为人民调解协议司法确认机制辩护

张泽源

（华南理工大学法学院 广东省广州市 510006）

问题的提出

司法确认机制运行多年以来，不乏有学者对其进行过探讨与论证，笔者借由其中的两个观点展开对这个问题的看法。第一个观点即司法确认机制容易造成司法权力过度干预的问题。因司法确认机制使得司法权力进一步渗透到调解过程中，进一步强化人民调解的行政化和司法化，使得调解的自治性目标更加难以实现，从而削弱了社会自治在纠纷解决中的功能。一些原本可以在社会自治中自行解决的问题，却要通过司法机关予以进一步确认，使得本可以自动履行、没有申请确认的人民调解协议的效力减弱、违约率增加。第二个观点即司法确认制度是社会诚信缺失的产物。一个良好的社会应该是每个公民都信守承诺，自觉履行调解协议，不需要额外地浪费司法资源进行司法确认。换言之，即使没有任何外在强力的因素，调解协议也应当普遍得到履行。

对于上述两个观点，在笔者看来都具有一定的合理之处。首先，人民调解是指在人民调解委员会的主持下，依照法律、政策及社会主义道德规范，对纠纷当事人进行说服规劝，促其彼此互谅互让，在自主自愿情况下，达成协议，消除纷争的活动。负责调解的主体是人民调解委员会而不是法院，双方达成协议也是在充分磋商妥协后得出，不存在诉讼中类似败诉后的强迫。既然调解属于诉讼外纠纷解决机制中的一种，则必然是具有诉讼所不具备的独特优势。但是目前法律却规定人民调解协议可以申请司法确认，这必然意味着调解协议的内容需要经过法院的形式审查和实质审查，并且由法院赋予调解协议强制执行效力。这不禁让人感到疑惑，人民调解还能在多大程度保持自身独立性，还能多大程度地发挥调解的制度优势。人民调解是不是已经内化成诉讼体系中的一种，与小额诉讼程序、简易程序等特殊程序并列的“新型书面审”诉讼程序呢？其次，调解协议是双方当事人协商一致的产物，已经由双方签字确认。此时，若调解协议无违反法律禁止性规定的情形，调解协议即已发生法律效力。既然如此，法律却规定，双方当事人可以向法院申请司法确认，这不就多此一举了吗?复次，人民调解的本意是双方秉持互利互让的原则，自主地达成协议，解决纷争。但是最后却是要通过司法强制力保障实施，那么调解最显著的特征“自愿性”还存在吗？若是不存在了，那么调解是否就因此演变为一种特殊形式的诉讼呢？最后，通过赋予调解协议以强制执行效力来保障调解协议的顺利履行，是否意味着国家对当事人自觉履行协议的情况存在较大的忧虑和不信任？倘若现阶段国民诚信素质还不够高，还不能确保没有强力干预下当事人能普遍地履行调解协议，那么调解是否只是滥竽充数，装点门面以显示我国诉讼外纠纷解决机制虚假繁荣的景象？甚至，我们可以更尖锐地发问，调解制度在中国能行的通吗？

毫无疑问，上述的两个观点极具洞察性和前瞻性，所提出的质疑也是完善和发展人民调解制度所不可回避的，但是结合当前的国情，笔者认为要想调解制度发挥作用，建成一站式多元解纷机制，还是需要司法确认机制。

司法确认机制的历史回溯

要为人民调解协议司法确认机制辩护，就离不开对我国司法确认机制的生成史进行考察。回溯司法确认机制，最早的法律文件是2002年9月最高法公布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，其中第1条规定了人民调解协议确定为具有民事合同性质的协议。这条规定对于人民调解协议的性质进行了定性，为司法确认机制奠定了基础。接着是2004年最高法公布的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。其中第3条规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。但值得注意的是，这条条款仅仅是概括性、宣誓性的规定，具体操作并无相应法律文件的指引。在2007年，甘肃定西地区展开了一系列“人民调解协议确认”的制度创新实验并且取得了成功。于是在2009年，最高法充分吸收定西地区的经验发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，增加了对调解协议效力进行司法确认的程序，进一步明确了司法确认制度的受案范围、管辖法院申请和受理审查程序，裁判文书及法律效力等内容。因此，我国正式确立了诉前调解司法确认机制。2011年施行的《中华人民共和国人民调解法》和相配套的司法解释《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》以及2012年修改后的《民事诉讼法》均是在此基础上加以修改完善。

司法确认制度所具备的优势

之所以要回顾司法确认制度的生成史，是因为司法确认制度的生成有其独特之处。不同于一般制度“自上而下”的颁布推行，司法确认制度首先由最高法在2004年定调，提出了纲领性、总括性的规定，随后由甘肃定西法院根据自身情况“摸着石头过桥”，在实践过程中一边总结经验，一边继续深化试点实践，甘肃党委和政法部门的人士再根据定西定区的实践状况将该制度向省内其他地区推广。最高法以“定西经验”为蓝本，于2009年发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，将司法确认机制向全国各地推广。司法确认机制并不是领导“拍脑袋”式的决策，而是经历过实践检验的确有成效的制度。虽然该制度的法理正当性如同第一部分所分析的那样确实存在值得商榷之处，但是该制度的有用性、实用性却是毋庸置疑的。

首先，司法确认制度面向基层。《民事诉讼法》第194条规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地的基层人民法院提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第353条规定，申请司法确认调解协议的，双方当事人应当本人或者由符合民事诉讼法第五十八条规定的代理人向调解组织所在地基层人民法院或者人民法庭提出申请。由此可知，当事人可以向人民法庭或者基层院申请司法确认。截至2018年2月，全国共有3525个法院、10759个人民法庭，而公证机构却只有2942家。相比较之下，向人民法庭申请司法确认更加方便。

其次，司法确认成本低，周期短。2011年3月施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第11条规定法院办理司法确认案件不收取费用。但是若当事人通过公证程序或督促程序执行调解协议，则要收取必要的费用。公证机构公证的费用因各地经济差异而有所不同，大体为标的额0.3%左右。通过督促程序执行调解协议的，依照《诉讼费用交纳办法》第10条和第14条，申请支付令的，应当交纳申请费，申请费为财产案件受理费标准的三分之一。虽然公正程序、督促程序和司法确认程序在权利的保障上存在差别，但是若当事人只是希望调解协议得到强制履行，那么无论是适用公正程序、督促程序还是司法确认程序，差别并不明显。对于一个经济理性人来说，在预期收益差别不明显的情况下，必然会选择成本较低的方式。目前，我国地区贫富差异十分明显，经济落后的地区甚至连温饱问题都没有解决。若发生纠纷，通过免费或者费用最低的方式解决纠纷几乎是穷苦的当事人的必然选择。因此，倘若司法确认制度被取消，当事人想要赋予调解协议强制执行力，则只能通过公正程序或督促程序解决，甚至有可能撕毁调解协议，重新去法院提起诉讼，毕竟生活贫困的当事人还可以获得司法部门的法律援助。

再次，司法确认制度有助于为调解协议把好法律关。当前我国人民调解员质量参差不齐。调解员队伍存在专业化水平不高和队伍极不稳定的两大问题。其中中西部部分区县一级的人民调解委员会没有本科以上学历的调解员，大专学历的为数也不多，大多数调解员学历为高中及以下。许多区县的人民调解委员会只有三四五级的调解员，并无特级一级的调解员，调解员整体的专业水平不高。与此同时，人民调解员的流动性很大，几乎没有专职调解员。调解员的工资低，同时还要兼顾基层的其他事务，用调解员的话来说就是“迫不得已来做性价比如此低的工作”。很多有抱负的年轻人并不甘心一辈子做调解工作，他们很难长久的坚守这个枯燥乏味而又“是非多”的地方，因此留下来的往往是文化程度不高的老年人。如今，“权利意识”逐步提升的当事人越来越不愿意将纠纷提交给那些“缺乏水平”的调解员，在空洞的和没完没了的唠叨中浪费时间。

除了调解员的素质有待提高以外，由于司法部门对人民调解的业务指导缺乏长效和主动衔接的工作机制，人民调解工作中存在很多程序不规范，实体不合法的现象。如缺少调解笔录、调查笔录，一旦双方当事人对协议内容产生分歧，就没有依据予以明确，；再如有的调解协议由当事人的亲属签名，但没有授权委托书。有的调解协议内容不合法，如违反法律强制性规定或者损害第三人合法权益；再如有的涉嫌虚假诉讼，企图通过司法确认逃避债务或者规避执行。由于人民调解工作中存在的这些问题，国家和当事人对人民调解的质量并不敢抱以太高的期望，因此有必要由法院对调解协议进行合法性审查。

对此，有的学者担心，此举是否会让司法确认程序成为一种特殊形式的书面审的诉讼程序。笔者认为这个担心是毫无必要的。因为诉讼程序采取的是双方当事人两造平等对抗的诉讼结构，以言词辩论为中心，侧重于双方当事人通过举证质证推动程序的进行，而非讼程序采取的是职权探知主义模式。法院在确认调解协议的过程中，依职权调查事实及必要证据并可以命令关系人或法定代理人到场陈述，以使法院作出准确判断，具有明显的职权探知主义模式的痕迹。而且在司法确认中，当事人申请法院就调解协议进行司法确认仅仅是为了使调解协议获得强制执行力，当事人就调解协议的内容并无争执。据此可认为调解协议司法确认性质上属于非讼程序。另外，由于调解协议司法确认属于非讼程序，并非确定私法上的权利，故调解协议经由司法确认后并不能产生类似民事确定判决既判力之效果，因而并无一事不再理原则之适用。也就是说，无论法院是否对调解协议作出司法确认，当事人均可以调解协议所约定的民事法律关系为诉讼标的向法院起诉。因此，司法确认的性质并不是解决纠纷，而主要是对协议的内容进行合法性审查以及赋予其强制执行力，确保协议的内容顺利地得到履行。

综上所述，由于现阶段我国人民调解员素质偏低以及调解程序存在较大的疏漏和缺陷，很难保证调解协议的内容限制在法律允许的框架内。由法院对此协议进行审查，对合法的调解协议进行司法确认，对不合法的调解协议则裁定不予受理显然是行之有效的应对之策。

最后，司法确认有助于提高调解协议的执行率。众所周知，我国司法生效判决执行难问题非常严重。几乎每一年司法系统都会高呼口号解决执行难问题。但是口号喊了很多年，执行难情况却仍然未得到解决。直到前不久，最高院院长周强出席全国法院“基本解决执行难”工作总结表彰大会仍在强调“学习先进，总结经验，坚定不移向着切实解决执行难的目标迈进。”举重以明轻，既然生效判决都存在执行难的问题，那么由双方私下达成的协议，又能够在多大程度上得到顺利履行呢？可能有的学者会质疑，调解协议与司法判决不同，调解协议是在双方协商以后达成的，自愿性的特征较为显著，而司法判决更多是以强制力为后盾，判决结果更多是施加在败诉方当事人身上的强迫，自愿性较为欠缺。因此，调解协议更易得到当事人的履行。笔者认为这种想法有待商榷，毕竟调解协议归根到底是双方所达成的一份契约，也就是俗称的合同。既然合同违约的事情屡见不鲜，那么调解协议又如何能够幸免呢？既然在英美国家，调解协议能够德到当事人自觉地履行，而在我们国家也应当如此。可是在英美国家存在十分健全的信用评价体系，若当事人不履行调解协议，那么其信用等级就会随之降低，所带来的一系列负面后果将不可估量。而目前，我们国家并没有相应的信用评价体系，当事人不履行承诺并不会给他带来严重的负面后果，在此情况下，当事人为了维护自身的权益更有可能选择不履行调解协议。因此，现阶段只能通过司法确认赋予调解协议强制执行力从而提高调解协议的履行率，待日后我国社会信用体系发展健全以后，我国司法确认制度或将会退出历史舞台。

注释

[1]相应的重要法律规定如下：《民事诉讼法》第194条规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地的基层人民法院提出。

[2]《民事诉讼法》第195条规定，人民法院受理申请后，经审查符合法律规定的裁定调解协议有效。一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行；不符合法律规定的裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

[3]刘加良．司法确认程序何以生成的制度史分析[J]．法制与社会发展,2016,22(01):69-80．

[4]参见李万祥：《我国公证事业步入发展新时期》，《经济日报》2017年2月24日，第11版。

[5]参见《上海市实行政府定价的公证服务项目目录和收费标准》以及《山东省公证服务收费标准》

[6]刘加良．司法确认程序的显著优势与未来前景[J]．东方法学,2018(05):29-37．

[7]占善刚．人民调解协议司法确认之定性分析[J]．法律科学(西北政法大学学报),2012,30(03):140-145．