“十四五”规划目标与任务解析

高吉喜

中国共产党第19届中央委员会第五次全体会议，于10月26日至29日在北京举行。五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

大家都比较关注五中全会、“十四五”规划，我根据自己的学习谈些体会。主要从四方面介绍，一是本次会议的历史背景，即五中全会、“十四五”规划的背景，这次会议是在全面建设小康社会取得决定性成就的背景下召开的。当前，国家全面深化改革取得重大突破，全面依法治国取得重大进展，全面从严治党取得重大成果。从发展角度讲，我国的经济实力、科技实力、综合国力均上了新的台阶；脱贫攻坚成果举世瞩目，对生态保护的长远影响意义重大；对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕，国内国际贸易对中国生态环境的影响深刻。国家安全全面加强，社会保持和谐稳定。这些成就的取得，均为开展生态环境保护奠定了重要基础。同时，我国污染防治力度加大，生态环境明显改善，本次五中全会对生态环境改善给予了高度评价，会议也为未来的生态环境保护、改善指明了方向，奠定了基础。

但同时，我们也必须清醒地认识到，我国生态环境保护仍面临重大挑战：1.世界正经历百年未有之大变局、国际形势错综复杂，对生态保护和环境污染防治带来了严重挑战；2.新冠疫情的冲击对生态环境保护也有明显的影响。大家一直在说，在经济面临下行压力下、在新冠疫情的影响下，我们生态环境保护的力度会不会放松？五中全会给出了明确答案，我国生态环境保护的决心、力度不会减，目标不会降；3.我国发展不平衡、不充分的问题依然突出，区域性差异对产业结构的布局和生态环境均有深刻的影响；4.我国社会主要矛盾变化带来的新的要求、新的特征，给生态环境保护也带来了新的挑战。总的来讲，一方面，我国快速发展取得的成就为生态环境保护奠定了基础；另一方面，复杂的国际国内形势对生态环境保护工作提出了新的挑战。

在保护成就上，我国生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化。“十三五”期间，污染防治力度加大，生态环境明显改善。与2015年相比，2019年地表水优良水质断面比例上升8.9%；劣V类断面比例下降6.3%；PM2.5未达标地级及以上城市年均浓度下降23.1%；337个地级及以上城市年均优良天数比例达82%；至2019年年底，我国单位GDP的二氧化碳排放量较2005年降低48.1%；提前完成到2020年下降40%～45%的目标。

从未来讲，生态环境保护工作既有机遇也有挑战，任重道远，主要体现为几方面：人民群众对优美生态环境需要迫切，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境的需要已成为这一矛盾的重要方面；平衡经济增长和环境保护是一个长期问题，生态破坏和环境污染已严重制约了我国经济、社会的可持续发展，污染物排放和经济增长“脱钩”态势进一步深化。环境保护和经济增长的矛盾可能会短期凸显，生态文明建设形势仍然十分严峻。

我国环境容量有限，生态系统脆弱，污染重、损失大、风险高的生态环境状况还没有根本扭转，我国独特的地理环境也加剧了地区间的不平衡，从经济上来讲，我国是制造业大国，导致我们生态环境建设面临的形势非常严峻。基于这种背景，党中央、国务院充分考虑了经济发展与环境保护的矛盾，充分分析国际国内形势，展望未来，提出了非常切合中国实际的战略目标。

五中全会提出的生态环境战略目标与过去可以说有重大不同，不同就不同在更加系统化、科学化，源头预防的思想更加凸显。

我国刚开始搞环境保护的时候，是以三废（废气、废渣、废水）治理为主。此后，提出了清洁生产，从末端治理延伸到了过程治理，此后又提出了绿色发展，强调源头治理。从历史的眼光来看，经济、社会发展与环境保护的关系越来越密切。

为此，现在我国提生态环境保护目标时，并不仅停留在二氧化硫减排多少、氮氧化物减排多少，而是从整体上统筹经济、社会发展和环境保护来提目标。

“十四五”规划建议中涉及的生态环境目标至少有五大类。

第一是国土空间开发保护格局要得到进一步优化。这是在五中全会公报中明确提出来的，格局是否优化，会对我国的生态环境保护产生深刻影响；

第二是生产生活方式的绿色转型。十七大、十八大时已经明确提出，要形成绿色生产方式和生活方式。这次“十四五”规划建议，更加明确地提出绿色发展成效要更加明显。可以说，有什么样的生产和生活的方式，就会有什么样的发展结果，也就决定了我们要消耗多少资源、消耗多少能源，排放多少污染物；

第三是能源、资源配置更加合理，利用效率大幅提高。我国的能源利用效率与国际先进水平仍有很大差距。譬如与日本、德国相比，我们的能源、资源利用效率是非常低的。因此，必须加大能源资源合理配置，提高资源利用效率；

第四是主要污染物总量持续减少；

第五是生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。我们过去关注更多的是城市环境的改善，这次明确提出城乡人居环境明显改善。

在这些比较熟知目标的基础上，这次《建议》又特别增加了碳排放目标，将碳排放作为“十四五”和2035年的目标明确提出，这充分体现了我国“十四五”规划与国际接轨的国际视野和大国担当。

概括起来，“十四五”规划和2035年愿景目标体现了五方面特点：

1.与十八大、十九大的宏伟目标相衔接，体现了国家生态环境保护政策的连续性、稳定性；

2.生态环境保护的力度不减，目标不降，以人民为中心的根本目标不变；

3.目标科学合理，体现了从源头到末端的全过程、全地域和全方位生态环境治理路径；

4.统筹发展和安全，突显了生态保护的重要性，明确提出守住自然生态安全边界；

5.统筹国际和国内两个大局，將碳排放作为“十四五”和2035年的目标。特别需强调的是，习近平总书记提出了2030年碳达峰和2060年实现碳中和的宏伟目标，受到了国际社会的广泛关注，体现了我国大国的担当和责任。

总之，五中全会提出了2035年基本实现社会主义现代化远景目标：广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

接下来，介绍一下“十四五”规划的主要任务和路径，根据我的理解，“十四五”环境保护的主要任务和实现路径可概括为以下四方面：

1.构建和优化国土空间开发和保护新格局；2.绿色发展；3.清洁生产；4.污染治理。

这四方面都有非常清晰的实现路径，此外从生态保护和污染治理两大任务中，还有两个共性的路径非常重要：第一是生态环境科技创新。在生态环境保护里面特别提到，要通过科技创新来解决环境问题；第二是国际合作。现在提到的国际合作与过去提到的国际合作在内涵和背景上是有不同的。现在，有很多国家提出以自我发展为中心，不走与国际社会合作的道路。但我们国家一直倡导的，还是坚定的对外开放，继续走国际合作的道路，这个信号是非常明确的，这对生态保护至关重要。

规划提出构建国土空间开发和保护格局，其中有两个非常关键的词。第一个是“开发”，第二是“保护”，这两个词都是非常非常重要的，这就意味着，既要构建科学合理的开发格局，又要构建科学合理的保护格局。

在主体功能区战略中，就提出基于资源、环境承载能力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域，明确了哪些区域必须严格保护，哪些区域可适度开发。主体功能区战略主要从开发的角度来划分国土空间，但生态环境保护格局同样重要，只有在构建好合理的生态保护空间格局之后，生态环境才可能更好发展。为此，十八大又提出，合理布局生态空间、农业空间和城镇空间；划定生态保护空间、永久基本农田和城镇增长边界，并且“三条线”不交叉，不重叠，永久保护重要生态空间；推动新型城镇化战略，以城市群、都市圈为主体形态，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，城镇布局对生态环境也是有重要的影响。

格局构建好之后，另一重要的任务就是发展，怎样去发展，我们提出要推动绿色低碳发展，改变生产和生活方式。

从生产方式方面讲，我认为，影响生态环境保护最主要的就是工业和农业两大产业如何布局：

第一是工业产业结构的布局。我们有很多产业布局不合理：很多重化工产业相对比较集中，比如集中在大江大河沿岸，带来生态环境风险；很多重化工、电力产業集中在西部生态环境脆弱地区。所以，工业方面我们很多的结构和布局是不合理的。第二是农业的结构和布局问题。过去，我们的粮食主要来自南方，因为南方自然条件比较好，但现在南方的经济发展了，大家不愿意种粮，所以粮食产地主要集中在北方了。于是，水资源的消耗就成了一个重大问题，河北、河南、山东都是我们重要的粮食产区，但我们没有足够的水资源支撑，就开采地下水，所以形成了全世界最大的地下漏斗区，这个漏斗区就分布在京津冀地区。所以，农业结构怎么去布局也是很重要的事情。此外，服务业的布局也很重要，如在物流业的布局，也会对生态环境有重大影响。

在此，我要特别提一下新技术产业的布局，我们国家有好多地方的生态环境非常脆弱，经济发展靠什么呢？我觉得发展高新技术产业是最重要的，我们提西部大开发很多年了，但西部地区的高新技术产业还是偏少。我们看美国西部在20世纪三四十年代出现巨大的沙尘暴，当时美国是怎么治理的呢？主要是进行了产业结构调整，在西部缺水地区发展军工业、发展高新技术产业，从根本上解决了问题。因此，产业结构布局是很关键的。

第二是能源结构的优化和布局。加快煤电结构优化和转型升级；发展水电、风电、核电、太阳能发电、生物质能发电、地热能发电等新能源和清洁能源；提升能源、资源循环利用效率；协同推进污染控制和碳减排。

第三是变革生产生活方式，推进绿色建筑等基础设施建设，倡导绿色生活方式和消费模式。中国人从传统上讲都是非常勤劳、非常节俭的，但改革开放后，大家把财富的聚集作为很重要的追求，这种生活方式对生态环境保护带来了非常不利的影响。

第四，推进绿色生产方式，加大污染治理力度。现在，我国的钢铁行业和电力行业都做得非常好。此外，还要加强污染的综合治理，全面准确掌握污染源的数量、结构、区域等基本信息，识别污染发生的重点区域、重点时段、重点污染因子、重点行业等，精准施策；遵循环境问题内在变化规律，科学治污；建立健全污染防治的法律法规和制度体系，提升督察执法工作水平；加强多污染物的协同控制，针对多重介质污染，探索重点污染物协同治理；针对跨区域、跨流域等跨界污染，建立完善污染防治区域联动机制，形成区域协同治理体系；探索区域环境综合治理的系统解决方案，支撑区域环境质量明显改善。要做到以更小的经济代价，取得更好的生态环境保护成效。

前述主要讲的是环境保护方面。从生态保护方面讲，主要有三方面的任务和路径：

第一，守住自然生态安全边界，筑牢生态安全屏障。合理布局生态空间，维护区域生态系统完整性，保证生态过程连续性和改善生态系统服务功能；划定并严守生态保护红线，实行严格管控；建立自然保护地体系，提供更多优质生态产品。

第二，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，形成中国特色的生态保护方式和制度。加快国家公园体制试点，总结可复制、可推广的经验，全面建立具有中国特色的国家公园体制（国家公园、自然保护区、自然公园）；构建中国特色的自然保护地管理体制，完善自然保护地监管制度。

第三，科学开展山水林田湖草一体化保护和修复，实施生物多样性保护重大工程。从区域系统考虑，提出整体保护和系统修复思路，实现生态保护与经济、社会发展的双赢目标；分区分类开展生态保护修复，形成若干生态保护修复模式，做好区域（或流域）、生态系统以及场地等不同尺度工程，目标、任务相互衔接；加强生物多样性就地保护和迁地保护。

第四，科学开展生态评估。建立科学、可行的综合评价指标体系，开展生态系统保护成效监测评估，并提出优化对策和建议；集成地面台站、卫星遥感、无人机等技术手段，建立空天地一体化的生态环境监测网络体系，支撑环境管理与风险预警和防控。

接下来，我再介绍一下相关的介绍保障措施。

首先，加强和改善党的领导。我国生态文明建设之所以取得历史性成就，根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导；实践证明，必须始终坚持和加强党的领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，始终在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

其次，完善生态环境保护的制度体系。将环保纳入宏观经济治理体系，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系；建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权的市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理；完善中央生态环境保护督察制度；完善自然保护地、生态保护红线监管制度；加快推进相关法律的制定和修改，持续完善生态环境治理体系。

最后，建立多方参与机制。落实领导干部生态文明建设责任制，严格考核问责；发挥企业在环境治理中的主体作用，健全企业责任体系；完善公众监督和举报反馈机制，强化社会监督；开展面向全社会的生态环境保护政策宣传，强化政策宣传落实；营造爱护环境、保护生态的良好社会风气，增强全民生态保护意识。