广东省普通公路建设项目档案管理存在问题及对策

2020-03-06张绍斌潘叶辉巫建文

广东公路交通 2020年3期

张绍斌, 潘叶辉,李军, 巫建文

(1.广州市路广建筑技术咨询有限公司, 广州 510650;2.广东省公路管理局路桥中心,广州 510075;3.广东省交通运输档案信息管理中心,广州 510101)

0 引言

2018年～2020年广东省普通公路建设(改造)将进行入新一轮高峰期，随着“放管服”改革的进一步深化，普通公路审批权限进一步下放到市、县(区)一级。为进一步提高广东省普通公路建设(改造)项目档案质量和审批效率，有效控制普通公路建设项目档案管理周期及成本，提高交通行业技术管理能力和水平，2018年广东省交通运输档案信息管理中心牵头，会同广东省公路事务中心组织广东省公路管理局路桥中心、广州市路广建筑技术咨询有限公司等联合成立“广东省普通公路建设项目档案管理指南”课题组，开展普通公路建设项目档案管理标准化研究。

本指南围绕广东省普通公路新改建、路面大修项目档案管理与验收中存在的关键问题，理清档案管理与验收环节的工作改进思路，制定具有可操作性的广东省普通公路建设项目档案归档与专项验收过程指导细则，并深入了解目前省内普通公路建设项目档案专项验收的详细流程，从而为研究报批流程和分级审批权限找到适用的专项验收或备案管理程序，为项目档案组卷归档范围、专项验收程序和管理权限等各项工作提供有效的实践性探索，符合当前体制改革、各级管理部门与各项管理制度相协调的适应性需要，普通公路建设项目档案标准化指引的针对性和紧迫性的现实情况。

1 项目档案管理现状及存在问题

“十三五”时期，广东省公路行业发展迅速，各等级公路总里程不断增长，“网格化网络”覆盖面不断拓宽，行业水平稳居国内前列。但与此同时，由于普通公路受项目规模、资金投入所限，新改建及路面改造工程资金投入较小、工期短、任务重，项目管理专业人员尤其是档案管理专业人员不足，设备及档案库房条件难以匹配现行档案管理办法的相关要求，且不同等级公路项目档案内容有诸多不同，具体资料编制管理上暂没有明确的指引，导致项目档案管理及专项验收工作滞后。

1.1 项目档案管理存在问题

(1)档案管理制度不清晰，权责不明确，管理不到位。对参建单位而言，档案工作没有硬性要求和规范，很多项目的人力与物力均无法达到档案工作的最低标准，无法保证项目档案工作的人力、财力、物力与实际需要相匹配，在日常工作中都是抽调人手帮忙，无法系统地开展工作，导致档案的完整性、同步性大打折扣；对档案人员而言，归档、移交及保管制度不完善，管理权责不明确，导致相关部门相互推诿，造成工作上的困惑，影响项目档案工作的正常开展。

(2)档案人员上岗制度管理不规范，且项目的专职档案员数量不能满足日常工作的需要。对于普通公路建设项目，一方面从人员素质方面来说，档案管理人员水平差距较大，部分从业者对档案行业了解不足，缺乏相关经验，无法系统地开展档案工作。另外对于诸多单位来说，有经验的技术人员不足，或是流动性大、资料管理人员经常调换，出现问题也常常无法解决，对日常档案工作的开展造成较大影响；另一方面从档案人员的配备上来说，很多单位档案专业人员不足或仅为兼职人员，大部分时间隶属其他部门管理，日常管理不到位或流于形式，没有很好地履行档案工作的各项职能，影响文件材料的整理、归档及验收。

(3)档案工作日常进度控制管理不到位。从普通公路建设项目现场调研情况来看，部分施工单位只重视工程进度，聘请的某些档案整理单位水平和能力有限，致使文件材料可能存在遗漏、丢失等现象。

1.2 项目档案验收程序存在问题

(1)现行普通公路档案验收程序在实际工作中存在不相匹配的情况。现行涉及建设项目档案验收的条款包括了所有的建设项目，但对于大多数普通公路项目来说，标准过高，难度偏大，按标准开展工作难度较大；并且在现场调研过程中，部分施工单位反映普通公路在技术规范标准方面也与高速公路有很多不同之处，完全照搬标准来验收，造成部分项目难以达到验收标准，从而导致档案工作进度滞后、验收困难。

(2)不少单位没有确定档案验收工作的主要负责部门。在实际工作中发现，很多项目并未确定档案验收的主导部门，导致工作没有主导及专职部门，档案验收的联络、报验及接洽没有专人负责，各部门间职责不清晰，验收工作的成效受到影响。

1.3 项目档案管理标准化存在问题

(1)标准化制度建设不完善。制度是执行的方向、准则，高速公路已有档案相关规定，对管理、编制等工作流程都有详细的指引，而普通公路建设项目尚没有明确相关的管理制度和管理办法，因此，在日常工作中，档案人员对档案制度、标准的理解有所不同，造成各项目档案质量(完整性、准确性、规范性、系统性等)不统一。

(2)档案信息化标准建设滞后。随着科技发展，信息网络的利用是大势所趋，而长期使用纯纸质手工形成档案已不再适应社会的发展，建设单位应加强重视信息化建设，在工程建设项目档案中充分发挥信息化的作用。

2 广东省普通公路建设项目档案管理研究的思路

2.1 验收程序标准化

建议在国家、省、市及广东省交通运输厅相关法律法规的基础上，按照建设类型和规模调整各部门验收权限，借鉴现行的粤交办〔2012〕406号文、粤交规〔2014〕138号及粤交规2018〔128〕号文中竣工验收的规定，统一验收标准，简化审批步骤，在工作中节省时间与人力。建议根据普通公路建设项目类型和规模明确档案验收权限，分别采用档案专项验收和合并验收两种形式。

2.2 档案管理制度化

建设项目竣工文件从工程的立项到竣工验收，贯穿于工程的始终，为达到档案管理制度化的目的，按文件的重要程度将档案分类，从工程的立项、建设过程到竣工验收及档案移交，全程实施分类保管、分级存放及有效利用的目的。

(1)构建档案工作体系，设置完善的档案工作机构。项目各参建单位应将文件材料的收集、归档及档案管理要求纳入到相关的管理制度中，建立以档案部门为核心，各职能或承办部门、各参建单位专兼职档案人员为基础的档案工作体系，并使之与本项目的规模和管理模式相适应。

(2)统筹规划本项目的档案工作，明确档案部门职责，明确其它各部门的档案工作职责分工，并保证档案工作专兼职人员配备合理、稳定。

2.3 管理目标合同化

按照合同法有关规定，建立健全建设项目档案合同化管理制度，将日常档案编制进度计划及竣工图移交等纳入施工合同条款中，在合同中明确各项目必须移交的文件材料内容和套数，使档案编制的工作内容作为最终工程验收一个不可或缺的环节。

2.4 档案编制规范化

文件材料的形成、积累、收集、归档工作需要做到与工程项目的进展同步进行，各项目应按照一定的原则和标准对文件材料和档案进行整理、分类。

2.5 档案保管信息化

(1)各参建单位应以促进、完善项目档案信息化和提升档案管理水平为目标，建立健全档案信息化意识，并充分考虑档案信息化所需的资源投入，做好档案保管信息化的物质基础。

(2)各参建单位档案信息化应与项目建设协调同步开展。在工程过程中生成的文本、图形、图像、数据等类型的电子文件，需按规定第一时间做好信息化准备工作及妥善保管，所涉及的档案归档范围应参照纸质文件归档范围确定，并符合相关要求。

(3)明确各单位所形成电子文件的归档情况。各单位各信息系统所形成的电子文件的元数据、背景信息，以及生成非通用电子文件格式的软件等参照纸质档案分类方案进行整理，与电子文件一并归档。归档的电子文件数据格式应易于识读、迁移。电子文件应经鉴定、整理、审核后归档。文件形成部门应负责确保归档电子文件具备真实性、可靠性、完整性和可用性。