从时间上的关联比对浮现出的“明招暗定”

●李春生

一、案例引言

近年来,随着政府集中采购不断规范管理，尤其“放管服”改革不断深入推进，市场开放度、公开透明度不断地扩大和增强。各种招标代理公司如雨后春笋纷纷出现，当然因水平良莠不齐，在业务代理过程中或多或少出现这样那样的问题。与此同时，在集中采购项目管理审计中，招投标采购程序、过程是否合法、合规；单位内控制度是否健全、能否有效运行一直是近年来消防系统内部审计监督关注的重点，也是各级采购部门、监督部门所实施、追求的基本底线。本文通过两份无明显违规的独立采购项目档案，通过采购时间的先后进行一定的关联对比，从发现的不合常理的程序操作上进行合理怀疑，进而挖掘出一起采购业务中的形式主义、虚假招标事例。最后分析了当前体制存在的弊端等原因，从完善机制、强化执行角度提出相应的审计思考建议。

二、案例正文

审计人员在对XX 消防大队政治教导员C 同志的离任经济责任审计中，发现两份采购档案：一份是公园路中队装修设计招标档案，于201χ 年1 月21 日由江投招标有限公司代理竞争性磋商招标，2 月1 日开评标，由江天市天磊装饰公司中标（10.8 万元）；另一份是公园路中队营房室内改造工程招标档案，于201χ年1 月18 日经江投招标有限公司代理公开招标，2 月19 日开评标，由江天市上家建筑装潢工程有限公司中标。

单独从采购档案看，两个采购项目从代理招标协议、采购方式、挂网公告、开评标、中标公告、协议签订等环节，没有发现有什么明显不妥当的地方。

但“公园路中队”这五个字给审计人员脑海留下印象，两个项目名称都涉及这个中队，是否有什么直接联系？如果有因果联系，前后时间不合常理，是不是有什么隐情？

出于职业谨慎，为了弄清上述状况，审计人员调整了工作方式和工作方向，随即询问了项目经办人，确认了一个事实：两个项目是大队对所属的公园路中队的营房进行的维修改造。那么问题就出现了：装修设计方案招标怎么可能在施工招标后面呢？这不是明显的程序违规吗？

带着职业怀疑，审计人员先后对经办人、教导员C、大队长A 等人进行了个别谈话。经过谈话了解到，该项目原本拟将设计方案所需费用纳入工程一并招标，但因金额较大，依据上级制度规定要求，支队内控人员建议单独招标。而项目前期大队已经联系了相应的设计公司，提供了心仪的设计方案，也晒出了图纸，并且依据相关的图纸和方案委托造价公司编制出了施工招标所需的工程量计价清单。到此，审计人员已心知肚明，对设计项目招标的真实性和质量已不抱希望了。

果不其然，经过向江投公司和天磊公司电话询问和函询，两个公司先后承认，这个工程的设计方案招标就是为了满足甲方内部管理需要，在招标公司走个形式，留下印迹，形成档案。另外因为XX 大队向江投公司委托招标项目时，时间上也有先后，代理公司也没注意到两个项目的时间问题，按照提交的先后次序进行挂网公告。

至此，真相大白。XX 大队前期没有经过科学研究论证，不熟悉制度规定要求和工作流程，匆忙上马项目，该招标的不招标，该监督的不监督，事后匆忙补救，留下无法合理解释的漏洞。江投公司作为招标代理服务中介机构，没有严格履职，针对服务项目，没有尽心尽责、认真审核，甚至是为了经济利益搞什么“明招暗定”、故意为之。天磊公司一味追逐业务利益，在未签订合同的情况下无视风险，进行装修方案设计，事后鼓动游说其他公司陪标。

三、案例点评

近年来，审计中发现，委托代理机构组织实施的政府采购项目存在不少问题，这些问题既有代理机构责任心不强、业务不精、履职不严格的原因，也有各单位对代理机构监督管理不到位的原因，同时还与具体项目经办人思想认识有偏差有直接的原因：总认为，把项目委托了，一切与我们无关，即使代理公司工作上有问题，也应由他们的监管部门（如财政部门）进行查处，我们无权去评判。

其实，财政部87 号令明确了采购人要强化权责对等意识，主动落实主体责任，对采购人参与政府采购活动提出了更高的要求。

在法律层面上，让采购人承担采购活动更多责任的信号越来越强烈。因此，各单位要进一步提高认识，增强采购部门、人员对采购工作的监督管理能力，不断规范采购行为，提高采购质量。

本案例中着重反映了以下几个方面的问题：

一是大队及采购人员对相关法规制度不熟悉，不懂业务，为控制采购结果，为招标而招标。对于年度确定的重点工作，前期没有科学论证项目，没有合理编制采购计划，不能做到稳步推进实施采购项目。为完成采购项目，保障装修工程按要求开展，变通采购程序来缩短时间，程序给时间“让路”，导致问题的发生。

二是招标代理机构唯利是图，无视职责，招投标走过程、流于形式，为追求利益一味讨好招标人。本案中代理机构从业人员能力素质不足，相关人员及公司责任缺失，履职不严格或故意为之。

三是大队领导和经办人思想认识陷入误区，缺乏对招投标过程的监督意识。另外，在事后档案移交环节，大队也未对代理机构移送的采购档案资料进行认真的审核监督。

四是制度设置不利于工作质效的开展和提高。采购限额达不到政府采购目录，不能在政府指定采购平台等媒体上发布招标信息，只能在代理机构等“小网站”发布公告，一定程度上缩小了采购信息知悉范围，未能达到真正的公开，造成竞争不充分，给陪标、串标、围标等制造了操作空间。

四、思考启示

1. 体制机制与现实工作需求不匹配，自我革新势在必行。消防系统改制前支队级单位后勤专业人员少、人员调整频繁，流动性大；大队级单位无后勤岗位人员，多为参谋或战士兼职。无岗可配、无人可用、有才不能留的体制机制，给后勤工作开展带来相当大的困难和风险。同时，总队级单位为加强内部控制建设和所谓规范化管理需要，出台了系统内的集中采购制度，如进一步限定的采购限额、形同虚设的采购领导组织等等（本案例中设计方案10.8 万元，达不到政府采购的20 万元限额标准，但达到了总队规定的要求），进一步增加了基层的采购工作量，加剧了人少事多的矛盾，为采购而采购应运而生，集中采购工作质量难以提高。

当前，消防改制正在进行中，从目前的信息来看，将来消防改制完成后，没有其他经费来源，不管是中央财政资金还是地方财政资金，都属于政府采购资金和政府部门监管资金。在集中采购政策制定上与地方完全接轨，尤其是采购限额起点上决不能另辟蹊径，要敢于自我革新，借鉴“放管服”有效做法，提高工作质效。

支队、大队作为采购单位应当根据年度重点工作任务，科学论证项目，科学编排年度综合预算，合理编制采购计划，稳步推进实施采购项目。在具体操作上，采纳地方各级政府集中采购目录及标准，采取地方政府允许的采购方式和形式，减少采购工作量，提高工作质效，减少或合理规避采购风险。

2.制度执行与形式主义危害并存，落实监督需强化。投标人相互串通搞“陪标”“围标”或者与招标人串通，投标人之间“陪标”；施工单位为了使自己“合法中标”，私下找几个施工单位给其“陪标”。这些现实危害较大：一是培育了腐败的土壤和空间；二是浪费了资金，降低了资金使用效益。

提高监督不是挂在嘴上的。本案例中招标人缺乏必要的专业素养，对代理机构缺乏必要的有效监督，对采购过程跟踪不到位，对采购结果审查不严。从纸质档案中迎合了上级的集中采购制度要求，这种形式主义与此案最终发生有着密不可分的联系。

要进一步完善采购人对代理机构监管的内部制度要求，进一步细化明确委托服务合同双方的权利和义务，从根本上约束其工作、规范其行为；通过定期的考核评比，将不负责任、业务不强的代理机构纳入“剔除库”“黑名单”，形成优胜劣汰的动态监管机制。同时，对于因履职不严格给单位带来利益损失的，要严肃追究其责任，该抄告政府行业监管部门的抄告监管部门，该诉讼的勇敢诉讼，利用一切合法手段维护单位声誉和利益。

3.注重人才选拔培养，实现专业人做专业事。本案中单位成立了采购领导小组和采购机构，但没有在具体操作的采购人才选拔培养上下功夫，经办人大多是一知半解的门外汉，出现能力不足造成的工作纰漏，造成的后果和影响是很大的。

要进一步加强人才培养和使用。采购是一门专业性较强的工作，既需要熟悉相关的法律法规，也需要踏实肯干、耐得住寂寞和繁琐的人。无论消防改制前还是改制后，政府对消防工作的重视不会变，各级政府对消防投入递增的趋势不会变，庞大的采购资金需要一支业务精干的队伍来操作、来监管。

人才要么通过购买服务来实现，要么通过长期的自行培养。即使购买服务，也要有对服务监督评价的人。人才的成长是一个长期的过程，需要下一定的功夫。要选拔好人，培养好人，培训好人，才能减少问题的发生。

4. 审计人员职业道德和业务素养建设永远在路上。俗话讲“魔高一尺道高一丈”“没有金刚钻不揽瓷器活”。《审计法》规定:审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。

审计取证不能表面化，要善于归纳分析、前后联系对比。要勇于探求事实真相，确保审计证据形成环状，尽力规避审计风险，慎重作出审计评价。审计风险意识要格外注重，一是对他人客观，二是对自己保护。

在如今信息量巨大的时代，审计人员的知识面要尽可能广、法规制度要尽可能熟、业务技能要尽可能精。同时要有严谨扎实的工作作风，要实事求是、客观公正地探实情、讲实话，不搞“花架子”和表面功夫，不当老好人。