基于城市可持续发展理论的资源枯竭型城乡规划方法

2020-03-08黄翊扬雷梦婷

广西城镇建设 2020年5期

□ 黄翊扬雷梦婷

近年来，伴随着其主体资源采掘进入后期或末期，以自然资源为主导产业的、在计划经济时期由国家通过重点项目集中投资形成的具有中国特色的类型城市——资源型城市开始全面衰落。2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。这类城市多面临着城市经济全面萎缩、生态环境恶化、文化传承缺失及社会不稳定等诸多问题，城市发展亟待转型。基于此，我国城乡规划学者、专家尝试以城市可持续发展理论探索应对之策。城市可持续发展追求建设包容、安全、可持续的城市和人类住区，其内涵既包括经济的可持续发展，又包括文明和生态的可持续发展。城市可持续发展理论引入我国之际便引起了城乡规划学者的广泛关注，但研究多属于描述定性研究，直接应用于规划设计实践中较少。因此，本文回顾城市可持续发展理论的研究情况，分析该理论如何与资源枯竭型城市规划相结合，基于已有资源枯竭型城市转型案例，力图总结、探索一套能够指导我国资源枯竭型城市转型发展的规划方法。

1 城市可持续发展理论概念与研究回顾

城市可持续发展理论指在相对的空间范围内，通过不断地挖掘内在自然潜力与优化城市结构，以实现高度的城市化和现代化，既立足当下城市发展需求，又满足未来城市发展需要。于1983年11月成立的联合国世界环境与发展委员会便以“持续发展”为基本纲领，研究经济增长和环境退化之间的辩证关系。1987年11月，该委员会在《我们共同的未来》首次提出“可持续发展”模式，引起世界各地学者广泛讨论。1992年5月，联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，至此，城市可持续发展问题由理论推向行动。

大体上说，我国城市可持续发展的相关规划研究目前主要分为三类：描述性研究、诊断性研究及应用性研究。第一类研究以中国发展过程中的可持续发展问题为切入点，以可持续发展理论为先导，阐述城市发展中人与自然、水问题、低碳经济问题和海洋问题等，如胡振宇的专著《中国城市可持续发展理论与实践》[1]。第二类研究以城市可持续发展理论为理论框架基础，选取资源枯竭型城市评价模型指标，搭建转型绩效评价模型，对城市转型活动的好坏进行量化诊断，如赵彬、李天坤对景德镇市、铜川市的城市指标变化率研究[2]。而应用性研究主要针对城市建筑设计，基于城市的自然资源及能源分布，分析采光通风隔热条件，合理环保型材料及相关建筑设备。

括而言之，当前的城市可持续发展研究与城乡规划设计实践结合较少。如对资源枯竭型城市转型绩效评价模型虽提供了较好的城市量化诊断指标，易于明晰资源型城市处于衰退期或转型期，却未提供城市转型的策略方法，难以指导城市建设。

2 基于城市可持续发展理论的资源枯竭型城乡规划策略构建

城市可持续发展理论对城市有以下五重维度要求：从经济学维度要求城市可持续；从社会学维度要求城市可持续；从生态学维度要求城市可持续；从工程学维度要求城市可持续；从土地利用规划学维度要求城市可持续。通过解构五重维度要求并进行城市发展问题判研，不难发现：经济学维度的问题在资源枯竭型城市上表现为产业结构极度单一，过分依赖其矿产资源；社会学维度的问题在资源枯竭型城市上表现为文化断层严重；生态学维度的问题在资源枯竭型城市上表现为由于长期对城市固有自然资源的粗放式、掠夺式地开发与利用，城市生态环境恶化；工程学维度的问题表现为资源枯竭型城市多存在地面采空区，影响城市空间再利用；土地利用规划学维度的问题表现为工业用地比例偏大同时土地利用效率低下。

基于上述研究，笔者从落实城市可持续发展的五重维度要求和为资源枯竭型城市后期提供有效转型方法视角出发，结合城市采空区工程建设相关规范，提出“多业并举”产业可持续规划策略、“记忆传承”文化可持续规划策略、“自然再生”环境可持续规划策略、“采空改造”空间可持续规划策略和“盘活存量”土地可持续规划策略五大策略。本文通过整合城市规划经典理论和修建性详细规划阶段城市设计手法，探索出一套基于城市可持续发展理论内涵的资源枯竭型城市规划设计方法。

2.1 “多业并举”产业可持续规划策略

城市可持续发展理论指出产业是城市可持续发展的内生动力。资源枯竭型城市多存在因资源衰竭而支撑产业发展动力不足的情况。如黑龙江省双鸭山市是典型的资源枯竭型城市，从1947年初便设立双鸭山矿务局开展煤炭的开采和洗选。矿区的迅速发展让地广人稀的双鸭山市经济发展迅速，一跃成为当时东北强市。而随着2012年国家煤炭市场的供需逆转，煤价呈现“断崖式”下挫，大量煤矿企业基本关停矿，昔日辉煌变为泡影。为破解地方困局，双鸭山市提出“一煤独大”向“多业并举”的城市发展策略，其产业发展首先从延长煤矿产业链入手，以“煤头电尾、煤头化尾”为突破口，力图将煤炭 “吃干榨净”。除此之外，双鸭山市积极寻找东北农业优势，发展农业产业，依托便捷的互联网发展电商产业，最终形成煤炭、煤化工、煤电力、对俄贸易、绿色食品加工、电商等一批产业的发展，让资源枯竭型城市转型 “多轮驱动”。因此，资源枯竭型城市在资源产业不可避免的下滑之际，应从产业延伸及区域产业特色挖掘角度，实现“一业独大”向涵盖一二三产的“多业并举”。

2.2 “记忆传承”文化可持续规划策略

城市文化是城市发展的灵魂，以其强大的生命力、凝聚力和影响力对城市的发展产生巨大推动作用。资源枯竭型城市的文化多具有时代符号，其文化的衰落和经济的衰落形成的负面循环，加快了资源枯竭型城市的衰落。要跳出这种负面循环，遏制文化衰落，就必须走文化传承与创新之路，培育城市文化个性与城市特色。如耒阳市是湖南省最大的产煤基地，煤炭是其唯一的支柱产业，其煤炭的开采最早能够追溯到东汉时期。1985年，作为我国中南地区最大的无烟煤生产基地，耒阳市被列为全国100个重点产煤县之一，然而随着资源日益枯竭，其区域发展面临严峻挑战。为此，地方政府充分挖掘古村落影视文化和造纸术发明家蔡伦故乡的文化优势，借助《蔡伦》影视剧拍摄契机构建耒阳影视产业基地雏形，大力发展影视产业文化。在经济政策的带动下，城市快速转型，摆脱资源经济的高度依赖，实现文化兴市。

2.3 “自然再生”环境可持续规划策略

资源枯竭型城市的经济发展大多凭借资源禀赋依靠采矿业及以此为基础的原材料加工业，其产业的高能耗、高污染布局的特点给环境带来极大破坏，导致人居环境恶劣，影响城市后续发展。因此，资源枯竭型城市应改善自然环境，强调“自然再生”。采用“生态修复”“城市修补”的方式治理“城市病”，改善人居环境，有计划、有步骤地修复被破坏的河流、山体、植被。同时，资源枯竭型城市应工业污染物排放标准，设置企业入驻门槛，设立市级循环经济发展专项资金，并纳入政府财政预算。

如因大冶铁矿而闻名的湖北省黄石市，也曾因铁矿开采枯竭而落寞。在城市转型过程的探索中，黄石市着力进行生态修复治理[3]。

一是治水。铁矿的露天开采使黄石市地表水或地下水含酸性、重金属及有毒元素，这种矿山污水危及矿区周围河道、土壤。黄石市用2年时间建成污水处理厂7座，实现对工业污水和生活污水的全部处理排放。同时与亚洲开发银行合作投资14亿元的城市内湖水生态治理项目。

二是治烟尘。重点实施节能减排项目，对企业实行“退二进三”、搬迁改造，推行集中供热，关闭城区小锅炉50多座，关停“五小”企业1000多家。经过治理，黄石市避免重蹈资源枯竭城市“矿竭城衰”的覆辙。

2.4 “地形改造”空间可持续规划策略

由于各类资源的大量开发，资源枯竭型城市往往遗留大面积的采空区，给生态环境和居民生活造成极大的安全隐患，采空区问题成为阻碍资源枯竭型城市转型的重要因素。通过对多个典型资源枯竭型城市涉及的采空区类型进行分类研究，按照采空区与城市建设用地的不同关系，可分为三类，并采取不同的地形打造策略。

第一类：采空区距离城市建设用地范围较远，也不在城市未来的拓展方向。改造策略：将采空区作为生态修复示范区，加强生态修复和城市修补。

第二类：采空区与城市建设用地范围相邻，虽不在范围内，却是城市未来发展的主要障碍。改造策略：将采空区作为综合治理示范区，进行采空区的空间利用改造，如改造为矿山废弃物储存空间、地下实验室、是由储备库和人防设施等。

第三类：采空区部分或全部位于城市建设用地范围内，采空区对城市形态造成切割。改造策略：合理考虑采空区的土地利用性质，与周边城市建设用地进行衔接，打造休闲景观示范区。规划城市植被景观、攀岩壁、文化墙、文化雕塑等[4]。

2.5 “盘活存量”土地可持续规划策略

土地利用是资源枯竭型城市涉及的最直接和敏感的问题。由于缺乏统筹规划和资源衰竭等原因，资源枯竭型城市土地利用通常存在三个问题：一是城市存在大量废弃工矿用地，城市土地利用效率不高；二是城市外延扩张建设占用大量耕地，同时存量居住用地粗放低效利用；三是城市工业用地比例过大，绿地比例较小，城市土地结构不合理。

改变原有用地低密度、粗放式的利用方式，提高存量土地的集约利用水平是资源枯竭型城市转型的必然要求。应调整城市各类用地结构，将效益低下或废弃的工矿用地有步骤地整理，改造现有国有企业职工老旧宿舍，逐步恢复城市建设用地的高效利用，推动土地功能的多元化发展。