市政道路项目中工程变更不可分割发包论证分析

2020-03-05赵俊杰

工程建设与设计 2020年4期

赵俊杰

（深圳市龙岗区龙岗街道办事处，广东深圳518116）

1 引言

市政道路项目一般为政府投资，此类项目在工程招投标方面有较完备且严格的规定。在工程具体实施过程中，受各类主客观条件影响，设计变更时有发生。当遭遇某单项设计变更，增加造价金额较大时，会面临该设计变更项是否需要另行发包的判断及相关论证。各级政府对施工中途出现单项设计变更数额较大时，如何处置后续发包问题基本都有自己的规定。一般是以本地区政府投资项目公开招标限额来做变更增加项是否需要再行组织招标的判断标准，同时也规定了如果变更增加项与主体工程不可分割时，可以直接发包给原施工方。而变更项与主体工程的不可分割性论证有着很强的政策性和专业性。本文以某市政道路工程为例，对施工中途出现的排水工程变更进行与道路主体工程的不可分割发包论证分析。

2 项目概况

某市政道路工程在施工单位进场施工过程中，因遇区域给排水管网规划调整，需对该工程排水工程进行设计变更。变更内容主要涉及管材、管径、埋深、开挖支护方案等调整。排水工程变更主要涉及有3 大项施工内容：排水管网施工（含雨污水检查井、雨水口砌筑）、土方挖填及深基坑槽支护。调整后，给排水工程变更所涉及工程的造价相对于原排水工程造价的增加额度超过了当地政策所要求的公开招标限额，增加费用中含排水管网施工费用（扣除原雨污水标底费用后增加部分）、土方挖填施工费用、支护措施费用，以及一些零星工程费、安全措施费、规费等。因增加工程费用较大，向行政主管部门申报增加工程发包事宜须对增加工程内容与原合同（招标）内容是否可以分割进行论证。

3 多层面论证分析内容

通过对工程施工图纸、招投标资料及施工合同等工程资料进行查阅分析，结合施工场地实际，做出以下论证。

3.1 相关法律法规禁止肢解发包

《中华人民共和国建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位”。

《建设工程质量管理条例》第七条规定：“建设单位不得将建设工程肢解发包”。

肢解发包增加了承包单位对项目的管理难度和管理成本，稍有不慎，就会引起工作质量和安全事故，故其是我国明令禁止的违法行为。

本排水工程隶属整个市政道路系统，是该市政工程的分部工程。其中，土方挖填、深基坑槽支护既可列为排水工程部分的分项工程，也可列为道路工程中路基工程分部的子项，因其既是埋管的前置条件，又是道路路基施工的主要环节。若将给排水工程变更中所涉及的工程内容的全部或者部分（主要涉及排水管网、土方挖填及深基坑槽支护）分割出来另行招标，属于肢解发包[1]。

3.2 现场施工无法切割、分开施工（施工工艺层面）

在该变更事项提出时，项目已完成了土方工程清运、160mφ400mm 混凝土管道的施工。排水工程设计变更后雨水、污水管道埋深多数在3.5～6m 深，施工子项目还有深基坑开挖、支护，土方调运、回填，支井、雨水口等，雨水检查井设置于北侧主路内，污水检查井设置于北侧人行道内,以上工程内容与合同内相关施工内容：如路基及路面工程、人行道板砖、与污水管道并排埋设的电信管道及照明电力线管（路灯）的施工联系紧密。现假定将排水工程变更中所涉及所有工程内容分割发包，现场出现2 家施工单位进行施工，可能导致以下情况出现。

3.2.1 管道施工

该路两侧商铺、厂房密集，多数建成年代较久，道路路改造前地下管网配套设施落后，存在地下管线多、铺设乱、覆盖面广的情况。雨水、污水管网的改造就是为了完善该路排水管网功能。这决定了管道施工工作面广，可能辐射整个道路施工红线范围。

支井接入管道管径大小，埋深的深浅，均无法预料，施工过程中只能由施工单位根据现场调整。由此引起工作面交织不清、施工单位施工工序紊乱。

埋设于北侧电信管、照明电力管比雨污水管道埋深浅（管道施工由深至浅），在雨污水管道完成后再次开挖施工，由于敷设位置离得太近，容易破坏已完成的管道，造成不必要的二次开挖和对成品破坏。特别是污水管网，在二次管道开挖中，如果对管道造成损害以致工程验收时闭水不合格；给污水管道施工方带来严重后果。对工程管理而言，造成不必要的工期延误与成本浪费。

管道埋深较深，管道回填土施工不与路基施工相结合，实际施工中不现实。由于2 家施工单位各自施工目标不一样，对施工细节要求会有差异，对地基土处理所采用的质量标准虽一样，但未必能保证整体施工面合格率为100%，待一家施工单位完成后续施工作业后，若出现质量事故，责任人无法确定。如果管道施工完成后，由道路施工方进入施工，在道路路基检测回弹模量、承载力试验时，出现试验值不合格；将会出现土方重新施工（二次施工）问题。即使由管道施工方检测路基回弹模量、承载力试验合格交付，局部仍可能出现质量事故。由此不仅会引发纠纷，且重新处理此类问题成本巨大，不仅可能造成工程造价再次突破概算，还会因几方责任不清，导致工期无限拖延。由于没有统一的施工统筹，施工组织诸多施工内容无法流水施工，会造成工期延误。若施工阶段暂未发现问题，待完工后一旦路基出现下沉、开裂等情况，责任难以落实。整个深基坑开挖、土方清运作业还涉及大型施工机械作业，不仅工作面问题不好协调，还涉及相邻作业面另一家施工单位成品保护难题。

3.2.2 道路工程施工

北侧人行道、路面内均有雨、污管井，管道施工中，路面工程无法施工。北侧K0+800 处有一座过路雨水箱涵、部分路基须进行翻压处理的工程内容在已招标的合同内。设计是K0+881.128～K0+800 部分的雨水接入该段箱涵。雨水管道与箱涵施工工作面狭窄且基本相同，施工作业交叉难分，若各由一家施工单位施工，施工过程难以协调，很容易出现质量及安全问题。在管道回填、翻压处理施工中也会出现不必要的二次开挖。

路床、路基层、路面施工时，检查井应当结合进度，分层砌筑，保证在路床、路基层、路面施工中能满足施工要求。以便压路机碾压和检查井周围的夯实加固。特别是路面的检查井，检查井周边、井座应当如何进行加固及跟进，井座、井盖安置平整控制；须与路面施工时同时进行。细节关系到成品的质量，若2 家施工单位协作出现问题，通车后发现质量问题（井下沉、井周边开裂、井盖响声大）将难以补救，给工程留下隐患。

3.3 工程已招标施工内容与新增工程无法分割

工程曾按原施工图纸进行公开招标，其中排水工程图纸中所反映的施工内容也在招标清单中。通过比对原招标文件工程量清单、原整套施工图纸及新的变更图纸，排水工程变更中所含施工内容中只有钢板桩支护措施是新增项目，其他如管道敷设、土方挖填、检查井砌筑等都含在发包内容内，变更后该部分造价增加原因主要是工程量增减所致，这样将导致已经发包的相关排水工程部分内容与新增排水工程施工内容无法明确分割。

由于基槽支护项目属于配合措施系列，它是为实现实体工程服务，与工程实体施工细节联系极其密切，不宜分开发包。且由于是深基坑开挖，开挖范围可能扩及半个路面，不仅开挖和支护环节需做到紧密衔接，且对整个施工场地内的安全生产要求特别高，场地内出现2 家施工单位各自为政，不便安全生产管理。另外，由于支护措施本身在相关工程实体完成后会清除掉，自身不会形成能够永久存在的实体项目，将其作为单独的项目进行发包不合适。由此可见，该工程土方挖填、管道敷设、基坑支护、路基处理、路面施工是紧密联系不可分割的施工序列。由于合同中约定的施工内容中含排水工程，若强行分割会导致建设方主动违约，有较大的法律风险。