中国电信遂行突发灾害应对通信保障能力提升的探索

1 概述

近年来，在我国境内地震、泥石流、山体滑坡、洪涝等自然灾害频发，给人民群众生命和财产安全带来了极大损失。中国电信作为国家应急力量体系中的组成部分，是突发灾害应对应急通信保障任务遂行的“中流砥柱”，发挥着主力军作用。近年来承担了四川汶川、雅安地震，云南鲁甸等一系列重大抢险救灾活动，在历次抢险救灾中勇挑重担，屡次第一时间恢复指挥和公众的通信，受到政府和普通大民众的高度赞誉。如何在应急过程中有效组织人员、资源的投入和调配，快速形成通信保障战斗力，始终是应急通信要面临的第一课题。中国电信通过理论摸索和实战，逐步在提升应急通信遂行能力上形成了系列工作部署，积累了丰富经验和,取得了有效成果。

2 目前电信运营商中应急通信情况及面临问题

2003年随着非典的爆发，国家对突发事件的应急处理逐步重视起来，推动了全国应急体系的建设。《国家通信保障应急预案》的制订，使应急通信在制度建设、组织管理、制度建设方面得到很极大的加强。2008年初冰冻灾害、5.12汶川大地震的事实证明，不论基础大网建设多么完善，应急通信的存在和能力建设都是不可或缺必要的，同时这也是国家赋予电信行业、电信运营企业的重要职责和使命。但运营企业是要讲求投资效益的，因此在应急通信队伍在电信运营商中，普遍存在以下情况。

（1）装备配备滞后，人员队伍被缩编。中国电信的专业应急通信队伍的建设虽然有了一定规模和能力，但现有应急通信设备以上世纪90年代建设的通信设备居多，普遍存在设备老化、技术落后的状况，与电信技术的发展和当前社会对应急通信需求有较大差距。主要是政企分开后，承担应急通信任务的电信运营企业，有独立的财务业绩考核体系，对基本不产生经济效益的应急通信建设没有进行持续投资。同时由于后端维护岗位的压缩及职业通道不明确的情况，应急通信团队面临着工作任务重、人力资源紧张的情况。

（2）专业应急通信队伍的管理和建设还不够规范、系统和标准。近些年应急通信技术人员的技术状况及对新设备新技术的掌握也不容乐观。新形势面临的各类新问题、新情况、新技能等的需求，应急通信的处理方法和流程需要进一步优化和梳理。新技术应用到应急通信技术领域的很少，从技术的层面制约了新技术在应急通信领域中的普及。应急保障技术手段在灾时主要依靠抢通地面光缆+卫星通信的模式，而卫星通信则主要依靠卫星通信车和卫星电话。其中卫星电话主要是国外的卫星移动通信系统，存在资费高安全性差的情况，便携式及可空投的通信设备相对较少。

（3）专业应急通信队伍建设和布局及应用缺少统筹协调和科学研究。在应急响应速度上，目前的手段主要是应急通信车，而应急通信车一般都按省配置并居多集中在各省中心，部分省份会在地市级配置少量的应急车。当发生灾害后需要从各地调集车辆，受到道路条件、距离等限制，难以保证响应速度。

3 中国电信遂行突发灾害应对通信保障能力提升的措施

针对自然灾害发生突然且具有分布广泛、频繁性、不确定性等特征，所造成的危害具有严重性、随机性和可减轻性。中国电信首先提出应急通信队伍必须提高认识，积极研究探索复杂条件下通信保障的特点与规律，制定应急通信的保障预案，充分做好应急通信保障任务的准备，以便应急通信队伍执行应急救援任务时具备快速准备、快速机动、快速展开和快速联通的“四快”能力。

（1）提高思想认识，强调应急通信保障的责任担当

在突发灾害中遂行应急通信保障，应急队员不仅需要应急队员过硬的技术和能力，更需要具有超常的胆识和担当。因此，党建工作对应急工作至关重要，中国电信通过强化党建，坚定队伍的思想意识，提高应急通信队伍的战斗力，锻造出一支“敢打、能打”的应急通信队伍。

中国电信号召应急通信条线要深入开展十九大精神学习，将习总书记提出的“使命呼唤担当，使命引领未来”作为行动指引，充分发挥党支部战斗堡垒作用。各机动局在灾害保障和重大活动保障中，坚持选派党员担当项目牵头人，发挥先锋模范作用。中国电信加强对国际重要会议通信保障的政治领导，近年来的上合青岛峰会和中国国际进口博览会分别成立通信保障临时党支部、支援临时党支部，充分发挥出党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。2018年九寨沟汛期保障，中国电信应急保障调度的人员和车辆，每一支保障队伍都安排党员参加，党支书通过对讲手机传递坚定信念，鼓舞全体员工士气。

目前，中国电信全国应急专兼职人员有八百多名，党员占比超六成。无论是在抢险救灾第一线，还是平时服务的现场，每一位党员应急队员在执行任务的时候，均佩戴党徽、携带党旗，亮明身份，真正将国企党建通过应急通信服务保障的窗口展现出来，做到“平时看得出来，急时站得出来，危时豁得出来”。

（2）健全组织机构，打造“核心+预备”应急通信保障体系

中国电信着力建设全网专业的应急体系，在南方21省强化省级应急办建设、一、二类应急队伍建设；在北方10省逐步健全应急办体制。通过集团运维体系规划，明确各省成立机动通信局（应急通信中心）的二类应急通信保障队伍。随后陆续对应急通信队伍的建制、责任、岗位予以明确。目前南方21省全部设机动通信局（应急通信中心），北方10省大部分已设机动局（应急通信中心）。形成了集团、省联动的两级应急保障，极大强化抗灾和突发事件响应支援能力。

各省除了保持核心应急专业队伍，还积极拓展应急预备队，将其他专业的维护人员通过技能比武、绩效考核纳入到预备应急梯队中，承担应急装备现场维护或跟随专业队员参与现场保障等工作。配套一系列奖罚机制，鼓励更多的年轻人员投身到应急保障的光荣事业中。

（3）完善预案体系，适时组织通信保障训练

针对国家应急预案的颁布，中国电信集团结合历次灾害通信保障的经验，组织制定了全网防大灾应急组织预案，重点强化应急工作的组织、指挥体系，提升预案的操作性、针对性、细化灾害响应等级和处理流程，进一步完善重大灾害等突发事件下应急响应和指挥能力，明确领导靠前指挥、深入一线的原则，落实演练训练要求，统一信息传报和对外宣传管理，细化应急值班、应急调度、应急支撑等制度。

同时，中国电信整个应急通信体系严格按照规定要求，落实完善应急预案制度，依据应急任务特点和现有条件制定并及时修订应急通信保障预案；针对不同的保障事件，采取单独编制预案专案的形式予以保障，类似奥运、世博等一个保障事件就达上千个预案（含多专业、含集团、省、本地网、现场）。

各地应急队伍适时有计划地组织应急通信保障演练或训练，其中：每年组织4大区开展多省联合的大区级演练各1次，每省开展应急演练最少1次；同时鼓励多灾地区开展应急拉练。每年完成国家级应急专业队伍演练任务1次。每次演练/训练结合抢险救灾案例进行应急救援常识教育，按照应急通信保障预案，立足现有装备，根据可能参与的救援任务和地形地域进行带背景的通信保障训练，有计划性地加强野战通信枢纽开设、短波沟通联络、卫星装备操作等科目演/训练，切实提高应急通信队员的保障作战能力。2018年中国电信分别在浙江、青海、重庆和海南组织4个大区的防灾减灾应急通信演练。演练同时邀请电信政企客户参加，当地党政军领导莅临讲话，展示中国电信政治社会责任和应急通信独特的差异化能力，获得客户好评，促进政企业务签单。仅在2018年各省公司累计完成316个各类应急演练，参与人数5320人次，车辆420辆。

（4）推行正规化管理制度

针对应急通信制度性管理工作现状及存在的问题，中国电信于2017年初组织各省开展了应急通信正规化管理建设工作。按照“系统、完整、量化、统一、操作、责任”6个方面的管理性原则，对现有应急通信管理性、制度性、操作性文件进行梳理和修订，形成集团统一的标准体系，制定出系统性的37个正规化制度文档，汇编“中国电信应急通信正规化工作方案”成册，从应急通信组织体系、队伍、业务服务、装备、资源、信息、数据、保障等八个方面，形成中国电信应急通信系统性、完整性、统一性的标准化、规范化的管理制度体系。以此作为集团及各省应急通信工作开展的规范标准，促进和保障各省应急通信工作良性发展，同时进一步推进各项制度与信息化系统全面对接，提升管理效能，保持和巩固应急队伍战斗力，促进应急战线长期稳步发展。

4 着眼任务，建立科学规范的指挥调度体系

通信部门在接到应急保障任务时，应迅速了解参与救援的现场情况及参与救援的力量组成，以便于决策通信保障手段、选择合理的方案。中国电信在组织抢险救灾任务通信保障时，发挥全专业多网协同优势，综合利用通信车辆、卫星装备及地面通信资源，建立科学化、规范化的指挥调度体系，为救援任务的指挥联络提供可靠的装备和技术支撑。

（1）全视图精准管控资源

中国电信通过建设应急通信指挥调度平台，有效将分散各地的应急车辆、装备、物资、人员、卫星带宽等资源予以统一管控，运用GIS整合呈现。系统运营强调资源的动态管控，由各地负责资源信息的维护，确保信息真实完整动态更新。在灾害应对时，根据需要迅速进行资源匹配和调度，利用物联网的方式跟踪资源运输的全过程，打造全程“可视化”调度视图，实现资源精准配置。

（2）扁平化指挥体系

应急指挥调度平台架设在天翼云资源上，奠定了互联网基础；应用北斗+GPS精确定位任务资源，过程中的现场音视频抓取，保证任务流程的实时跟踪、闭环管控；利用大数据分析，挖掘应急保障业务特性，做好应急通信保障的决策支持。在完善系统功能同时，努力打造体系化运营，实现系统的资源整合、规范运作、扁平指挥和多级支撑，实现应急通信指挥有决策支撑、管理有规范流程、执行有技术指导，实现信息共享、可视指挥、应急协作、精准调度，增强了全集团应急通信体系对突发事件、灾害保障等的整体的感应能力和快速反应能力。

（3）战区化指挥机制

为进一步提升突发/重大应急通信保障任务的执行力，打造跨省/跨区域协同保障能力，中国电信结合现有集团统筹、大区协同的应急保障模式，提出“集团管总、大区主建、战区主战”的战区工作机制，着重解决突发重大事件中涉及多层级多省份的应急通信综合协同保障能力。

根据各类突发/重大应急通信保障任务的需求，集团将需要两省及以上单位直接参与的区域性保障任务定义为战区级保障任务，开展该保障任务投入的集团和各省各级保障单位的联合体定义为战区。战区横向覆盖任务所在省、周边省、支援单位；纵向覆盖集团、省、本地网各级具体保障单位。战区与大区工作机制不同之处在于大区以地域来划分，具有固定性特点，而战区以事件所在区域划分，是个动态的划分，具有很强的时效性和区域性。战区工作机制实施后，现有大区划分和管理职能不变，大区和各省公司主要负责组织开展日常的应急队伍建设、网络和装备建设与维护等基础工作，确保在重大任务中为战区提供合格可靠的保障能力。战区工作职责以事发省为主，主要牵头战区级任务保障期间的统筹指挥、信息沟通、后勤支撑等工作。具体建立事发地统筹的战区指挥和统筹制度，实现战区域内应急资源的统筹调配和备勤，推进天翼对讲应急集群能力建设，优化应急指挥系统实现跨省任务组合以及资源匹配和物资调度等措施。

2018年汛期，在川藏交界金沙江堰塞湖事件中，中国电信调度川藏两省4台卫星车紧急驰援，第一时间开通卫星保障；2018年四川凉山发生特大暴雨，跨域就近调度云南2台移动小车和物资驰援四川。战区的联动方式很好地将跨域资源进行了系统调度，凸显出应急机动灵活的救援保障能力特点。

5 把握重点，实施高效可靠的应急通信保障

遂行应急通信保障现场区域地形复杂，抢险过程中队伍高度分散，而且特别是等级高、强度大的自然灾害发生后常有次生、衍生灾害，应急队伍需要频繁机动地开展保障行动，这就要求遂行任务的队伍一定要立足现有装备，突破传统保障模式，灵活运用多种通信手段，确保指挥通信高效畅顺。

（1）抓好通信保障组织与管理

历次灾害发生现场，中国电信都会第一时间根据应急保障组织预案的设定，在事发地建立前方指挥部，作为遂行应急通信保障的现场指挥机构。前方指挥部统一调配通信资源，按照政府要求，根据现场情况科学组网和调配通信装备器材，保障通信恢复、业务畅通。加强与各方的统筹协调，建立协同保障机制，实施联合通信保障。

（2）综合运用多种通信手段

灾害应对中保障任务时效性强。应急通信从接到任务起就应迅速开通通信保障网并要保持全时畅通，通信枢纽要有专人7*24小时值守，随时做好抢险准备，确保“全时通”。根据任务不同阶段、不同情况，应急保障队伍可视情况采取不同的手段建立通信联络，可灵活运用综合通信指挥车、卫星便携站、短波电台、数字集群等装备建立卫星、短波、集群指挥等通信网；利用天通、全球性等卫星移动通信系统实现语音及低速数据通信；利用地面的移动/有线通信设施进行音视频通信。通过综合多种通信方式，达到全域无盲点通信覆盖，确保灾害救援中通信指挥不间断。

（3）做好物资保障支撑

目前，应急通信保障工作面临更加严峻的形势：首先是自然灾害频发，类型多、范围广、周期长、危害大；其次是重大社会活动增多，规格高、规模大；第三是国际国内形势复杂，综治维稳的应急通信保障提出更高要求。为了应对更加严峻的应急通信保障形势，中国电信审时度势，推动应急通信集约化运营，建立运营应急物资储备中心。从2009年起，中国电信分别在武汉和广州建立了集团级应急物资储备中心，该举措也成为国家应急通信十二五规划中应急物资储备中心建设工程的重要组成部分，既满足中国电信应急通信的需要，也承担着国家应急通信物资储备工作的重任。中国电信应急物资储备中心自成立以来，已经进行了物资规模购置，历年在抗击地震、台风、冰雹、泥石流、洪水等自然灾害过程中发挥重要作用，凸显了应急通信集约化支撑的优势。仅在2018当年，两应急物资储备中心共紧急调运389批次，调运应急储备物资6 929台套，储备物资在抗灾、减灾通信保障、突发事件应急通信、重大活动通信服务保障等方面起到重要作用。

6 结语

突发灾害的应急通信保障是大规模、多手段的联合行动，中国电信应急保障的“通信铁军”，已逐步建立起完备有效的组织体系，具备灵活多样的保障手段，实现灾害应对时语音、数据、视频等信息的高效传递，通过信息化平台的支撑，直观形象获取现场的声音图像，辅助各级指挥部分析判断、决策指挥，提高现场指挥的组织救援能力迅速高效地遂行各类型的应急通信保障，为国家的发展、人民的幸福保驾护航。