广东省各地市科技创新券后补助政策分析

刘桂兰， 谢晓娟， 肖智飞

(1.广东省技术经济研究发展中心， 广州 510070； 2.广东省南方科技工贸公司， 广州 510070)

十九大报告提出实施创新驱动要有利于调动创新积极性、促进科技成果转化的科技体制机制创新。创新券一方面支持企业根据自身需求开展创新活动，另一方面高校和科研院所能将科研成果转化到企业，有效地促进创新驱动。1997年，荷兰的Limburg地区发行了“研究券”，支持当地中小企业与研发机构合作，提升落后地区的贸易与工业竞争力，取得了显著效果。荷兰政府丰富和完善了具体做法，在2004年实施了创新券政策，之后在爱尔兰、意大利、瑞士等欧洲国家以及新加坡等地推行开来。我国2012年开始关注创新券政策，江苏宿迁率先实施，随后浙江长兴、安徽马鞍山、河南洛阳等地相继开展该项工作，近几年，全国大部分地市都开始实施创新券后补助工作。

1 文献综述

相较于欧洲部分国家已开展工作20多年，创新券在我国还不够成熟，运行模式和相关配套政策还有待完善。近几年，国内学者在创新券政策和制度方面也有了一些研究。张贵红等对创新券的发展历史、申请要求、流程等进行分析，结合国外典型案例，对中国推行创新券及政策制定提出建议[1]。曹爱红介绍了国外创新券的使用方法及种类，提炼出国外创新券有普适性和公共性、便捷性、企业主导性、公开公正性、诚信性等5个特点，分析国外实施创新券制度的优势和不足，结合北京市实际情况，对北京实施创新券政策提出政策意见和建议[2]。刘毅较全面的概括了国内部分地区创新券制度实施情况和特征分类、各地区政策的侧重点以及国内实施科技创新券的主要效果[3]。周婧博详细介绍了天津科技创新券政策制定、资助范围、补助模式及补贴金额标准，通过对天津市已成功领取到科技创新券补贴的科技型企业在政策认可度、政策实施满意度方面的问卷调查，分析现行政策在发挥作用、实施过程等方面的执行效果，并提出相关的政策优化建议[4]。

2 广东省创新券后补助实施的政策依据

国务院在2014年颁发的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》中提出市场导向类项目要突出企业的主体地位，对于政府引导企业开展的科研项目，主要由企业提出需求、先行投入和组织研发，政府应主要采用“后补助”及间接投入等方式给予支持。同年，广东省委省政府提出要完善技术创新市场导向机制，强化企业技术创新主体地位，激发中小微企业创新活力，探索实施创新券制度。2015年广东省一号文中明确提出要开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接，以各地级以上市科技、财政部门为政策制定和执行主体，面向中小微企业发放创新券和落实后补助。

3 广东省及各地市科技创新券后补助政策制定及管理情况

2015年2月，广东省科技厅和省财政厅联合印发《广东省科学技术厅 广东省财政厅关于科技创新券后补助试行方案》(简称《试行方案》)，每年面向省内科技型企业发布专项资金的申请指南，将专项资金下拨至市级财政，用于支持各地企业开展研发活动。方案中明确支持省内条件成熟地区先行开展创新券后补助试点工作，取得经验后再逐步向全省范围推广。

3.1 地市科技创新券政策制定情况

广东省科技创新券后补助政策出台后，广州、江门、肇庆、阳江等地市按照要求制定了当地的《创新券实施管理办法(试行)》或《创新券实施管理细则》；韶关、汕头、湛江等市制定了操作细则和管理办法；清远、中山分别于2016年、2017年修改了创新券管理文件。截止到2018年，除东莞、珠海、潮州未制定该专项管理办法或实施细则，其他地市都按要求制定专项指导文件。各地市根据当地实际情况制定《管理办法》或《实施细则》，补助对象和资金使用方向在省科技创新券《试行方案》规定的基础上有所改变，如在补助对象方面，广州、河源、梅州增加了创新创业团队；中山重点券、一般券、服务券对企业的上年主营业收入和研发投入都有不同的要求，且重点券和一般券支持的是工业企业，服务券除了工业企业，还可以支持其他类型企业。在资金使用范围方面，佛山支持科技金融、科技中介咨询服务；中山仪器共享券支持通过市大仪平台为中山市其他单位提供仪器共享服务的单位；清远的补助券对新材料领域新产品、动植物新品种等成果进行后补助；阳江可用于生产设备、生产过程改善、建设设施等费用；广州、东莞、佛山、河源不支持购买研发设备。在补助标准方面，部分地市兑现金额不高于服务合同的30%，如广州、清远、云浮、揭阳；部分地市要求企业有3倍的配套资金，如中山、江门、肇庆、阳江、汕尾；佛山向市内机构购买服务最高可使用创新券50%，向市外机构购买服务最高使用创新券20%。在创新券有效期方面，大部分地市是1年的有效期，广州、清远、韶关3个地市创新券有效期是2年，茂名市创新券有效期3年。地市创新券政策情况见表1所示。

3.2 地市科技创新券管理情况

广东省科技创新券后补助由广东省科技厅和省财政厅宏观管理，各地市负责具体实施。因地市产业发展的差异，各地市在创新券的管理方面也有所不同：

1)创新券发放和兑现权限方面：大部分地市创新券的发放和兑现权限在市科技局，少部分地市将权限下放，如广州市由各区科技行政主管部门主要负责科技创新券的发放和审核，市科创委负责编制科技服务目录和科技创新券兑现审核；珠海、惠州市科技局不组织具体申报、兑现工作，由各县区负责创新券具体的管理工作，市财政配套于县区统筹用于创新券后补助专项。

2)创新券兑现频次方面：各地市创新券兑现时间也不同，有的地市1年兑现4次，如佛山市每季度兑现一次；有的地市1年兑现3次，如中山市每年的4月、7月、11月组织企业兑现；有的地市1年兑现2次，如广州市每年6月审核当年6月30日之前的科技创新券兑现申请，12月审核当年12月30日之前的科技创新券兑现申请；其他地市都是1年兑现1次。

3)创新券管理机构方面：大部分地市委托第三方机构负责科技创新券具体的管理工作。如广州市委托广州科技服务业协会负责创新券的相关管理工作；佛山市科技局委托广东股权交易中心股份有限公司组织开展市科技创新券的申报和评审工作；东莞市、清远市、韶关市、肇庆市、江门市、阳江市、湛江市、云浮市、茂名市委托第三方机构负责创新券的日常管理。少部分地市科技局自行管理，如中山市科技局负责创新券的发放，成立专家组审核兑现材料；汕头市、河源市、梅州市、汕尾市、潮州市、揭阳市等地市创新券的管理工作由市级科技主管部门自行负责。

4)创新券系统使用方面：仅有广州、揭阳在制度文件中明确规定申领兑现在广东省阳光政务平台填报。佛山、中山要求申报单位在该市自建系统完成申请和兑现，东莞市也自建了创新券申报系统，2016、2017年的申领在当地系统填报，2016年的兑现在省平台填报。其他地市未建立创新券系统，大多是在线下组织申领、兑现，工作完成后再在省科技创新券系统补录信息。

5)科技服务提供方选择方面：粤东西北地市未编制服务机构目录，珠三角部分地市经向社会公开征集、组织专家评审等程序，备案一批科技服务机构，作为该市科技创新券服务机构。如广州市截止2017年组织发布了10批共计1 000多家科技创新服务机构；佛山市除了专家评审通过机构外，国内高等院校，中科院等直属科研机构，国家一级、二级科技查新机构等直接进入备案目录；东莞市也备案了一批服务机构，但多数是当地机构；中山市从2017年开始编制服务机构目录。

表1 广东省各地市科技创新券政策情况表

续表1

地市政策文件及印发时间补助对象资金使用范围补助标准备注肇庆《肇庆市科技创新券后补助专项资金补助实施细则》自2015年8月起施行,有效期3年。有自主研发经费投入和研发活动的中小微企业,上年度营业收入不超过4亿元。重点支持企业向高校、科研机构、科技服务机构等单位购买科技成果或研发、设计、咨询、检验检测、信息等科技服务费用,以及为建立研发机构而购买研发设备等活动所产生的费用。企业科技创新实际支出额不低于申领创新券金额的3倍。清远《清远市科技创新券实施细则》自2016年9月20日起施行,有效期至2020年12月31日。在该市注册的具备独立法人资格的企业或属地在本市的高校和科研院所,且具有健全的财务机构,财务管理规范,无不良诚信记录,符合该市产业发展规划。一般券用于企业购买科技成果或技术服务等;专项券用于建立研发机构所需购买的研发设备;补助券用于对新材料领域新产品、动植物新品种等成果进行后补助。一般券、专项券≤50万元/项,且兑现不高于实际投入30%;新材料领域获国家重点新产品证书补助20万元/项,获省高新技术产品认定补助5万元/件;国家审定通过动植物新品种补助50万元/个,省审定通过的动植物新品种补助10万元/个。创新券有效期2年。韶关《韶关市科技创新券实施细则(试行)》2016年3月21日印发。创新券的补助对象是企业、科技公共服务平台、创新载体。服务券仅限于科技型中小微企业用于购买高校、科研院所的技术成果或技术服务等。专项券限用于企业建立研发机构所需购买的研发设备。专项券申报≤30万元,服务券申报≤20万元。兑现金额不高于项目实际投入的50%,项目实施期间兑现金额不得超过申报金额的50%。创新券有效期2年。河源《河源市科技创新券管理办法(试行)》自2017年1月1日起施行,有效期3年。1、创新创业团队。2、中小微企业条件增加:(1)近3年获科技奖及科技进步奖的企业;(2)近2年拥有3项(含)以上有效的实用新型专利授权或软件著作权的企业;(3)有市级以上研发机构的企业。适用范围为购买科技成果、中介服务及检验检测服务。申领创新券金额≤50万元。购买科技成果按交易额20%,且≤30万元;购买中介服务按交易额50%,且≤10万元;购买检验检测服务按检测费用50%,且≤10万元。阳江《阳江市科学技术局阳江市财政局科技创新券资金后补助试行实施方案》自2015年11月17日起施行,有效期3年。优先支持具有自主研发项目,开展了自主创新研发活动,已产生研究经费投入的中小微企业。新产品、新技术、新工艺的研制开发,技术转让与咨询,购买特定技术项目的可行性论证、技术预测、分析评价,试验测试,生产设备、生产过程改善、建设设施等费用,研发设备。申请额度≤30万元。兑现金额不超过企业实际投入以及支付服务费用总额的1/3。

续表1

地市政策文件及印发时间补助对象资金使用范围补助标准备注湛江《湛江市科学技术局湛江市财政局关于科技创新券后补助的实施办法》自2016年1月14日起施行,有效期3年。主要支持科技型中小微企业,条件与省科技创新券《试行方案》中补助对象一致。用于支持企业向高校、科研院所和科技服务机构购买科技成果或技术创新服务,以及未建立研发机构而购买研发设备等。创新券兑现额度不超过企业支付科技服务费用总额的50%,且不超10万元;购买科技成果及科研仪器设备不超过费用总额的30%,且不高于20万元。云浮《云浮市科技创新券资金后补助试行办法》自2016年5月26日起施行,有效期3年。优先支持:(1)获资本投资的企业,孵化器和园区内企业;(2)高新技术产业、战略性新兴产业的企业,升级改造企业以及创新型企业、科技型企业,市级以上重点农业龙头企业;(3)实现较大经济效益或者解决产业重大、关键技术的企业。服务券用于支持中小微企业产学研合作,购买科技成果或技术创新服务等。设备券用于企业或研发机构购买研发设备。申请额度不得超过核定总投入的30%。茂名《茂名市科技创新券实施管理办法(试行)》、《茂名市科技创新券实施细则(试行)》,自2015年12月3日起施行,有效期3年。优先支持的中小微企业,条件与省科技创新券《试行方案》中补助对象一致。支持企业向高校、科研院所和科技服务机构购买科技成果或技术创新服务,以及未建立研发机构而购买研发设备等。申请创新券金额不超过总投入的25%,且不超过30万元。项目实施期间对现创新券的,不能超过项目总投入的25%,且不能超过申请创新券金额的50%。创新券有效期3年。梅州《梅州市市级创业券创新券使用管理办法》自2016年12月18日起施行,有效期至2020年12月31日。创业团队:有1名带头人和不少于3名核心成员组成,拥有自主知识产权或创新成果,或有明确的研究方向和创业目标的团队。用于向科技服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台购买科技成果或科技服务,以及为建立研发机构而购买研发设备等。企业申领限额为该企业上年度销售收入的5%,最高不超过5万元。汕头《汕头市科学技术局汕头市财政局关于科技创新券后补助实施细则》自2016年5月9日起施行,有效期至2017年12月31日。优先支持近5年内,获国家、省或市科学技术奖励企业及经认定的国家、省或市级农业龙头企业。重点支持企业向高校、科研机构和科技服务机构等单位购买科技成果或研发、检验检测等技术创新,以及为建立研发机构而购买研发设备等活动。《实施细则》中没有补助标准。

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地市政策文件及印发时间补助对象资金使用范围补助标准备注汕尾《汕尾市科技创新券后补助实施管理办法》自2015年8月24日期施行,有效期3年。支持对象在省《试行方案》的基础上增加了向高校、科研机构和科技服务机构购买科技成果或技术创新服务的企业,以及为建立研发机构而购买研发设备的企业。重点支持企业向高校、科研机构和科技服务机构等单位购买科技成果或研发、检验检测等技术创新,以及为建立研发机构而购买研发设备等活动。兑现额度不超过企业投入以及支付科技服务费用总额的1/3。《管理办法》中没有补助标准。揭阳《揭阳市科技创新券后补助实施办法(试行)》自2018年1月1日期施行,有效期3年。有自主研发经费投入和研发活动的中小微企业、创新创业团队,不具备独立法人资格的创新创业团队需入驻科技孵化器、创业苗圃、众创空间、创新创业园区等科技载体,且要以其托管的法人实体进行申报。在省创新券补助《试行方案》中补助对象的基础上,还增加了高企业培育入库企业、市优先培育的科技型中小微企业。(1)购买科技成果;(2)购买科技服务;(3)为建立研发机构而购买研发设备;(4)使用省科研设施与仪器服务平台的研发设备开展创新和研发活动。企业每年申领创新券额度不超过申领项目费用总额的30%,且≤50万元。

4 科技创新券后补助政策分析

4.1 创新券政策优势

科技创新券后补助作为广东省科技专项为数不多的面向中小微企业的补助政策，实施后逐渐被省内中小微企业所认可、欢迎。虽然广东省科技创新券的财政支持力度较小，但可以为处在成长期的中小微企业于关键时期提供帮助，扶持其发展壮大。与传统的科技计划项目比较，科技创新券的突出优点包括：一是申请门槛低、所需材料较简单，具有普惠性；二是企业根据自身需求开展创新活动，只要有创新活动过程即可申请，不必等到创新成果诞生后再申报审批立项，具有灵活性；三是创新券支持的是企业已发生的创新活动，企业开展具体研发活动后，即可持相关凭证到当地科技主管部门兑现，具有时效性；四是科技创新券实施主体已下放至各地市，体现了“放管服”的管理理念。

4.2 广东省科技创新券政策实施存在的问题

4.2.1 监督管理有难度

广东省科技创新券采用省、市、县(区)等多级地方财政协调联动的方式开展，虽然发挥了省财政资金对地市财政投入的带动作用，但在具体实施过程中也遇到一些阻力。但省市联动的方式中，地市财政投入和创新券执行主体为地市政府这两个因素，对省财政资金的使用和省层面的监管带来挑战。

4.2.2 对中小微企业的支持不够及时

科技创新券的补助对象多数为中小微企业，对企业来说，得到财政资金补助的时间越早越好。但广东省创新券采用的是后补助方式，企业在开展创新活动之后才能凭相关证明兑换财政资金，加之各地市对创新券设置的有效期偏长(1年以上)、每年开展兑现的次数较少(多为1次)，使得中小微企业在开展创新活动一年以后才得到财政补助。

4.2.3 补助比例不统一或补助金额偏高

广东省科技创新券试行方案中未统一全省补助标准，各地市根据情况自行确定。实际执行过程中，部分地市在管理办法或实施细则中没有明确补助标准，补助比例不统一，有可能出现有失公平的情况。部分地市的补助比例或金额过高，财政承担的风险过大。

4.2.4 未充分实现企业与高校院所间的创新资源共享

广东省实施创新券政策旨在以其为纽带，促进省内中小微企业与高校院所间形成深入的实质性联系，既可促进高校院所带动中小微企业提升创新能力，也可提高广东省高校院所科学仪器设施的使用率。从2015～2017年广东省创新券专项资金的使用方向看，省创新券资金有40.37%用于新购置研发设备，购买科技咨询的仅占16.86%，购买检验检测等科技服务的仅占8.72%。可见创新券工作对企业共享高校院所现有创新资源的作用不大。

5 广东省实施科技创新券后补助政策的意见和建议

广东省科技创新券工作试行三年来，提高了全省中小微企业的科技创新投入，但省财政资助力度不大，实际对中小微企业的扶持力度非常微弱；另一方面是以地市为实施主体带来的地市间不通用和省市间不统一等问题，大大降低了扶持创新的工作效率。对广东省实施科技创新券政策提出以下意见和建议：

1)不再采用省市联合方式。省市联合的模式不仅影响了省财政资金的使用绩效，也加大了省级政府的监管难度。建议改为由地市根据自身实际情况开展工作，省财政资金不再给予配套支持，省级政府不再对地市创新券工作进行监管。

2)调整支持范围。按照广东省建设国际科技创新中心的新任务，建议将科技创新券的支持范围调整为：一是支持重大科研基础设施和大型科研仪器共享，即支持中小微企业和创新创业团队购买省内的重大科研基础设施和大型科研仪器的共享服务；二是支持境内企业购买港澳高校院所和科技服务机构的科技成果和科技服务，同时以备案制对港澳高校院所和科技服务机构进行管理。

3)建立创新券专用平台。建议借鉴上海“牵翼网”、北京“首都科技创新券申报系统”等做法，建立创新券专用平台，将各地市及港澳地区的科技服务、科技成果、大型仪器共享服务等资源在平台以商品化形式展示企业使用创新券在该平台购买科技成果和服务。

4)改革资金拨付方式。为提高中小微企业获得创新券财政支持的时效性，建议将创新券补助企业的时间节点改在企业购买科技服务、科技成果时，使企业更早得到财政支持。

5)加强诚信管理。一是建议以备案制对科技服务机构进行监管；二是建议借鉴爱尔兰的做法，对创新券支持情况进行公示，借助大众的力量进行监管；三是建议实现跨部门、省市共享信用信息，对申请创新券的企业和科技服务机构进行科研诚信审核，实施失信联合惩戒制度。