基于国土空间规划背景下的村庄规划编制思考

2020-03-05吴伟国

工程建设与设计 2020年19期

吴伟国

（上海同济城市规划设计研究院成都分院，成都 610041）

1 引言

现阶段，我国农村建设发展逐渐被提上日程，纷纷开展农村规划工作，其作为国土空间规划中的关键内容，更是实现乡村振兴发展的关键，传统村庄规划更注重基于村庄建设空间范围内进行布局，重建设、轻保护，缺乏全域统筹，而空间治理体系下对村庄规划提出了全域空间用途管制、乡村建设法定依据的新要求，解决了传统村庄规划存在的弊端。

2 国土空间规划背景下的村庄规划编制背景

乡村振兴发展战略在党的十九大报告中被提出，而若想实现乡村振兴发展，其重要举措以及最基础的工作则是需要进行科学、合理的乡村规划，2019 年5 月23 日发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也提出：村庄规划工作对乡村地区的详细规划是法定规划，是进行农村各项建设、实施国土空间用途管制、进行国土开发保护、乡村项目建设许可等工作的主要依据。对于农村地区而言，其处于城镇开发边界外，其单元为一个或多个行政村，通过乡镇政府进行实用性较强的村庄规划编制，将其作为详细规划，报上一级政府审批。国土空间规划要从过去以增量为主、物质的、偏技术的时代进入到以人民为中心、生态优先、保护优先、高质量发展的新时代。

3 村庄规划编制尚待解决的问题

我国现阶段很多村庄应不再偏向于“依田而住、逐水而居、沿路而建”，而是逐渐倾向于适度的规模聚居，这样的居住形式也是生态宜居目标实现的关键所在，对于乡村的实际发展，应基于更大的区域层面上进行统筹规划工作。但实际进行村庄规划时，往往只是考虑了一个村庄的建设发展，并没有进行全面统筹的考虑。以下是当前村庄规划编制存在的几个问题【1】。

1）缺乏整体谋划。只进行了单一村庄的发展策划，忽略了村庄提升、撤并等因素可能造成的影响，往往会出现生活配置设施、公共设施无序的不良问题，设施实际利用情况不佳、效率低下。

2）将产业规划作为重点，没有对人、地、钱等关键要素进行统筹配置。一部分村庄存在实际的规划环节太过关注产业规划，花费大量精力进行产业发展蓝图构建的问题。当然，产业规划工作对于村庄发展尤为重要，不过，对于村庄规划而言，并不仅仅局限在产业规划上，还需要为其发展提供用地，也要保证为村民打造出生态宜居的环境，更要对人、地、钱等关键要素进行统筹配置，才能实现实际的规划目标。

3）缺乏系统思维。没有对村庄规划进行统筹的考虑，只是将眼光放在单一村庄的规划发展上，使得村庄环境治理、农田建设、自然资源整治等工作相互脱节，不具备全域整治理念，自然而然地会对实际规划工作造成一定的影响，实用性不强。

4 村庄规划编制路径的思考创新

4.1 全域全要素规划，科学管控

现阶段，在村庄规划工作方面仍存在一些问题，如规划衔接性不强、保护力度不够等，针对以上问题，国家在相关规定中明确指出：进行乡村规划时，需要明确村庄发展目标，将基本农田保护、耕地保护、生态保护修复、历史文化保护、基础设施布局、村庄安全、农村住宅布局以及近期实施项目规划等工作作为主要规划内容。规划内容体系更全面，有效落实上位管控要求，引导村庄开发保护。充分利用规划“留白”机制，在村庄规划环节进行建设用地预留，具体要求不能超过5%，所预留出的用地可进行新产业建设、公共设施建设、村民居住以及文旅设施建设等，若存在不能确定实际用途的用地，可以不进行规划用地性质的标注；规划审批环节需要明确机动指标，还应详细确定出所有规划用地的性质，在获得批准后，进行数据库的更新。多学科融合这一环节，需要重点关注的是应保证精准化的工作底图底数，将规划管理工作细化到“一张图”上，从而保证数据图建设成效【2】。

4.2 坚持开门编制，充分吸纳公众参与

若想保证村庄规划工作具备较强的实用性，一方面需要保证规划各项要求得以良好体现，另一方面还要获得村民的理解、接受，使其在土地利用中，具备良好的自觉性。想要达到以上目的，最为重要的是充分吸纳村民公众参与。整个规划环节都要有村民参与其中，包括：资料收集、方案实施、确定规划内容、确定规划目标、诊断区域问题等。如在某村庄的规划工作实施了参与式村庄规划，并取得了较好的效果。通过实施参与式规划，会起到科普效果，村民在与规划人员的沟通、交流下，能够实现对村庄资源的科学认知；能够强化村民凝聚力，有助于村民自治。通过不断的协商以及讨论，村民会各抒己见，积极表达自身的想法与观点，最终通过相互理解，形成共识，强化村民的主体地位。不过，公众参与的实施不是要对所有村民的意愿进行完全的满足，主要原因在于一些村民的诉求只是对于自身利益的考虑，如希望门前道路更宽，所有的自然村均想成为中心村，同时建设出新型的农村社区，要求具备相应的配套设施等，在满足村民意愿的过程中，要进行综合考虑后才最终做出取舍。此外，若想实现良好的公众参与，还需要村民理事会以及村委会的良好配合。对于村庄规划工作而言，村民是主要的利益群体，为进一步深化村民对于村庄规划的理解程度，和对规划成果进行规划，体现出规划成果的同时，通过图文并茂的方式，做到通俗易懂。

4.3 整合多方力量，推进乡村和谐共治

实施乡村振兴，其主要的目的是为了助力农村事业的良好发展，促进全面小康目标的实现。在乡村建设过程中，村民是主要的参与者，所以，实际的规划阶段，应通过资料收集、走访、驻村体验以及问卷调查等形式，详细了解当前村庄情况以及村民的实际需求。

此外，还需掌握到当前村民急需想要解决的问题，同时，在绘制方案草图的过程中，还要让村民参与其中。草图绘制完毕后，应召开村民代表会议，向居民介绍所制定出的方案，使其了解制定的原因及目标，通过与村民的详细探讨，对制定的方案进行完善。基于乡村地籍调查数据，做好基础核查工作，如地块调出调入情况、项目建设规模、位置等，以保证所制定出的方案具备合法性以及合规性。将合法合理作为首要前提，还应尊重居民意愿，以保证良好地满足乡村实际发展需求。在做出规划后，还应在政府公示网上以及村公告栏上公示实际的规划成果，保证群众对规划工作完全知情，收集居民意见。通过在网上进行公示，拓宽线上交流渠道，实现了规划工作的全程跟踪，接收到反馈信息后，可以及时地对规划做出调整，最终提升实际规划质量。