日本“官民协作”的危机治理模式及其启示

胡 澎

日本是一个灾害大国，自古以来地震、台风、海啸、火山、洪水等自然灾害频发。20 世纪90 年代以来，“东京地铁沙林毒气事件”、个人信息泄露、列车脱轨事故、危险品泄漏、食品安全事件、福岛核泄漏等社会性突发事件不断，还遭遇了“非典”（SARS）、禽流感、中东呼吸综合征等公共卫生事件。日本民族具有强烈的危机意识，重大的自然灾害、社会性突发事件以及公共卫生事件的发生也不断提升着日本的危机应对能力和治理能力，有不少值得中国借鉴的地方。

社会治理视角下日本应对危机的经验

日本的危机应对体系完备，法律也较为健全。在危机治理上，分为危机发生前采取措施的“事前应对”、危机来临之际将损失降低到最小范围的“应急对策”、危机结束后防止其复发的“事后对策”三个层次。针对不同性质的危机，每个层次都能有条不紊地推进，显示了危机应急体系的高效运转性。特别是中央政府、地方自治体、企业、学校、非营利组织（简称NPO）、市民团体、专家、志愿者等多元主体共同参与的“官民协作”，在危机治理中发挥了积极作用。

首先，中央政府和地方自治体在应对危机中起着主导作用。日本的危机管理体系比较完备，中央、都道府县和市町村三级均有危机管理的常设机构和临时机构。常设机构承担着危机管理的总协调以及日常的培训、演练等任务。临时机构主要是在发生重大突发事件时启动应对机制，根据危机性质和内容成立专门的对策本部，如“危机对策本部”“国民保护对策本部”“紧急事态对策本部”“灾害对策本部”等，负责承担应急决策指挥职能，对各种风险诱因实施动态监测并对其变化趋向及时做出评估判断。此外，针对地震等突发灾害，在《灾害对策基本法》基础上迅速制订地域防灾计划；针对国民遭受武力攻击事件以及大规模恐怖事件等紧急事态，在《国民保护法》的基础上制订国民保护计划；针对突发的公共卫生危机，1997 年1 月专门制定了《厚生劳动省健康危机管理基本指南》，设置了健康危机管理对策室，主要针对药品、食物中毒、感染症、饮用水等原因造成的危及国民生命安全和健康的事态进行预防、治疗，防止事态扩大。

其次，“多元协作”的危机治理模式将危机控制在最小范围。20 世纪90 年代以来，日本社会各界包括政府部门、NPO、科研单位、学校、企业和志愿者组织等主体在平等的基础上，合理分工、互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰地开展公共服务，各自承担职责，共同协作应对危机。

为防范危机状态下民众出现恐慌、恐惧、缺乏安全感等心理以及各种不实传闻、谣言的迅速散播，日本政府和民间一直在构建透明、动态的信息联络机制。政府机构、民间组织、医疗福祉机构、防灾机构、科研机构、NPO之间建有平台，可相互共享信息；危机到来时，政府网站、媒体、宣传车迅速向公众和社会发布各类相关信息，发布头条避难信息，确保信息公开透明；政府机构还设有公开电话、传真，及时回应民众关切的问题，防止危机事态扩大。

日本重视对民众进行危机应对知识的普及。日常主要通过广播、电视、报刊、互联网等媒体向公众提供各种危机常识和应对危机的知识，中小学设有灾害预防和应对的课程。一些大学还设有危机管理的院系或专业，如日本大学设有危机管理学院，致力于培养具有综合应对危机能力的专门人才。学院教师不仅为学生讲授灾害管理、公共安全保障、全球化安全保障、信息安全保障等课程，还时常邀请政府机构中具体负责危机管理的官员来校举办讲座。

NPO 是危机治理中的重要力量。NPO 的活动分为两部分，一部分是特殊时期的救援活动，另一部分是日常开展的活动。日常活动包括：灾害救助训练、向市民提供防御灾害的信息和资料、普及防灾知识、开展社会教育活动以及其他有益于社区发展的活动。NPO的活动不仅增强了民众的危机意识，也提升了民众的公共责任感。因此，大部分日本人在大灾大难面前才会表现得淡定理性。

一些NPO 致力于培养危机管理和危机应对的专门人才。如“日本危机管理员机构”就是专门培养“危机管理员”的组织。“危机管理员”需要具备在危机发生时能迅速准确地应对，具有危机处置知识和能力以及识别危机和潜在风险的能力，还要熟悉与危机发生时相关的法律制度。

日本的危机治理经验给中国的启示

大力培育社会组织，以“政社协作”治理危机。今后应对推动社会进步、满足民众需求的社会组织适当放宽准入门槛，给予社会力量足够的空间与参与渠道。政府要鼓励社区那些乐于奉献的居民成立各种防灾减灾、宣传社区安全的志愿者队伍，促进更多的民众参与到危机防范中来。一些专业性较强的社会组织也要不断提升自身能力，监测、跟踪各种动态，对可能导致突发事件的危机要素进行分析，为危机的到来提出预警，为政府出谋划策。政府应与社会组织建立良好的协作关系，认真听取他们的对策建议，并将好的建议纳入决策。各地政府的危机应对机制应吸收专家、学者、社会组织负责人、媒体工作者等，组成危机治理委员会或信息发布平台，保证危机来临之际，政府的决策公开透明，防止因信息不透明导致谣言四起、人心混乱。政府、企业、慈善机构、社会组织、社工组织、心理咨询组织、服务儿童和老人的组织、乡村和农民的社会组织、专业志愿者团队等要通过“政社协作”在危机治理中发挥作用。

提高民众的危机应对能力，培养危机治理的专门人才。此次疫情暴露出中国民众对传染病缺乏正确的认识，科学素养和健康意识较薄弱。因此，要向全社会普及相关知识，提升民众的公共卫生知识和防范危机意识，还要培养危机治理的专门人才。这方面可借鉴日本的经验。一是在中小学开设应对危机的课程，在更多的大学设立危机管理专业，探索建立危机管理的科学理论体系，培养具备专业知识的危机管理人才。二是通过传统媒体和自媒体平台进行宣传，传播危机管理的理念。三是鼓励社会组织通过教育、培训、模拟训练等方式，提高危机管理工作人员和普通民众的危机意识和应对能力。社区也要积极行动起来，通过各种活动让居民了解必要的公共卫生知识，树立危机意识，当危机来临时能沉着应对，第一时间展开自救。

大力开展公民教育，提升民众的社会责任感。此次疫情中有个别人故意隐瞒病情，逃避检查，恶意造成聚集性感染，表现出对社会和他人的极端不负责任，缺乏社会公德。因此，今后应加大学校的公民课教育；对那些自私自利、不负责任、给社会造成危害的人进行曝光，将其记入不诚信档案，严重的要追究其法律责任。还要大力表彰那些乐于奉献、关爱他人的举动，营造文明、和谐、友善的社会风气。社会组织也担负着对民众进行教育和自我教育的功能。社区居民组织、社会组织可举办关于社区问题、城市问题的讨论会，也可针对某一社会课题邀请专家做讲座，探讨民众如何通过自身力量或与政府沟通、协作来解决身边的社会问题。日常的公民教育可以培养民众对社会问题的关心，提升民众的法律观念、社会责任感和公民素质。一个懂得法律且有社会责任感的公民在危机到来的时候才能做到有爱有担当。