石油工程物资采购招标中存在的风险及控制

2020-03-05孙愉

工程建设与设计 2020年19期

关键词：招标物资石油

孙愉

（中国石油工程建设有限公司西南分公司，成都 610041）

1 引言

石油工程物资采购招标既有基于行业特性的固有风险，又有招标领域的一般共同风险，而其固有风险往往易被忽略，进而导致风险管控对策的个别缺失。鉴于此，笔者对相关问题进行了梳理，力求在固有风险与共同风险全面认识的基础上，补充和完善相关对策、建议。

2 风险识别与成因分析

2.1 工程固有风险

石油是国民经济发展的血脉，石油工程是石油供应链的基础环节。在市场经济规则框架下，工程物资采购招标日益突显出双促进作用。一方面，对招标人而言，广阔的市场为物资采购提供了更加多元化的渠道，促进质量与价格趋于合理的平衡；另一方面，对投标人而言，采购招标对特定物资供应链具有集成整合作用，无形中为企业搭建起“共同运行、共享资源”的博弈竞争平台，有助于提高行业产业链条整体竞争优势。基于石油工程本身的特点，石油工程物资采购具有线长、点多、层次复杂的特点：以石油开发到使用为基本业务线条，以采油、钻井、油藏为基本业务面，此外，还需兼顾运输、存储、地质、工程、化学、物理等多个层面。上述特点反映到招标采购实践中，具体表现为：

1）技术强。表现为对工程材料设备有较为详细和严格的要求。

2）时间紧。要求各环节所需物资采购必须紧密衔接，保质高效。

3）程序繁。基于法律法规的强制性规定，物资采购招标流程性较强，内外控制与监审程序亦较为细致。

4）范围广。表现为各环节工程所需物资差异性较大，市场供应中，产品分布、质量、价格、品牌、规格等差异较大，增加了招标采购难度。

5）种类多。根据SY/T 5497—2000《石油工业物资分类与代码》（2012 年版）中统计，涉及采购物资共60 大类，3 万多个中小类，在中石油集团公司内部实行一、二级物资分级管理，这必然涉及事权分配、申请、核批等内控管理事项。

6）风险大。相比较而言，石油工程可能面临的政治、经济、军事风险高于其他工程项目。上述6 项特征是石油工程自身特点对行业所需物资采购招标实践提出的内在的、特异性的要求，是该行业物资采购招标工作的基础和前提，故应作深入细致的考察研究。

2.2 内部管理风险

与招投标领域行业性风险类同，石油工程物资采购招标中的内部管理风险一度较为突出。强化内部风险管理是一切风险管理的起点和最为重要的核心环节，制约甚至决定了风险管理目标的最终实现。结合学者有关论述，就本文而言，将内部管理风险分为以下3 类：

1）损害公正公平的权力运行风险。物资采购招标是为借助市场资源配置优势，实现过程公开与结果的公正，达到节约成本、提高效率、保障质量的目标。实践中，因对权力运行的不当规制，偶尔会发生限制排斥投标人、分解工程规避招标、围标串标、评标不客观等情形，本质上皆属于权力寻租的表现，对招标采购顺利进行破坏力也最强。

2）职责不明引发的过程控制风险【1】。相关立法中，基本对工程物资采购招标监管现状进行了维持，如《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613 号)。与外部监管中所存在的分散监管、多头监管问题不同的是，内部职责分工上的交叉重叠、部门间协作运行不畅以及自招自监的同体监管等往往是内部风险管理中引发过程控制风险来源的主要原因。

3）规定不明引发的流程操作风险。本文在此提醒注意的是，合理详尽的流程不能仅仅定格在规范作用层面，进而全神贯注于公告发布、资格预审、招标文件编制、组建评标委员会、开评标等方面。与此同时，还应在全面规范的同时突出其控制、预防和规制作用，如强化主体责任、核查违法违规行为、注重对偶发突发因素事前预防等。

2.3 外部风险因素

根据风险来源、可控性与风险性质，石油工程物资采购招标中存在的外部风险因素可分为客观风险、法律风险及其他风险。

1）客观风险。通常指在石油工程物资采购招标中事先不可预测、事中不可避免的风险，具体包括自然风险和政策风险。前者指自然灾害导致石油工程项目取消、采购物资因不可抗力毁损等情形；后者是指因国家政策变化而导致招标项目无法正常进行的情形。因客观风险的不可控性，故应着重在损后管理中，综合考虑企业生存、连续经营等要素并做出必要的应对。

2）法律风险。表现为招标过程中的各类合同纠纷，如对采购物资型号、规格等关键要素在招标文件中约定不明或未按照约定履行，对产品质量瑕疵、缺陷相关责任约定不明，对价款及支付方式约定不明，对合同履行期限、采购物资交付地点和方式等约定不明，对非不可抗力因素（如市场价格变动等）导致合同重大变更协商解决方式途径约定不明等。对于石油工程物资采购招标合同而言，一方面，明确的约定可避免不必要的纠纷，从而保障物资采购的效率；另一方面，事先的明确约定是最终责任判定的依据，能够合理合法地转移对有关风险的负担。

3）其他风险。来自其他部门的干预也会对采购招标工作带来负面的影响。

综上所述，外部风险因素中，对于客观风险的管控重点在于事后，而对于法律风险及其他风险的管控重点在于事前和事中。按此区分的意义在于，事前、事中、事后的风险管控目标和方式并不相同。

3 风险管理运行相关控制

3.1 建立完善的风险管理体系

重点围绕预防、细化流程、严格程序、强化监督、明确责任来构建石油工程物资采购招标风险防控体系。

1）限制或禁止可能影响招标公正性的单位参与投标，防止发生围标、串标情形。把控好供应商准入申请、审核关，强化对供应商财务能力、资信状况、履约情况、社会责任等方面的审查。

2）确定分类、分级风险管理机制。分类风险管理中，既要根据石油工程物资种类、采购额度、特殊性等进行分类采购管理，防止因对采购物资分类不当而引发的标包划分风险。同时要结合固有风险、内外风险强化事前、事中、事后风险分类管控。综合采购物资成本、市场供需状况、物资重要性等，划分高、中、低3 级风险。根据物资采购招标所处环节，突出风险导向，全面梳理过程监管缺失、评标专业化不足、资格审查不到位、招标文件编制不合理、招标采购流程不规范等风险要素，开展多层次、多维度相组合的风险管控工作。

3）以责任倒逼职能履行。明确招标涉密岗位保密责任，落实利害关系人回避制度，明确招标采购工作人员行为规范与责任，强化招标监督人责任，科学划定直接责任人与主管责任人范围，切实做到在内部风险管理上形成一级抓一级、同级相互监督的严密责任体系，确保物资采购招标责任落实到部门、落实到具体人头。强化财务部门监管前置，在财务核算、投标保证金进出管理、发票及现金管理等方面实现事前风险控制。

3.2 构建科学的风险处置体系

石油工程物资采购招标风险处置体系包含2 方面，一方面，以最小的成本获得最大的保障；另一方面，当风险来临时，以最小的代价填平风险所带来的损失。

1）回避风险。即主动避免物资采购招标中可能发生的损失情形，如避免与资信状况较差的企业合作、避免招标方式不当限制优质企业参与投标竞标，避免招标文件内容不明或存有漏洞而被利用，避免监督不力惩戒不严而诱发招标人员滥用职权等。

2）预防风险。即指主动采取预防措施，以减少招标中可能发生的损害程度。如针对固有风险，可对技术性强的物资采购招标实行委托代理，虽提高了成本预算，但能较好地预防自行招标信息不对称、缺少专项研究而引发的风险。又如，完善管理制度可较好地预防招标中可能出现的违法违规现象，避免重复招标，徒增管理成本。再如，纠纷解决机制的事前确定，可降低争议解决中投入的管理成本等。

3）转移风险。即将自身风险合理合法转移给另一方，其应用范围最为广泛，法律专业性也最强，故应建立专家人才库、强化专业人才队伍建设，对于重大事项和重要环节，应聘请法律专家介入，加强法律指导。采购招标中，强化履约保证金、风险担保金、违约罚金等事项的事前约定，降低履约风险。细化和明确标的物质量、规格等要素，确定标的物交付风险转移时间点。