影响水利工程质量监督职能发挥的因素分析及策略

2020-03-07陈华俊

工程技术与管理 2020年9期

陈华俊

云南省水利水电建设管理与质量安全中心，中国·云南昆明 650224

水利工程；质量监督职能；因素；改善措施

1 引言

水利工程的质量监督一直以来是工程建设的重点，水利工程与一般土建工程相比除了工程量大、投资多、工期长之外，还有工作条件复杂、受自然条件制约、施工难度大、对环境影响大、失事后果严重及对国民经济影响巨大的特点。因此，对水利工程的建设质量要求非常高。在国家不断加大和改善水利基础设施条件的同时，每年的水利工程建设项目也在不断的增多，由于受监督管理体系的建立、完善、监督管理人员的投入及监督检查频次等方面的限制和影响，从而导致很容易在质量管理的过程中出现一些问题，影响到工程效益的正常发挥和工程本身的经济使用寿命。对此，在工程实际建设过程中，我们尤其需要重视和加强质量监督工作的开展，充分发挥质量监督职能，规范质量监督管理体系，提高监督水平，确保工程建设质量得到有效保障。

2 水利工程建设监督程序及主要监督内容

水利工程建设因其具有工程差异大、各具不同特点，建设周期相对较长，工程环节多、需要统筹兼顾，涉及面广、关系错综复杂的特点，项目建设包括了项目建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收及项目后评价环节。

2.1 根据目前监督职能的划分

大（1）型以上水利建设项目，其项目法人组建、质量监督手续办理、开工备案等工作由国家级水行政主管部门进行审核把关备案；大（2）型建设项目由省级水行政主管部门负责；中型项目由州（市）级负责；小型项目由县（市、区）负责。

2.2 根据现行监督管理职能的划分

通常情况下，水利工程质量监督的工作重点是在项目的实施阶段。一项水利工程的开展需要由建设单位向具有管辖权的水行政主管部门报备项目法人组建方案→项目法人在开工前向水利工程质量监督机构办理质量监督手续→质量监督机构开始对项目建设实施开展监督工作。

2.3 监督内容

2.3.1 开工前

质量监督机构重点对建设单位的法人组建情况、质量管理体系，监理单位的质量控制体系，设计单位的现场服务体系及施工单位的质量保证体系进行检查。

2.3.2 开工初期

重点对建设单位的开工条件（包括项目批复、法人组建、土地手续、资金计划[1]），监理单位的试验仪器投入、施工单位的现场实验室及检测单位的现场试验室建立，施工、监理、检测单位相关人员持证上岗情况，技术规程、规范使用和质量标准及强制性条文的执行情况进行监督检查。

2.3.2 开工后

重点对工程项目划分和建筑物外观质量评定标准进行审核确认，监理工程师的旁站监理、施工单位“三检制”及其他质量行为，原材料、中间产品及工程实体质量，工序、单元工程质量评定情况进行监督检查，完成分部工程、单位工程、工程建设项目的施工质量等级的核备工作。

3 影响水利工程质量监督职能发挥的各个因素

3.1 工程监督机构不健全、监督抽检经费欠缺及监督管理缺位

在当前水利工程质量监督工作的开展过程中，影响质量监督职能发挥的因素主要在于质量监督机构不健全和监督抽检工作经费得不到有效落实。尽管质量监督工作的依据都是相同的，由于每个地方对质量监督工作的重视和支持理解程度不同，导致机构的设置以及抽检工作经费的保障上都具有较大的差异。在组织机构上，随着事业单位改革工作的进一步推进，相当一部分地方已经取消了专职质量监督机构，即便设置了专职质量监督机构，但人员编制极为有限，在专职质量监督人员本身就相对较少的情况下，由于受地方中心工作的影响，监督机构的工作人员往往会被抽调从事其它工作，进一步导致监督机构能从事质量监督工作的专职人员少之甚少，无法有效承担起辖区范围内水利工程质量监督与管理的具体任务。此外，专职监督人员实际到岗率较低，导致监督缺位现象突出，致使在具体的质量监督管理过程中不得不降低频次、降低要求来解决这一问题，从而也在一定程度上导致了工程出现质量问题的可能性进一步加大。

3.2 质量监督机构性质与行政执法工作不相适应

专职水利工程质量监督机构大都为准公益性的一类事业单位，在一定程度上其履行的是行政检查职责，而质量监督属于行政执法监督性质，行政检查方式与执法监督工作性质不相适应，一定程度上影响了监督工作的强制性、公正性和客观性。

随着近几年来国家对建筑工程“放管服”的改革措施力度加大，水利工程的质量管理、质量监督以及质量评定等规定与目前的相关规定和要求不相适应，监督职责不明确，监督内容和方式不清晰，难以保证质量监督工作的有效性和权威性。

3.3 没有成熟的质量监督技术

在水利工程建设过程中有相当一部分质量管理人员对相关的法律法规、监督规范以及条例都不是很清楚，这就导致在实际开展管理工作的过程中不能有效控制质量，降低了质量控制的效率，不能充分发挥质量监督职能。在一项工程建设过程中会出现各种各样的问题，需要对整个宏观进行准确的把握。但是，由于质量监督人员技术水平不够，对问题的分析不够透彻。实际监督管理的过程中仍然使用传统的模式，服务意识不强，没有充分认识到质量对于一项水利工程建设的重要意义。

3.4 缺乏质量监督意识

当前有许多建设单位在工程建设过程中缺乏主动接受政府监督的意识和理念，没有担负起质量责任终身负责制的职责，大多都是被动接受监督，重建轻管思想严重，从而导致大多水利建设项目只有在监督机构检查（巡查）时才加强质量管理。此外，由于质量监督机构与参建各方之间没有合同关系，导致参建各方对质量监督工作的认识较为模糊，没有将质量监督工作贯穿于整个施工过程中，而只是将其作为任务，形式感较为严重，不能有效提高质量监督的实效性[2]。

3.5 缺乏奖惩问责机制，问题不能得到有效整改落实

相关政府职能部门尚未建立健全有效可行的奖惩问责机制，监督检查所发现问题不能得到有效整改落实。除水利部或国家发改委等层面专项监督检查所发现的问题能得到及时有效整改落实外，省、州（市）、县（区）质量监督机构检查所发现的问题基本上都未认真进行整改，从而导致同类问题屡禁不止，失去了监督检查的作用和目的[3]。项目法人不能正确理解监督检查的目的和作用，不能正视工程存在的问题，对检查发现问题不进行有效整改落实，一是打击了监督人员的积极性，二是对政府监督权威性的挑衅。正是由于此问题的存在，致使许多时候，监督检查人员都不愿意提出更多的问题。

4 推动水利工程质量监督职能发挥的具体措施

4.1 完善质量监督制度

要充分发挥水利工程质量监督职能，就需要建立完善的监督管理制度。

4.1.1 申报制度

在相关单位法人提供完整报监材料及申报表之后，通过质量监督机构的审核，完成之后再进行实际的质量监督工作。

4.1.2 交底制度

在正式开展监督工作之前，向业主、设计、施工、监理、检测等参建单位完成监督交底工作，从而更好地明确监督工作要求、内容、范围。

4.1.3 核定（备）制度

在项目竣工验收之前，质量监督机构需要对项目建设的有关资料进行核查，并结合现场日常实际监督检查情况，完成项目质量等级的核定（备），形成质量监督报告。

4.1.4 台账制度

对项目施工过程中相关的质量监督检查资料建立健全档案管理制度，形成必要的台账，通过台账进行合理有效的管理和记录。

4.1.5 奖惩问责制度

对屡禁不止的及严重影响工程建设质量的问题，就相关责任单位启动问责机制，使监督检查所发现问题能得到有效的整改落实。

4.2 加大对施工现场的监督力度

质量监督管理人员在工程建设过程中必须亲临工地一线开展质量监督工作，对工程所用的原材料、中间产品及实体工程质量、参建各方的质量体系建立及执行情况进行严格的监督检查，确保参建各方的质量行为在项目建设过程中得到有效落实；适时对影响工程实体质量的材料进行监督抽检；对涉重点环节和部位的施工，增加监督检查频次；对监督过程中检查发现的问题，监督管理人员应树立树牢责任意识，落实责任意识，从而使项目建设过程中所发现的各种问题得到有效解决，从而达到促进和提高工程建设质量的目的。

4.3 引入信息化技术进行质量监督

在当前水利工程质量监督的过程中，仍然受传统工作模式的影响，难以有效提高工作效率。然而，当今社会是信息化的社会，在推进大数据的使用中，开发相应的水利工程监督管理软件，与相关数据平台进行整合，从而建立完善的管理系统。若是工程项目经费允许，可以开发独立的系统平台，从而对项目进行更为针对精确的控制和管理，充分发挥管理人员的职能，在信息化监督中发现数据异常应当及时进行各方面的核查，快速找到问题之处并进行整改，从而不断提高管理的效率。在管理的过程中可以重点强化与参建各方的数据沟通，实现信息共享，建立后台联动，不断提高工作效率。

4.4 加强竣工验收管理

工程项目的竣工验收环节，参建各方都应自觉遵守国家、行业相关规定，严格落实质量标准要求，并将其作为验收依据，提高验收质量和效率。第一，在验收的过程中需具有参建各方相关的过程控制成果资料。例如，设计、施工、监理、检测文件、各阶段验收鉴定报告。第二，根据工程具体情况，可针对相关数据资料记录进行检验检查和复核，开展竣工验收无损抽检工作，对工程实体质量进行有效评判。

4.5 充分发挥政府职能

在水利工程建设过程中需要政府的大力支持和配合，注重政府职能监督的有效运用，以此来确保监督部门工作的正常开展。政府需要下放相应的权力，提高项目质量监督管理部门的职能和权限，完善项目的责任制度，对工程项目建设的责任进行具体的划分，防止出现交叉管理的问题，从而确保监督管理工作的高效开展。此外，政府也应对质量监督机构的工作开展情况适时进行监管，督促质量监督机构不断提高质量监督管理工作的规范性，从而在全过程落实质量管理制度。政府还需要加强对财政预算的统筹管理，加大对监督抽检经费的支持力度，发挥其职能，确保工作的高效开展。