田间农毛渠清淤、退水沟疏浚等土方开挖工程，易于全体群众集中劳力突击实施的项目，应组织群众投工投劳完成，以利于减轻末级渠系水费承受压力；农协会管水人员工资补助应落实出工考勤登记制度公开统（主要管水人员工资不得超过上年度末级渠系水费收缴总额的1.0%）；各类维修改造项目须提出工程量预算清单，便于单价核算和总价控制。通过上述各项精细措施的落实，使有限的末级渠系水费在农协会管理中起到精准施策，投资高效、规范运行的作用。

4.3 规范农协会维修工作相关程序和内容

末级渠系维修资金虽然数额小，时间短、程序简单，但维修申报手续、质量监管、验收管理、结算支付及资料建档也是农协会建设的重要内容，对其实施程序和内容进行规范，也是农协会自我监督、完善服务、积累经验的必然要求。

1）村级农协会向灌区农协会提出维修建设申请，并提交相关说明资料或附件：包括维修项目名称、地点、建设内容、“一事一议”村民代表征求意见表、基层水管站对农业灌溉水费及末级渠系水费的清缴情况证明资料，做到实事清楚、目标明确。

2）基层水管站对申请维修项目初步勘查后提出是否建设的意见建议：水管站对协会申请末级项目要做出同意或不予维修的具体意见及原因，同意建设的项目应做出资金预算和维修方案。

3）灌区协会对基层水管站上报的维修意见或报告进行审核批复：核实维修改造规模、核定维修方案及控制资金、提出指导意见。

4.4 落实维修改造管理措施

1）村级农协会在灌区协会批复后对实施项目进行公示，在公示期间选择确定信誉良好的承包人。

2）承包人签订劳务承包协议并作出工期保证和劳务费支付方面的相关承诺，科学安排施工工期，落实工程质量职责。

3）农协会确定项目监管责任人对施工质量进行现场监管，基层水管站协助落实技术指导与质量检查管理。

4.5 做好维修项目完工验收和资金结算支付

1）基层水管站、村级协会相关负责人会同施工承包人组成验收小组对完成内容进行现场验收与计量，形成维修项目完成内容的工程量鉴证资料，做到维修项目真实有效。

2）村级农协会向灌区农协会提交维修项目报账结算清单，做到村级农协会、水管单位、灌区协会分级负责、监管到位。

3）灌区农协会专业管理人员对维修项目报账结算清单与维修申请进行对比审核，对符合维修要求的维修资金在结算清单上进行签字确认。

4）村级农协会依据灌区农协会审核确认的结算资金，编制完工结算支付证书（由村级农协会、基层水管站、承包负责人、灌区财务负责人签字），开具增值税普通发票向灌区协会进行资金报账支付。

5）灌区农协会对村级农协会维修结算资料统一归档保存。

5 结论

末级渠系水费分体管理，从根本上落实了农协会良性运行的资金保障，发挥了末级渠系水费维修在农协会创新发展中的助推作用，是新时代水价综合改革的成功举措,规范农协会维修资金使用管理和监管行为，建立与灌区水利管理工作相协调的末级渠系水费运行监管机制，是解决农协会自身建设能力软弱问题的有效办法，是实现水利管理与农协会建设协调发展、提高末级渠系维护管理和用水效率的必经之路。