宁德市在城市基础设施建设项目管理中的“总指挥部模式”研究

陈志伟

（宁德市城市建设发展中心，福建 宁德352100）

1 引言

在城市规模逐步扩张的当下，城市基础设施建设项目（以下简称城建项目）的投资规模和数量也日益增多，这就使城建项目管理越来越重要，而作为政府投资方，该如何有效地参与城建项目的管理呢？本文以宁德市城市建设指挥部（以下简称城建指挥部）为例，研究政府“总指挥部模式”在城建项目管理中的应用和完善。

2 宁德市“总指挥部模式”概述

宁德市城建指挥部是由宁德市政府成立的专门负责市区城市建设管理的总指挥机构，由分管城建工作副市长牵头，区政府、市政府办、发改、自然资源、住建、财政、国资、生态环境、水利、林业、海洋渔业、土地收储等单位作为组成成员，抽调相关单位工作人员常驻办公。城建指挥部主要负责市区城建项目的组织实施，代行市政府组织城建项目的计划编制、协调调度、建设监管、资金监管等工作职责[1]。

3“总指挥部模式”的机制和作用

3.1 城建项目年度计划管理机制和作用

在城建项目建设过程中，项目的决策往往容易受到长官意识的主导，导致项目盲目上马，造成政府投资的极大浪费，为了防止这种情况的发生，城建指挥部对城建项目的实施采用了年度计划管理制度，在每年年底前，由城建指挥部召集组成成员和城建项目参与各方，依据城市发展需求、财政投资规模、项目用地因素、项目间影响制约等各方面情况，在充分调查、论证和征求各方意见的基础上，按照“量力而行、尽力而为、适度超前”的原则，科学统筹地安排来年的各城建项目实施计划和建设内容，并报市政府批准后实施，有力地保障了项目决策的合理性、实施的科学性，提高了政府投资的效益性。

3.2 城建项目协调监管机制和作用

城建指挥部采用“指挥部协调监管+项目法人责任制”的综合管理模式，建立了市城建指挥部会议、市政府专题会议、市政府常务会议三级联动协调机制。市城建指挥部会议负责协调调度项目建设，协调解决项目前期审批和建设中存在的问题，协助相关单位按时保质保量完成建设任务；市政府专题会议负责研究解决项目建设难题、重大投资突破等问题；市政府常务会议负责研究决定城建项目资金调配等城建工作重大问题。这一机制破解了以往项目业主遇到困难问题，如征地拆迁、项目审批等问题时，只能寻求政府各级各部门解决，平时由项目业主履行职责，一旦遇到自身无法解决的对外协调问题时，则报请城建指挥部统一组织协调，减少了中间环节，明确了责任主体，使问题能有人解决，并且快速解决，使政府各级各部门能够主动靠前服务，通力协作配合，积极提供要素保障。另外，为有效控制城建项目质量、工期和投资，城建指挥部还建立了城建项目工程巡查机制，强化了对城建项目建设过程的监管，严格规范工程设计变更、技术方案调整、增项漏项、增加签证等问题的审查、监管，凡属于重大设计变更、重大技术方案调整、单项投资（累计投资）增加超过合同金额5%（10%）、甩项验收等问题，均由项目业主报城建指挥部审批，并协同城建指挥部组织召开专家论证会，邀请专家、相关部门共同审查论证后实施。从而有效阻遏了项目业主“设计随便改，工期随便延，签证随便签，投资随便增，甩项随便甩”情况的发生，确保了项目能按照既定质量、工期和投资完成建设。

3.3 城建项目资金管理机制和作用

宁德市城建项目资金实行市财政局统筹年度资金，指挥部审核通知拨付的机制，由项目业主根据项目合同约定和实际完成情况，提出拨付项目款项的申请，由城建指挥部审核，提出书面审核意见后，通知市财政局拨付，因工程应急等特殊原因，需调整合同拨付方式的，由城建指挥部召集相关单位研究确定。另外，项目业主的项目工作经费和管理费用实行年初先预拨年末再结算制度。这一机制明确地规范了项目普通款项、应急款项、工作款项的拨付程序，防止了项目资金超拨、欠拨、乱拨现象的产生，加强了项目资金的监管，保障了项目资金的安全，提高了项目资金的效率。

4“总指挥部模式”存在的问题

4.1 总指挥部的定位

政府组建了城建指挥部，代表政府一方参与城建项目的管理，但是有时管得太多，限制了项目法人制权利行使的同时，混淆了政府作为项目参与方的角色和职能，一些本该交由项目业主、社会工程中介服务机构去完成的工作，没有交给它们完成，无法充分发挥项目法人制的优势和社会工程中介服务机构的作用。

4.2 项目业主的思想

由于城建指挥部协调机制的存在，一些项目业主在遇到项目问题时，将本该自身负责解决的小问题，全部报请城建指挥部协调解决，致使城建指挥部需要耗费大量的时间、精力解决这些问题，违背了城建指挥部“集中力量，全力以赴，破项目之所难，解项目之所急”的初衷。

5 完善“总指挥部模式”的思考

5.1 明确指挥部自身职能定位

城建指挥部作为政府成立的专门负责市区城市建设管理的总指挥机构，要充分运用政府的调度、协调、管理、监督手段，保障城建项目的建设，积极融入先进的项目管理理念，推行城建项目全过程工程咨询服务模式，让专业机构、专业人员参与到城建项目的建设管理，充分发挥项目法人制的优势和社会工程中介服务机构的作用，凡是能由项目业主、社会工程中介服务机构完成的工作，应由项目业主、社会工程中介服务机构完成，而城建指挥部只需要切实履行协调监管的职能，为项目业主排忧解难。

5.2 建立指挥部人员考核奖惩制度

城建指挥部要与抽调单位一起建立健全抽调人员的考核奖惩制度，考核奖惩制度必须与个人职务升迁、个人利益相关联，把城建指挥部作为发现、培养、任用人才的主战场，激活人员的积极性、主动性和创造性。

5.3 制定城建项目业主督查考核制度

城建指挥部要制定项目业主督查考核制度，定期对各项目业主进行绩效考评，考评结果作为市政府对各项目业主年度考核的主要内容之一，对有推进不力、重大失误、推卸责任等问题的项目业主实行问责机制，使项目业主作为项目第一责任人，能够思想、精力、工作到位，敢于担当，尽心履职，确保城建项目按时按价、保质保量地完成建设。

6 结语

实践证明，“总指挥部模式”在城建项目管理中具有适应性和探索性，政府总指挥部协调监督与项目业主法人责任制的结合，完善了城建项目的管理机制，为宁德市城建发展提供了宝贵经验，也能为其他地区提供一定的参考和借鉴。