新时代我国扶贫开发常态化机制的展望

万国威

我国扶贫开发工作的发展历程

2020年既是我国全面建成小康社会的收官之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年。站在这个历史节点来展望中国未来的扶贫开发战略具有极为重要的时代意义。坚持“以人民为中心”的发展理念，我国自改革开放以来一直坚持走共同富裕的发展道路，着力保障和改善民生，贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率下降94.4个百分点，为全人类减贫事业作出了巨大的贡献。尤其是党的十八大以来，我国精准扶贫政策已经使得贫困人口在七年的时间中从9899万人锐减到了1660万人，贫困发生率从2012年的10.2%下降到了2018年的1.7%，彰显出我国反贫工作已经取得了阶段性的成效。站在新的历史起点，如何巩固脱贫攻坚的基本成效，夯实精准扶贫政策的宝贵经验，切实做到脱真贫、真脱贫和不返贫，已经成为我国在反贫困战线上面临的新课题。

自改革开放以来，我国扶贫开发工作历经六个阶段性的演变。一是从1978年到1985年的体制扶贫阶段，通过家庭联产承包责任制的推行、农村剩余劳动力的转移及农产品价格的商品化，极大程度地实现了农业领域的增产增收，使得计划经济时代长期束缚农民生产积极性的局面得以改善。二是从1986年到1993年的专项扶贫阶段，这一时期体制扶贫所不能解决的区域增收差异问题逐步涌现，老少边穷地区由于资源禀赋问题难以通过市场化改革来快速致富，故国家成立了国务院贫困地区经济开发领导小组并陆续将人均纯收入低于150元的县设立为贫困县。三是从1994年到2000年的扶贫攻坚阶段，为了解决8000万贫困人口的温饱问题，我国自1994年4月15日开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，力图用七年的时间使得我国592个贫困县达到温饱标准。四是从2001年到2006年的整村推进阶段，这一时期14.8万个贫困村成为扶贫工作的重点，并采取整村推进为“一体”、产业扶贫和劳动力转移为“两翼”的扶贫开发策略。五是从2007年到2012年的双向扶贫阶段，这一时期农村低保制度的确立使之与扶贫开发制度双向并行。六是从2013年到2020年的精准扶贫阶段，这一时期以习近平同志为核心的党中央锐意进取、攻坚克难，将脱贫攻坚工作上升为我国全面建成小康社会的三大攻坚战之一，并庄严承诺“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。

回溯我国扶贫开发的总体历程，可以发现在中国共产党的坚强领导下，我国始终不渝地坚持共同富裕的发展目标，对于贫困人口的脱贫工作一直高度关注，其政策的演变路径基本呈现出由县到村再到户、由温饱到小康再到全面小康、由市场反贫到政府反贫再到全社会反贫的发展脉络，这与中国特色社会主义追寻“先富带动后富”的发展理念高度契合，体现出中国共产党人勇于担当、乐于担当和善于担当的时代气魄。扶贫开发政策发展到今天，不但成功地解决了中国数千万人口脱贫致富的问题，使得中国民众在民生福祉领域有了跨越式的发展，而且对于中国实现“两个一百年”的奋斗目标及推动全人类的减贫事业都具有极强的示范效应。当然，正如习近平总书记在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话中指出，“有的问题是长期性的，攻坚期内不能毕其功于一役”，中国的反贫行动在未来仍然会是一个长期的政策推进进程，其所面临的问题不会一蹴而就，仍然有赖于通过常态化机制的建设得以消除。

扶贫开发常态化机制的时代意涵

伴随精准扶贫阶段性任务的达成和扶贫开发工作步入常态化，我国2020年后的扶贫开发工作将面临四个重大的转型：首先，脱贫攻坚的治理形式将转向长效机制的建设。随着精准扶贫政策红利的释放，原有的基于防范农村绝对贫困的政策、资金、组织、人员、信息等方面的资源配置将面临重组，建立合理而有效的扶贫开发常态化机制迫在眉睫。其次，绝对贫困的治理目标将过渡为相对贫困。除了深度贫困地区仍然需要持续巩固“两不愁、三保障”的脱贫成果以外，中国多数农村地区将着重围绕消除区域内过高的基尼系数来部署下一轮的反贫战略。再次，精准扶贫的治理经验将融入民生保障体系。我国精准扶贫政策的宝贵经验将成为新型民生保障体系的重要借鉴。最后，以农村贫困为主的治理对象将逐步调整为城乡贫困统筹治理。由于近年来城市相对贫困问题日益严重，农村地区极少数尚未脱贫家庭、返贫家庭、留守家庭和城镇中独居空巢、单亲失独、重病重残家庭将成为新时期反贫工作的重点人群。

如何理解这四个战略转型的时代意涵？其一，这是中国全面建成小康社会的战略目标所决定的。全面建成小康社会赋予了“小康”更高的标准、更丰富的内涵，它突出了发展的平衡性、协调性和可持续性。以绝对贫困为标准的脱贫攻坚虽然在特定历史时期内改善了民生，但是从长期来看仍然只是中国“促发展、保民生”战略的重要一环，而如何弥合中国经济快速发展过程中的相对收入差距，才是检验全面小康时代民生福祉质量的标尺。其二，这是由“以人民为中心”的发展理念所决定的。中国人民对于美好生活的向往绝不能仅仅停留在脱离贫困上，而是要实现发展基础上的共同富裕，因此如何在吸收精准扶贫宝贵经验的基础上建设好中国的民生保障体系、维护社会主义的公平正义乃是满足人民所需的必由之路。其三，这是中国经济社会发展过程中的新风险所决定的。经济社会发展在为中国扶贫开发工作保驾护航的同时，也带来了一些现实挑战，以少子老龄风险、未婚离婚风险、空巢留守风险、灾难事故风险和失独丧亲风险为代表的新社会风险不断涌现，也成为中国反贫工作必须予以制度回应的关键议题。

扶贫开发常态化机制的建设方略

扶贫开发常态化机制的建设不但需要厘清其时代意涵，也需要正视其现实问题。实践中，八个具体问题已经成为未来扶贫开发常态化机制必须解决的关键难题。一是相对贫困的理论内涵和操作化不甚清晰，贫困标准逐渐难以匹配经济社会发展成果。二是社会救助与扶贫开发的界限较为模糊，社会救助的救济化风险较高。三是贫困治理的大数据应用比较局限，贫困的识别和瞄准精度不够，边缘人口围绕贫困补偿的争夺日趋激烈。四是农村贫困人口的保障性收入占比过高，存款与负债比过低，低质量的就业、不充分的医疗资源占有和不平衡的教育资源分配仍然是农村贫困家庭脱贫致富的症结。五是国民福利的区域、身份与城乡碎片化程度较高，社会保障制度不但存在人为设置的障碍而且存在制度对接的真空。六是贫困人口脱贫的内生动力问题未能完全解决，部分地区仍存在一定的福利依赖。七是以“三区三州”为代表的深度贫困地区脱贫任务艰巨，特色产业的同质性较高，异地扶贫搬迁后的帮扶任务较为繁重。八是特定困难人口的兜底保障压力巨大，独居空巢、单亲失独、重病重残等特殊家庭的福利服务匮乏。

基于以上问题，我国扶贫开发常态化机制的建设应当紧紧围绕以下方面来开展。第一，以相对贫困概念为前提来设计未来扶贫开发工作的总体方案。从世界各国的政策实践来看，发展中国家多以菜篮子法、世界银行法、马丁法和恩格尔系数法等绝对贫困线为标准来界定贫困，而发达国家多依赖收入比例法和生活形态法等相对贫困线，其标准一般以制造业工人工资的30%（国际劳动组织标准）、成年人可支配收入的50%（欧盟经济委员会标准）或是以5%～10%最低收入人口线为限。以绝对贫困线为标准来反贫困，固然能够观察到不同时代经济发展及政策推动带来的脱贫成效，但是也会导致贫困线越来越难以匹配经济社会发展成果。例如，我国城镇低保人口自2003年制度定型以来一直稳定在2300万左右，农村低保人口在2012年达到了5306万，但到2018年底两者分别下降到了1007万和3519万，这种过快的下降速度可能会导致部分边缘人口的保障效能降低。从未来的扶贫开发战略来看，需要做出两点改变：一是随着中国人均GDP的持续增长，我国有必要以相对贫困标准来认定贫困人口；二是我国需要加强对相对贫困线设置规则的研究，明确不同层次相对贫困人口的认定法则和补偿标准。

第二，以部门整合为基础来严防社会救助救济化风险。社会救助的救济化风险源于大扶贫时代扶贫开发与社会救助的边界模糊。在2013年以前，两者的制度界限较为清晰，前者负责以区域为单位的开发式扶贫，后者负责以户为单位的救助式扶贫，但是自大扶贫格局以来，精准扶贫政策同样开始聚焦农户，这就使得原有社会救助的瞄准对象被“侵蚀”。在基层实践中，为了方便区分两种制度，扶贫工作主要针对有劳动能力人口的增收，社会救助工作则针对无劳动能力的兜底保障，在目前两线合并的前提下暂时未能显示出其制度差异带来的潜在风险。但是当精准扶贫任务完成且具有劳动能力的已脱贫人口出现返贫现象时，社会救助部门所承载的压力将会陡然上升，“应保尽保”和非职能权属将发生激烈矛盾。为了避免上述风险，一是应当将扶贫线与救助线彻底整合，以防止返贫人口回流过程中的制度障碍；二是应当尽快成立综合性的社会救助部门，将低保、扶贫与专项救助的业务主管部门进行整合；三是应当在巩固脱贫攻坚和制定“十四五”规划的过程中集体会商，在政策、资金、组织、人员和信息等方面形成合力。

第三，以党政大数据综合平台为手段来实现贫困人口的精准识别与动态管理。目前，我国各个部门围绕信息化建设投入了巨大的人力、物力和财力，并基本建成了覆盖全国的信息核查网络，成为脱贫攻坚的有力抓手。但是在平台建设中也存在四个问题：一是各部门之间的互联互通仍然存在障碍，尤其是金融信息的审核仍然是各地的难点；二是以住房为代表的部分信息沉淀在基层部门，难以为更高层级的行政机构所掌握；三是信息审核的跨区域能力羸弱，跨省流动人口的信息审核困难；四是以车辆信息为代表的部分信息更新不及时，部分信息的精准度较低。现实中，这四个问题的解决难以通过单一部门的协调来完成，而以党政部门为主导来建设综合数据平台才是必由之路。在未来的制度建设过程中，一是要以省级党政机构牵头建设区域综合信息平台，使得各个机构能够更好地传输、查询和使用数据；二是应保障信息安全，规范信息管理程序，严格安全培训及安全督查制度，防止信息的泄露与非法使用；三是在建立和利用返贫监测预警与动态帮扶系统时应当提升信息反馈的及时性和操作界面的友好性。

第四，以就业政策为“一体”、以医疗与教育政策为“两翼”来突破政策难点。基于2018年中民社会救助研究院与南开大学的联合调查可知，贫困家庭中就业与未就业人口的比例已经大致维持在1：3，符合就业条件的零就业家庭基本消除，但在就业质量方面，目前城乡贫困家庭中正式工的比例仅为30.3%和10.2%。与此对应，医疗支出（87.6%的家庭具有此支出，有医疗支出家庭人均2700元/年）和教育支出（34.2%的家庭具有此支出，平均7765元/年）则是目前贫困家庭最为稳定的支出项目，其中前者的威胁来自于大病（23.3%的家庭存在此问题）和慢性病（64.3%的家庭存在此问题），而后者的威胁来自于教育辅导（28.9%家庭的年度花费超过1万元）。因此从政策布局来看，一是就业质量的保障应当成为就业政策的关键，尤其应当重点保障外出务工人员合法参与社会保障的权利，并积极通过产业转型来推动就业升级；二是医疗政策应当在重视大病报销的基础上更加重视慢性病的预防，逐步将疾病治疗前置为疾病防控；三是教育政策应当积极推动教育资源的合理配置，尤其应保障公办教育资源的公平分配。

第五，以构建更为公平的社会保障体系为目标来降低国民福利的碎片化。目前，我国国民福利的碎片化给脱贫攻坚带来了不利影响：一是区域碎片化使得劳动者的就业转移面临困难，以户籍为审核要件的福利政策将大量非户籍人口滞留在流出地；二是身份碎片化使得劳动者参与社会保险时面临重重障碍，且即使参与社会保险也由于过低的保险金而面临老年贫困风险；三是城乡碎片化使得农村居民在享受同等社会救助和社会福利资源时面临较大挑战，尤其是农村空巢老人的养育问题成为实践难点。从未来的政策布局来看，一是应坚持以全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责明晰的多层次社会保障体系为方向，重视社会保障体系的均衡发展；二是在各地继续扩大户籍开放程度并为外来人口提供同城待遇的同时，逐步以常住人口而非户籍人口为流入地匹配资源；三是应规范和吸引有劳动能力者参与职工保险，优化海外务工人员的社保接续，提升两类居民保险的补助力度；四是应持续降低低保及专项救助的城乡差距，社会福利资源在投入过程中也应尽可能地平衡城市与农村。

第六，以国民教育提升为重点打赢扶智扶志的长期战役。贫困人口脱贫的内生动力问题既是我国脱贫攻坚工作面临的实践障碍，也是世界范围内减贫政策遭遇的理论难题。内生动力问题从学理上可以被概括为文化贫困问题，并表现为四个具体维度：一是贫困者具有区别主流社会但可以提供自我安抚与防卫价值的“亚文化”，二是贫困者由贫困文化发展出来的思考方式与福利组织和政府的观点不同，三是贫困文化可以代际传递，四是贫困者适应社会变迁的难度更大。这种稳定且持续的贫困文化使得针对贫困者部署的政策往往需要在很长的时间中才会发酵，而提升国民教育水平显然是治本之策。在未来的政策布局中应坚持如下三个方向：一是继续加强“两免一补”和“控辍保学”政策，尤其是应重点防范偏远落后地区女童的因贫、因病和因婚辍学问题；二是在积极推动高中教育的普及化的同时大力发展现代职业教育，使更加适应技能教育的青少年掌握一技之长；三是对贫困青少年的持续教育给予更大范围的财政补贴，对于深度贫困地区应当持续提升其进入高等学校的名额。

第七，以特色产业和移民搬迁为支柱来巩固深度贫困地区的脱贫成效。目前，我国以“三区三州”为重点的深度贫困地区仍然存在着广泛的贫困问题，截至2019年2月底，贫困人口在3万人以上的县仍然有111个，贫困发生率在10%以上的县仍然有98个。深度贫困地区的脱贫攻坚难主要表现为三个方面，一是区域性地理环境的限制，气候严寒、灾害频发、土地贫瘠、交通不便与通讯落后等客观环境使得这些地区的经济开发难度较大；二是有良好劳动能力及潜力的人口数量较少，普遍性疾病、文化水平较低、人口生育过多或特殊的本地生活习俗也会增加贫困发生率；三是我国城乡不均衡、地区不均衡和产业不均衡的既有格局导致该地区的开发周期较长。在未来的政策部署过程中，应当坚持如下三个方向：一是大力改善深度贫困地区的基础设施建设，扎实推进道路桥梁、饮水安全、信息通信、能源电力和公共设施的建设；二是以市场需求为导向积极拓展本地特色农产品和旅游产品，因地制宜走特色优质高效发展道路；三是做好移民搬迁工作，尤其应积极做好移民搬迁户的后续帮扶和社会融入工作。

第八，以扩展社会福利服务为主旨来落实特定困难家庭的兜底保障。与东亚其他国家和地区一样，我国具有“家庭中心”的东亚福利体制特征，这种福利制度安排能够较好地为国家经济发展节省资金，但是过于倚重家庭功能也容易给社会带来一定隐患。以独居空巢、单亲失独、重病重残为代表的弱势家庭往往难以通过家庭的力量来实现福利服务传输，迫切需要国家提升社会福利服务水平来缓解其养育风险，并在政策关注、资源链接、人员配置和信息对接等方面满足弱势民众的现实需要。从未来的政策布局方面来看，一是应当优先构建独居、空巢和失独老人的养老服务，以机构直接抚育或社区辐射家庭为主要形式来形成完整的兜底服务保障；二是应当针对单亲、流动和留守为代表的家庭提供适度的儿童照管服务，并优化儿童友好型社区的建设；三是应当以重病重残家庭为重点提供更为普惠的居家康养、临时照顾、辅助医疗和家居训练服务。