提升型产业园区规划的现实困境与实施策略研究——以莆田市为例

刘源

（中规院（北京）规划设计公司，北京100037）

1 引言

产业园区是城市经济的重要载体，对产业园区进行提升规划是城市经济实现高质量发展的重要手段[1]。为此，莆田市开展了产业园区整合提升规划。本文通过回顾规划编制的过程，反思规划发现的主要问题及其规划策略，提出产业园区提升的现实困境，并从实施视角给出相应建议。

2 莆田市产业园区整合提升规划简介

2.1 园区基本情况

2018 年，莆田市有产业园区18 个，园区总面积192km2，主导产业以鞋服、电子信息、化工新材料、工艺美术、食品加工为主。园区在空间上分布相对分散，并不完全在城市开发边界内。

2.2 面临问题

面临的问题包括：

1）园区统筹难度大。部分园区无明确的四至范围，园区管理体制不尽相同，在项目准入、规划审批和数据统计等方面职能设置不同，还有部分园区没有单独管理机构。管理体制的不完善，增加了园区统筹发展的难度。

2）园区产业类型趋同。有7 个园区以鞋服为主导产业。园区专业化不足，有9 个园区主要产业类型有4 种以上。除鞋服产业之外，其他的产业尚未形成产业集群。

3）园区的空间布局相对混杂。工业用地与村庄建设用地、农田混杂，园中村的现象普遍。园区平均规模不大，园均工业用地面积仅为233ha。可利用空间不足是制约莆田市产业园区发展的最主要因素。

4）园区用地效益低。园区用地效益总体较低，亩均税收为7.05 万元，远低于福建省平均水平23.87 万元。其中有9 个园区的容积率小于1.0。

5）配套服务设施有待完善。10 个园区的基础设施存在明显的短板，如断头路多、停车场地不足、自来水供给不足等。园区基本公共服务不足，不少园区存在缺少职工公寓、子女无法就学等问题。

2.3 主要策略

规划针对问题提出了相应的发展策略：以“一国五省”6 个园区作为引领，整合和统筹全市产业园区的发展，明确各园区的管理机制；结合现有产业基础，筛选主导产业，建立项目准入门槛；梳理园区管辖范围，发掘可利用空间，优化园区用地规划布局；识别低效工业用地，提出低效工业用地的再开发模式；实施差异化的公共服务配置方式，补齐基础设施短板。

3 产业园区提升的现实困境

规划对现状问题识别相对准确，规划策略也是对症下药，规划思路得到了自然资源部门的认可。但规划在征求相关部门的意见时，得到的回应大多是规划实施性不强。园区提升规划实质上属于城市更新规划，需要特别关注规划的可实施性。规划可实施性还需要关注规划的运行环境，其运行环境一方面是现行规划体系，另一方面是相关配套政策。

3.1 园区的发展目标困境

园区的发展目标困境包括以下2 方面：（1）缺少上位产业规划。当前莆田市并没有全市的产业规划，提升规划没有合适的上位产业规划作为依据，提升规划对主导产业的确定、产值目标的预测等都是基于提升规划本身，未得到产业主管部门的确认。（2）缺乏城市总规的指导。2018 年经过总规实施评估，现行总规已经不适应城市发展要求，需要重新编制，而目前市国土空间规划尚未编制。因此，对空间发展还有较大不确定性的城市，提升规划确定的用地规划不能代替城市总体规划[2]。

3.2 低效工业用地的认定困境

低效工业用地的认定困境包括：（1）数据获取难度大。首先，由于工业用地切割出租的情况比较多，而相关数据并不为自然资源部门和园区管理机构掌握，使得企业权属边界不清晰。其次，企业的经济数据来源包含税务局、经信委和统计局等，不同部门的数据存在偏差，需要进行大量的工作来核实数据，此工作很难在本规划阶段完成。（2）认定标准难统一。识别低效工业用地的必要条件之一是认定标准，但莆田并没有制定认定标准。虽然国家层面有类似的指标，但由于城市的发展阶段、产业特征都不相同，莆田很难直接利用。

3.3 政策保障困境

政策保障困境主要包括以下3 方面：（1）缺少低效工业用地的认定标准。提升规划虽然根据部分经济数据等粗略识别了低效工业用地，但由于没有本地的标准，而提升规划的认定标准过于简单，使得识别的低效工业用地严肃性和法定性不足。（2）缺少低效工业用地再开发的具体办法。提升规划提出了对低效工业用地再开发的思路，但当前莆田市政府尚未制定低效工业用地再开发的具体政策，在再开发主体、再开发方式等方面缺少协调机制，而且在用地性质不变而建设其他功能建筑的做法在现行法规下不可行。（3）缺少市级层面园区合并和管理的工作方案。很多城市对园区进行过整合，如绍兴将281 个园区整合为24 个，天津将314 个园区整合成37 个，这些整合工作都是依据市政府的工作方案进行的。

4 实施建议

4.1 成立工作领导小组，统筹各部门工作

园区提升工作应参照国内城市推动“城市双修”的做法，由市委市政府组织领导，成立由市委主要领导任组长的“园区提升”工作领导小组，统筹自然资源、发改、经信、税务、园区管委会等各个机构的工作。由规划设计单位成立技术工作组，形成“行政统筹负责、技术协同对接”的工作模式。

4.2 编制产业规划、城市战略规划及详细规划

当前的产业园区整合提升规划在各园区产业主导方向、园区用地规模等方面尚缺少有力的依据，按照城市的整体性和系统性原则，应尽快编制完成产业发展规划和城市战略规划。还应在提升规划基础上编制各园区的实施性规划，用以指导控规调整和项目实施。

4.3 制定园区提升相关标准、规定

首先，出台地方的低效工业用地的判定标准，为科学判定工业用地的投入产出效益提供依据，其次，出台低效工业用地再开发的相关规定或办法，从政策上保障低效工业用地再开发各环节的贯通，规范办事程序，同时也要由市级层面制订园区提升的工作方案，统筹园区整合、项目行动等各方面，建立长效的工作机制[3]。

4.4 设立统一的园区基础数据平台

园区提升规划在编制过程中，基础数据的收集和校核是工作的难点和重点。建议依托自然资源部门的规划信息平台，设立园区统一的基础数据平台，精确采集企业用地面积、容积率、用水量、用电量、总产值、税收、用工数量等相关数据，为后续的园区发展评估等工作提供支撑。